摘要:农村公共产品供给与农村基础设施建设密切相关,基础设施严重滞后和公共产品供给不足已成为制约农村发展的“瓶颈”因素。优化农业基础设施建设的路径在于注重建立统筹城乡发展、协调城乡平衡的现代供给体制,构建多元化的农村公共产品供给体系,实施强效投入机制,突出政府的投资主体作用和微观主体的投资辅助作用。
　　关键词:农业基础设施建设;公共产品供给;强效投入机制
　　
　　作为农业生产的物质载体,农业基础设施是提高农业综合生产力,建立现代农业的基础条件。长期以来,城乡二元供给体制的负面影响,导致农业基础设施欠账严重、十分滞后。目前的主要问题集中于基础设施薄弱,跟不上经济现代化的发展要求;基础设施脆弱,抵御自然灾害能力不强;投资供给缺位,总量不足结构欠佳;投资渠道分散、投资效率低下。优化农业基础设施建设的路径应该注重建立统筹城乡发展,协调城乡平衡的现代基础设施供给新体制。实施强效投入机制,构建多元化的农村公共产品供给体系。加大政府投资力度,突出政府的投资主体作用,同步重视发挥微观主体的投资辅助作用。
　　
　　一、农业基础设施与农村公共产品的相关性
　　
　　农业基础设施建设指的是为农业生产过程提供基础性服务、对农业生产发展产生重大影响的基础设施和基本物质生产条件,主要指提高农业生产经营能力的基本硬件设施,主要包括农田水利设施、农业技术、公共安全、公共卫生、交通、基础教育等。从彼此相关性紧密程度看,农业基础设施可分为纯公共产品、准公共产品与私人产品。农村公共产品供给与农村基础设施建设具有密切相关性,农村公共产品供给不足与农业基础设施建设薄弱同步而存。wWW.11665.CoM农村公共产品供给不足和农业基础设施建设严重滞后,直接影响着农业现代化的进程和农村的可持续发展,因而构成了农村发展进程中一个亟待加强的薄弱环节。发展经济学家罗森斯坦—罗丹将基础设施视为经济发展中的“社会先行资本”( social overhead capital) , 认为加大基础设施的投资,可带来整个“社会获利能力”( social profitability) 提高的效果。[1]正因如此,应该进一步关注我国的农业基础设施发展建设问题。
　　
　　二、农业基础设施建设的主要问题
　　
　　我国农业基础设施建设,一方面取得了较为显著的成绩;另一方面,宏观层面的问题依然严重,存在许多大家认可需要改进的现实问题。
　　(一)设施薄弱,不符合经济现代化发展要求
　　以农村电力基础设施为例,由于长期对农村电网投入不足,使得农村电力设施发展缓慢,设备陈旧老化,供电质量较差,已经明显不能满足用电快速增长的需要。据中华税网2008年8月调查,全国农村基础设施普遍薄弱,仅1/3 的乡镇有供水站,53%的村不通电话,3%的村不通公路,93%的村接收电视信号微弱。[2]导致农业基础设施薄弱的根本原因在于农业基础设施供给缺位,因而问题的关键就在于农业基础设施投资问题上。财政部统计数据显示,2003-2005 年,中国财政用于农业的支出总额分别为:1 754.45 亿元、2 337.63 亿元、2 450.31亿元。农业支出占财政支出的比重分别为:7.12%、9.67%、7.22%。国家财政用于农业的支出尽管在绝对量上逐年增长,但农业支出在财政支出中的比重总体上增长不明显。根据《2006 年中国统计年鉴》,中国2005 年仅地方财政收入15 100.76 亿元,就远远高于用于四大类公共产品的支出2 450.31 亿元,收支对比可见,国家对农村公共产品投入过低,这在一定程度上影响了农业基础设施的建设和发展。
　　(二)设施脆弱,抵御自然灾害能力差
