摘要:从我国城乡土地市场现状入手,揭示了农村土地市场改革滞后的特征和原因,对构建城乡统一土地市场制度的必要性和可行性进行了深刻分析,并提出了相关政策建议,相信对发展我国农村经济、缩小城乡差距和实现城乡协调发展具有一定的借鉴意义。
关键词:城乡统一土地市场;二元特征;制度安排
1构建城乡统一土地市场制度的必要性
1.1我国土地市场制度具有典型的二元特征
我国城乡割裂的土地市场制度结构,表现为典型的二元特征。一是土地产权城乡二元,农村土地属农村集体所有,城市土地属国家所有,城乡土地所有权及其使用权之间不准自由交换;二是城乡土地用途二元,农村土地农用,城市土地用于城市经济建设,城乡土地不能自由合理流转;三是城乡土地市场二元,城乡土地市场是割裂的,城市土地市场环节少于农村,农村土地市场化的结构以土地流转、租赁、合作入股共同开发为主,城市土地市场化则是多元化形式;农村土地市场化要以不改变土地用途和保证农民的土地承包权为前提,城市土地市场化则没有这方面的限制;四是城乡土地价格二元,城乡土地价格体系是割裂的;五是城乡土地规划和土地管理二元,规划和管理政出多门,导致农村土地规划和管理薄弱而无力。市场垄断和城乡土地市场割裂,一方面排除市场机制造成农地非农化过渡,另一方面驱使地方政府过度征地和逐利。二者同时导致用地粗放、效率低下、非可持续利用和侵害农民的土地财产权益,使社会效率和公平双双受损。
1.2国家土地征收(用)制度安排导致农村土地价值被低估
土地征用制度主要是指农地征用制度,是指国家针对集体所有土地的征用制度,也就是国家基于公共目的的需要,依法将集体所有的土地收归国有,并给予失地农民一补偿的法律制度。WWw.11665.cOm随着工业化、城市化的加速,必然有相应量的农村土地转换成城市或工业用地,在我国,这个转换的惟一合法途径是土地征收。国家一边从农民手里低价征收到土地,之所以说是低价,是因为现行有关法律规定,征收耕地的补偿费用按原土地用途产值的若干倍进行补偿,而非土地的市场价格;一边高价在城市土地市场出让,二者之间有相当大的价差甚至是巨额的获利空间。从理论上讲,一定面积收益为l的农田,转换为工、商用地,其收益可增加为10倍、100倍,甚至更多。实证研究结果表明,经济发达地区土地征收、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1∶10∶50。可见,在土地权利价值实现的过程中,市场机制被排除在外,土地均衡价格形成机制和基于竞标地租理论的一般土地利用机制不起作用,当然也就不存在土地的供给与需求通过市场机制的作用形成土地的均衡价格,同样也不会得到基于竞标地租理论模型的平滑和连续的均衡地租曲线,在这里,由于行政垄断定价势力,导致竞标地租曲线折断。这是又一层意义上的土地市场的价格割断,也是最实质意义上的割断。
2构建城乡统一土地市场制度的可行性
国外土地市场制度的历史变迁向我们说明,土地使用权能和土地市场在本质上是统一的,不同的土地市场管理制度仅仅是因为不同的土地利用方式而已。纵向上看,随着社会大分工和城市的形成,从而形成了城市同周围农村相对立的地域分工时,才具有近代的意义。即城市与农村的差别在于社会分工的差异上,城乡土地利用的功能分区取决于社会经济形态的演变,城乡土地利用的各个方面反映和适应的是社会经济的差别,那么对于农村土地和城市土地而言,相同的利用方式下其土地经济属性和政策应该是一致的。即对于土地市场的建立,土地价格内涵的确定应该在同类型的用地类型中达到一致,同时对于土地流转和土地产权的限制都应该是出于国民经济发展的必要而针对不同土地利用类型。横向上来看,国际上各个国家或地区对于土地市场管理政策的差异都 是集中在对于不同土地利用类型上而采取不同的政策,特别是对于农地和非农地之间的差异。国家对于同一产权主体下的农地和非农用地采取不同政策,这种不同并不是因为土地权能或权属差异,或者是行政范围归属的不同而产生的,仅仅是因为两种土地截然不同的利用方式而产生的。
上述土地市场制度理论为我国城乡统一土地市场制度的创新提供了强有力的理论依据和发展方向。因此,我国土地管理政策的制定也应该是在城市和乡村之间没有根本上的割裂和差异的基础上,达到城乡土地市场制度的统一,使得不论在农村还是城市,等同经济属性或产权的土地应该具有等同的土地使用、交易、收益和处分的权利。
3城乡统一土地市场制度创新的政策建议
(1)明晰土地产权,强化法律保障。首先,应明确集体土地所有权主体代表,消除所有权主体多元性问题。其次,要完善农户的承包权、稳定农户的土地使用权,丰富土地承包权的权能范围,赋予农户对土地享有排他的占有权和使用权、自由的处分权和转让权、独享的收益权,并通过延长土地承包年限来稳定农户的土地使用权。最后,应运用法律对农户拥有的权能予以明确和保障,使农村土地流转走上法制化轨道。
(2)允许农村建设用地入市,建立农村农地流转市场。完善农村土地流转管理办法,引导建设用地使用权的合理流动;修改《土地管理法》等相应的法律法规,促进农村农用地的合理流动。集体建设用地隐形市场客观存在,反映了市场经济条件下对农村集体建设用地使用权流转的内在需求。国家应顺应客观现实的需要,明确农村建设用地入市的合法性,并从制度上加以规范,引导农村集体建设用地的高效、合理利用。农村建设用地的利用和管理可参照城镇国有建设用地的模式进行。但考虑到农村土地的保障功能,建议将其收益与建立农村社会保障体系联系起来。这样既能盘活土地,又能使失去土地的农民生活得到一定的保障。
(3)改革土地征用制度,切实保障农民利益。明确“公共利益”概念的内涵,对非公益性的经营用地可采用农用地转用的办法依法按市场交易规则加以解决。切实做好失地农民的安置工作,走多元化安置之路。提高征地补偿标准,增加征地补偿的内容。明确产权主体,完善土地产权权能,制定征地补偿的分配办法。鉴于征地的重要性及实际操作的复杂性,建议对土地征收、征用制定专门的法律规范。明确征地权,严格控制征地范围,规范征地审批程序,提高征地透明度。
(4)建立城乡统一的土地市场,打破城乡二元结构,使城镇土地市场与农村集体建设用地市场合并运行,形成一个统一的建设用地市场,实行建设用地市场与农用地市场的分离,最终实现土地资源在全社会范围内的合理、有效配置。充分发挥市场对农村土地资源的基础配置作用,一方面要建立科学的土地价格评价机制,结合我国具体国情,学习外国成熟的土地市场运行机制,积极探索出科学的土地价格评估机制;另一方面,要建立完善的中介服务机构,政府应支持建立农村土地流转机构,形成系统的土地流转服务体系,完善从上到下的全方位的中介服务系统,建立各类与土地流转有关的中介服务机构。
(5)规范政府行为,提高履职效率。要转变政府职能,净化市场环境。改革不同的土地管理制度及政策,如税收政策等,以消除城乡土地市场协调发展的制度障碍。界定政府的行政空间和职能范围,防止行政权力的滥用。防止土地市场中出现“寻租活动”、“隐形市场”,变暗箱操作、灰箱操作为公开交易,政府应公开办事程序,提高透明度。通过进一步完善监督机制,加大对扰乱农村土地市场秩序的处罚力度。
参考文献
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