摘要:土地承包经营权信托制度是我国土地承包经营权流转方式的创新,建立土地承包经营权信托制度具有法律依据和实践基础,有利于实现土地的良性增值,有效保障承包方的利益和防止土地的抛荒现象。在构建这一制度时,应对受托人的资格、信托登记、受托人和承包方的权利义务等问题作出明确的规定。
关键词:土地承包经营权;农地流转;信托制度
abstract:land contracted management right trust system is the innovation of land contracted management right turnover method in china. with legal and practice basis, building land contracted management right turnover system would be conducive to land appreciation, ensuring contractor benefit and avoiding land abandoned. the system should incude trustee qualification, trust registration, rights and obligations of trustee and contractor,etc.
key words:land contracted management right; land turnover ; trust system
我国《农村土地承包法》第10条规定:“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。Www.11665.cOm”目前,各地农村采取了灵活多样的土地承包经营权流转形式,包括转包、出租、互换、转让等,浙江绍兴等地在土地承包经营权流转中还催生出了信托形式。①本文拟从土地承包经营权信托制度的法律界定出发,对建立土地承包经营权信托制度的必要性和可行性进行分析。
一、土地承包经营权信托的法律界定
根据我国《信托法》对信托的界定②,所谓土地承包经营权信托制度是指农村土地承包方(以下简称承包方)基于对受托人的信任,将其土地承包经营权委托给受托人,由受托人按承包方的意愿以自己的名义,为承包方的利益进行管理或处分的行为。与一般的信托相比,土地承包经营权信托有其自身的特殊性,这主要表现为:
1.信托财产为土地承包经营权。信托作为一种财产管理制度,其载体是信托财产。一般而言,在信托关系中信托财产是委托人合法所有的财产。土地承包经营权信托中信托财产为土地承包经营权,其为承包方在农村集体所有和国家所有,依法由农民集体使用的土地上进行耕作、养殖或畜牧等农业活动的权利,属于我国所特有的一种用益物权③。
2.承包方具有委托人和受益人的双重身份。信托关系中的委托人是提供财产设立信托的人,受益人则是依据信托文件享受信托利益的人。一般情形下,委托人与受益人不是同一人。在土地承包经营权信托中,承包方既是提供土地承包经营权用以设立信托之人,也是依据信托合同享有信托利益之人,其同时具有委托人和受益人的双重身份。
3.信托期限受法定土地承包期的限制。一般情况下,信托期限由信托当事人自由决定,可长可短。但在土地承包经营权信托中,信托期限受到法定土地承包期的限制。我国《农村土地承包法》第20条规定:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”承包方与受托人应在该法规定的土地承包期内设定信托期限,最长不得超过土地承包期的剩余期限。若当事人约定的信托期限超过土地承包期的剩余期限的,该超过部分应归于无效。
二、建立土地信托制度的必要性和可行性
(一)建立土地承包经营权信托制度的必要性
由于我国农村土地由承包方小规模、分散经营的模式,难以适应市场经济条件下优化土地资源配置、提高土地利用效率的客观要求,同时又必须坚持农村土地所有制和承包经营制不动摇。因此,多年来建立合理有效的土地承包经营权流转机制一直是我国农村经济改革的中心命题之一。从20世纪90年代和本世纪初出现的严重的土地抛荒现象到中央一再发文强调在土地承包经营权流转中保护承包方的合法权益④等便是明证。
具体而言,土地承包经营权转包只能在同一集体经济组织内部承包方之间进行⑤,可供选择的接包方范围狭窄,且接包方未必具有良好的经营土地的能力,这样不利于实现土地的增值。土地承包经营权租赁关系中承包方的权利义务由合同自由约定,难免会出现约定不明确或对承包方不利的现象,并且若租赁期限为6个月以上而当事人未采用书面形式或租赁期限不能确定的,为不定期租赁,当事人可以随时解除租赁关系⑥。这样做一方面不利于对承包方利益的有效保障,另一方面也不利于承租方对土地的长期投入,容易造成短期效应,破坏土地的生产力。土地承包经营权互换只是满足了承包方各自耕作便利等方面的需要,并没有实现土地的良性增值和解决土地抛荒的问题。转让土地承包经营权,将使承包方失去土地承包经营权,即失去基本的生活保障,一旦其无法依靠其他职业生存下去时,就可能成为社会的不稳定因素。由于合作社和股份公司的成立、运作较为复杂,土地承包经营权入股对承包方的文化素质要求较高。目前,我国农民普遍缺乏相关的经营管理和法律知识,加之如果股份公司破产,承包方会失去土地承包经营权,承包方的利益难以得到有效地保障。