　　以农村现有农田水利工程为例,大多修建于五、六十年代,已经大部分年久失修、设施老化,渠系灌溉设施配套不全,全国水库约1/3带病运行,60%的排洪工程设施需要维修,许多河道淤积,行洪排涝能力下降。另外,由于农业基本建设投入不足,使中低产田的改造难以实现。同工业投资的投资少、见效快、回收期短的特征相比较而言,农业基础设施投资的特征就是投资效益在短期内表现不明显。例如,一些大江大河水利工程,主要是针对较大的自然灾害而设计。当自然灾害没有发生时,工程的效益自然显现不明显,甚至表现出特殊的闲置。所以,往往会出现投资工程在10年之后才显示出经济效益和社会效益的现象。这种经济效益和社会效益的时滞性,导致社会对农业投资的偏见和随意性,结果就是农业基础设施建设跟不上时代的发展要求。
　　(三)投资供给缺位,增长缓慢,总量不足
　　将20余年来实际发生的农业基础设施投资完成情况进行统计,可以清晰看出农业基本建设投资占全社会基本建设投资的百分比,从中不难得出我国农业基础设施投资供给缺位的结论,财务统计结果可以标明这一事实。从1986年至2003年的16年当中,农业基本建设投资占全社会基本建设投资比重一直偏低,年平均不足5%。变化幅度在2.4%-7.3%之间。突破7%的年份仅有两年,而不足3%的却有4年;占3%-4%的有9年,是年份最多的时间段,占4%以上的共有5年。农业基本建设投资总体薄弱、增幅十分缓慢;将农业基本建设投资与全社会基本建设投资增长幅度相比较,无论绝对角度还是相对角度均差距巨大,完全是不同步而行的。
　　(四)投资渠道分散,投资效率低下
　　目前,国家对农业的投资渠道较多,不同渠道的资金分散在不同政府管理部门,各个部门都倾向于使本部门的预算规模最大化,而把资金的使用效果放在其次。虽然支持农业投入的项目种类不少,但因缺乏协调而影响资金使用的效果。由于历史和现实原因,农村基础设施建设财政资金长期多头管理,中央至少涉及9个部委,每个部委内部又涉及多个司局,延伸至地方涉及部门更多,几乎每一项农村基础设施建设都有独立的县级管理部门,还有诸如领导小组、项目办公室等非常设机构。可以想象,在资金管理使用上如此分散化,既削弱了财政支农资金整体引导优势和规模效应,又导致各部门职能交叉,降低了财政资金的使用效率,加大了管理协调成本,实难达到投资效率优化和国家宏观调控实效性。[3]
　　
　　三、农业基础设施建设的优化路径
　　
　　根据农业基础设施体系构成的层次性和农业基础设施的公共产品属性,明确履行中央和地方政府的投资职责,围绕增加农业基础设施供给的核心目标,采取多元化途径手段解决问题。
　　(一)建立统筹城乡发展的新体制
　　新中国成立后,长期实行的“重工轻农”、“重城轻乡”的发展战略,导致了城乡分割的二元经济结构,在此基础上形成的是城乡有别的基础设施供给机制:城市的基础设施由政府投资兴建,而农村的基础设施却是以农民投资为主。1949-1955年间,农村和农业的投入基本上来源于农户;1955年至上个世纪80年代初期,农村基础设施的供给主要通过集体强制动员和行政拨款的制度安排来实现;80年代至90年代后期,农民筹资、以工代赈成为农民参与农村基础设施建设的主要形式,制度外筹资,即政府或集体经济组织采取的、没有纳入正规财政范畴的筹资方式成为一条重要途径,其中乡镇企业的贡献和农业税等是重要资金来源[4];从1998年开始,国家转移支付成为一个稳定来源,但支撑农业基本建设投资的主要是国债资金,占年度间中央预算内农业基建投资的70%以上,正常的年度预算内农业基建投资不足30%[5]。鉴于当前农村基础设施投资严重短缺的现实,政府应该实现由“重城轻乡”的传统型供给体制向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代基础设施供给新体制的转变。中国农民在工业化初期,就通过农业税及“剪刀差”等形式将大部分农业积累转为工业积累,为城市的工业化做出过巨大贡献。现在,城市工业已经初具规模,具备了自我积累、自我发展的能力,就应该更多反哺农村补偿农民。因此,应加大对农民提供基础设施的力度,减轻农民负担、提高农民收入、促进农业生产发展和农民生活的改善。

　　(二)构建多元化的农村公共产品供给体系
　　国际经验表明,多元化的供给主体与方式,有助于提高公共服务的总量与效率。因此,应该建立以政府为主、企业和社会团体为辅的多元供给模式,并实行适度的市场化供给。[6]具体而言,政府、市场和民间组织,在提供公共物品上形成一种互补的关系,政府主要偏重于供给那些关乎于民生生存、发展的生存型和基本发展型公共产品,例如义务教育、社会保障等,对于纯公共产品,包括农村大型基础设施建设、基层政府服务、农业科技研究等,应该由政府担任供给主体,其中资本密集型产品多为全国性的共用产品, 属于国家决策范围,供给主体应当是中央政府;技术密集型产品供给主体应该是地方政府。对于私人提供更有效的,政府可以以付费、补贴或购买的方式让民间组织、私营组织来参与提供;对于近乎私人产品的公共产品, 如农村电信、有线电视、自来水、成人教育等,政府更多可按照“谁付费、谁受益, 谁投资、谁收益”的原则引入市场化的供给方式,适当地通过合同承包、特许经营、政府委托、政府参股等多种方式,将民间资本引入到供给中。在实行市场化供给中,应当遵循谁投资谁受益的原则鼓励私人或民营经济进行供给。市场机制的引入,并不意味着政府责任的弱化,而是意味着对政府公共产品投入方式的合理定位。在多元化的格局下,政府仍然是最后责任人,只有把政府作用和市场机制有机地结合起来,才能通过农村居民的消费选择,实现其农村公共产品消费的效用最大化。
　　(三)实施强效投入机制,加大政府投资力度,突出政府的投资主体作用
　　在多元化农村公共产品供给体系中,政府依然是起主导作用的投资主体。依据公共产品供给理论和国际经验,国家财政应该在农业基础设施投资建设中担当大头。从我国目前经济社会发展情况和国家财力来看,经过20多年的改革发展积累,现在中央税收和地方税收再加上预算外收入,可用财力规模占gdp的比重近30%。应当说,以这样的财力我国已经基本具备了用工业反哺农业、以城市反哺农村的经济基础和外部条件。因此,解决我国当前农业基础设施建设滞后的问题,毫无疑问,政府应该真正重视、积极投入,成为投资主体。
　　据统计,我国农村对公共产品的投资需求达相当于近一年的国内生产总值和3年的全国财政收入。要解决农业基础设施短缺这个问题,首先要解决的就是政府在农业基础设施建设投资中的主体作用和地位问题。农业基础设施大部分属公共物品范畴,因此以赢利为目的的投资者很少对农业基础设施进行投资,只能由政府通过全部财政支持或通过部分财政投入并引导农户、涉农企业等其他渠道共同投入资金来解决,这就决定了政府必须在农业基础设施的提供上发挥重要的作用。就中央政府投入这一主体而言,目前最关键的就是进行投资结构优化,将有限的资金用在刀刃上,并不断提高投资效率,通过大力改善农业投资环境,吸引微观经济主体对农业的不断投入。结合当前财政投入方式存在的方式单一、财政包袱重的缺陷,政府应当在现有投入方式基础上,加强财政担保、财政参股、财政贴息、税收优惠、财政支持农业保险等资金带动效应大的投入方式的应用,既能缓解财政压力,又能最大限度地吸引私人部门的资金投入农业基础设施领域。