信托是一种为他人利益管理财产的制度,体现信托特色的基本理念包括信托财产的权利主体与利益主体相分离、信托财产独立性 、有限责任和信托管理的连续性。[1]正是信托具有的这些基本理念,使得土地承包经营权信托在土地承包经营权流转中发挥着独特的作用。
其一,土地承包经营权信托有利于实现土地的良性增值。信托的一个基本理念是有限责任,这既体现在信托的内部关系中,也体现在信托的外部关系中。信托内部关系中的有限责任表现为受托人对受益人支付信托利益,仅以信托财产为限负有限清偿责任。换言之,在信托事务处理过程中,只要受托人没有违反职责,即使未能取得信托利益或造成了信托财产的损失,受托人也不以自有财产负个人责任。信托外部关系中的有限责任则表现为受托人对因信托事务处理所发生的债务,以信托财产为限负有限清偿责任。只有当其违反职责时,才以自有财产承担清偿责任。同时,信托又是一种具有长期性和稳定性的财产管理制度。这根源于信托管理的连续性之中,主要表现为信托成立后,除非受托人违反信托目的处分信托财产或者管理处分信托财产有重大过失,委托人不得解任受托人。受托人一旦接受信托,非经委托人和受益人同意,不得随意辞去其职务。只有当受托人出现死亡、被宣告为无民事行为能力人或限制民事行为能力人、解散、破产、辞职或被解任等法定情形时,其职责方才终止。信托的有限责任理念有助于激发土地承包经营权信托的受托人经营土地的能动性和创造性,发展土地的适度规模化、专业化经营,充分发挥土地的效益,而信托管理的连续性理念可使受托人对土地的经营管理做好长期规划,防止短期行为影响土地的生产力,这样,有利于实现土地的良性增值。
其二,土地承包经营权信托能够有效保障承包方的利益和防止土地的抛荒现象。信托的基本理念之一是信托财产的权利主体与利益主体相分离,即信托一旦有效设立,受托人便享有管理和处分信托财产的权利,但其应将由此产生的利益交付给委托人指定的受益人,并在信托终止时将信托财产也交付给该受益人或信托文件指定的其他人,其自身仅能依据信托文件的约定取得一定报酬。据此,通过土地承包经营权信托,承包方将其土地承包经营权委托给受托人行使,自己可以在向第二、三产业转移的过程中摆脱小块土地的钳制,从而安心地离开土地去创业、务工。
在信托期间,受托人须依信托法和合同的规定运用其能力优势对土地进行有效地经营管理,承包方因此可以享有信托利益。信托终止,承包方可以恢复行使土地承包经营权。这样做一方面承包方的利益得到了较好地保障,另一方面又可以防止土地的抛荒现象。此外,土地信托制度可使受托人将其自有财产与作为信托财产的土地承包经营权区分开来,其债权人也无法主张以土地承包经营权及其所生利益偿债,承包方的利益因此能够得到安全地保障。
(二)建立土地承包经营权信托制度的可行性
首先,设立土地承包经营权信托具有法律依据。我国《农村土地承包法》尽管没有明确规定土地承包经营权可以采取信托的方式流转,但在私法领域,只要法律没有明文禁止的即为允许。设立土地承包经营权信托符合《农村土地承包法》的规定。另外,从我国《信托法》的规定看,设立土地承包经营权信托也是合法的。土地承包经营权信托具有合法的目的,承包方享有的土地承包经营权属于一种用益物权,具有确定性和合法性,能够作为信托财产。享有土地承包经营权的承包方是这种信托的受益人,受益人是确定的。土地承包经营权信托也不存在信托无效的其他情形,因此,设立土地承包经营权信托也是符合《信托法》规定的信托设立条件的。
其次,设立土地承包经营权信托已有实践基础。目前,在我国一些农村地区的土地承包经营权流转中已出现了土地承包经营权信托形式。例如,浙江绍兴县成立了县、镇、村三级土地承包经营权信托服务组织,推动土地承包经营权信托。信托服务组织在土地承包经营权信托前主要开展供求登记、信息发布,信托中开展协调、签约指导,信托后开展追踪服务、纠纷调处。[2]河南安阳县8000多农户自愿将土地承包经营权设立信托,自身则投入到第二、三产业中求发展。[3]尽管实践中出现的土地承包经营权信托尚存在不规范之处,如当事人的权利与义务不明晰、受托人的经营活动缺乏必要的监督等,但其为构建土地承包经营权信托制度提供了实践基础。
三、土地承包经营权信托制度的构建
土地承包经营权信托是我国土地承包经营权流转方式的创新,为保障其规范、有序地运行,必须构建完善的土地承包经营权信托制度。在土地承包经营权信托的立法方式上,可以考虑先由农业部制定《土地承包经营权信托办法》,然后在将来修改《农村土地承包法》时增加土地承包经营权信托制度的内容。在设计土地承包经营权信托的具体制度时,应重点注意以下几个问题:
(一)受托人的资格
我国《信托法》第24条规定:“受托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人。法律、行政法规对受托人的条件另有规定的,从其规定。”由于土地承包经营权信托以实现土地的良性增值,有效保障承包方的利益为目的,作为土地承包经营权信托的受托人,在资金实力、专业管理和人才等方面应具备一定的条件,因此,宜选择有一定技术、资金和管理能力的自然人、法人和其他组织作为土地承包经营权信托的受托人,例如农村的种植养殖大户、农业企业等。
(二)土地承包经营权信托的登记
由于信托财产具有独立性,信托关系的效力对第三人利益的影响较大。如果不以一定方法公开信托事实,善意第三人则可能因为不知某项财产已成为信托财产而遭受意外损害。为保障交易安全,信托财产及信托关系应当向社会公示。为此,我国《信托法》第10条规定:“设立信托,对于信托财产,有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的,应当依法办理信托登记。未依照前款规定办理信托登记的,应当补办登记手续;不补办的,该信托不产生效力。”土地承包经营权属于不动产物权,我国《物权法》、《担保法》等法律均规定登记为不动产物权变动的生效要件。鉴于此,设立土地承包经营权信托应办理信托登记,不经登记的信托不生效。登记机关以县级以上农业行政管理部门为宜,县级以上农业行政管理部门对农村的情况较为熟悉,同时负责本行政区域内土地承包经营权流转及承包合同的管理和监督工作,由其作为登记机关,有利于发挥其自身优势,加强对土地承包经营权信托的监管,维护承包方的合法权益。
(三)受托人的权利和义务
1.受托人的权利。在土地承包经营权信托中,受托人的权利应主要包括:其一,对土地进行独立经营管理的权利;其二,依据信托合同的约定取得报酬的权利;其三,以固有财产先行支付经营管理土地所支出的费用的,享有费用偿还请求权。
2.受托人的义务。受托人应主要承担以下义务:第一,为承包方的最大利益经营管理土地的义务;第二,亲自经营管理土地的义务,非特殊情况下不得委托他人代为处理;第三,不得改变土地的农业用途的义务;第四,保存经营管理土地的完整记录、定期向承包方报告土地的经营管理及收支情况的义务;第五,向承包方支付信托利益的义务。
(四)承包方的权利与义务
1.承包方的权利。在土地承包经营权信托中,受托人对土地承包经营权的管理运用与承包方利害攸关,因此,应赋予承包方对受托人管理运用土地承包经营权的监控权。这具体应包括:承包方有权了解其承包土地的经营情况,并要求受托人作出说明;因设立信托时未能预见的特别事由,致使土地的经营方法不利于实现信托目的或不符合承包方利益时,承包方有权要求受托人调整该土地的经营方法;当受托人违反信托目的或经营土地有重大过失时,承包方有权依照信托合同的规定解任受托人或者申请人民法院解任受托人等。此外,作为土地承包经营权信托的受益人,承包方还应享有信托利益请求权。
2.承包方的义务。承包方应承担的义务主要有:其一,确保承包的土地交由受托人经营管理的义务;其二,依据信托合同的约定向受托人支付报酬的义务。
注释:
① 袁亚平.“土地信托”多方受益[n].人民日报,2001-06-08;熊慈明.浏阳市创立土地流转信托[j].农村工作通讯,2004(11):24;樊进举,王永刚.“土地信托”乐了农民[n].安阳日报,2005-09-13;陈德建,朱静静.郊区农村兴起“土地信托”[n].济南日报,2006-05-23.
② 我国《信托法》第2条规定:“本法所称信托,是指委托人基于对受托人的信任,将其财产权委托给受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名义,为受益人的利益或者特定目的,进行管理或者处分的行为。”
③ 我国《物权法》第11章将“土地承包经营权”明确列为用益物权的种类之一。
④ 参见2001年12月30日《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》、2004年4月30日《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》等。
⑤ 参见2005年农业部发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第35条。
⑥ 参见我国《合同法》第215条、第232条。
参考文献:
[1] 周小明.信托制度比较法研究[m].北京:法律出版社,1996.
[2] 袁亚平.“土地信托”多方受益[n].人民日报,2001-06-08.
[3] 樊进举,王永刚.“土地信托”乐了农民[n].安阳日报,2005-09-13.