　　(四)发挥微观主体的辅助作用
　　在发挥政府投资主体作用的同时,还要吸引包括银行信贷、工商业资本及农民个人积累等资金在内的社会资金投资于农业。从公共产品供给角度来看,为此,除了依赖政府之外,还要想办法发挥其他微观主体的辅助投资作用。为此,必须加强公、私部门之间的互动,针对不同的私人部门投资主体,选用最适宜的财政引导方式或方式组合,完善相关法律制度和机制,以多元多层次多样化协调发展模式实现农业基础设施建设投资。应充分发挥财政资金的导向作用,选用财政补助、财政贴息、税费减免、以奖代补、以奖代投、以工代服等方式,也可采用“政府出资、市场运作”的财政资金运作模式,吸引更多民间资金投向农业基础设施建设。
　　(五)加大财政转移支付力度,增强基层财政的农业基础设施供给能力
　　农业税取消后, 相当一部分县乡失去了主体税种, 一些乡只能主要依靠上级财政的转移支付来维持机构运转,尽管中央财政为贯彻全面取消农业税改革每年都加大转移支付力度,2004、2005、2006 年中央财政用于农村税费改革的转移支付补助资金分别为510 亿、662 亿和782 亿元,但根据税费改革的相关精神和农业税有关政策,中央的转移支付主要是用来乡镇弥补税费改革带来的地方财政缺口。实际上,乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入, 而这个差额部分,中央转移支付不能覆盖到,由此便导致取消农业税后县乡的总体财力低于取消农业税之前的水平,这必将造成农村公共产品供给不足和基础设施建设削弱。
　　正因如此,有必要改革过度集权的财政体制,增强县级财政的农业基础设施供给能力,建立以县级财政为核心的支农资金管理体制。现行财政体制框架下,由于财力层层上移,目前政府财政投入的农业基础设施建设与管理资金中,中央和省级财政发挥了关键性作用,乡级财政已经名存实亡,县级财政仅能勉强维持运转,县乡财政基本上丧失了农业基础设施的主动供给能力。而县乡政府恰恰处于农业基础设施供给的第一线,最清楚本辖区农民的真实需求,相对中央和省级政府具有更好的信息优势,理应加强其主动供给能力。因此,在目前的财政体制框架下,中央和省级政府要遵循公平优先、兼顾效率的原则加大对县乡基层政府的财政转移支付力度,使基层政府的财权与事权相适应,确保基层政府有足够财力为农民提供基础设施,而不致因此陷入负债困境。同时,县乡政府要精简人员,大力发展县域经济,增加县级财政的自主收入能力。
　　总而言之,农业基础设施在农业发展中发挥重要作用,一个发达又高效的农业基础设施体系,是保证农业生产持续、高效、稳定增长和农业劳动生产率不断提高的基本条件,是建立统一和完善的市场经济体制、实现农业现代化和可持续发展的必备基础。尽管目前农业基础设施建设得到了前所未有的重视,但是问题众多、挑战严峻;强化农村公共产品有效供给、提高农业基础设施建设实效性,任务艰巨,不容乐观,积极探讨解决途径意义重大。
　　
　　参考文献:
　　[1] 谭崇台.发展经济学[m].太原:山西经济出版社,2001.
　　[2] 中华税网.cn 2008-08-04.
　　[3] 温思美,张乐柱,许能锐.农村基础设施建设中的财政资金管理研究[j].华南农业大学学报, 2009(1):1-9.
　　[4] 林万龙.乡村社区公共产品制度外筹资:历史、现状及改革[j].中国农村经济, 2002(7):10.
　　[5] 陈锡文.中国农村公共财政制度:理论•政策•实证研究[m].北京:中国发展出版社,2005.
　　[6] 刘鸿渊.农村公共产品供给不足的原因与重构[j].商业研究,2005(2):178-181.