【摘要】财政联邦制与政治单一制的关系,是我国改革中一个无法回避的重大问题。我国中央集权的政治单一制具有不可动摇性,是财政联邦制改革的前提框架;而财政联邦制改革,则是完善和规范我国中央集权的政治单一制的必然路径,其目标是在中央政府和市场力量的作用下,推动能充分发挥中央和地方各自优势的中央集权的政治单一制的建立。
【关键词】财政联邦制;政治单一制;央地关系
1 财政联邦制与政治单一制的关系:一个无法回避的问题
众所周知,我国是中央集权型的政治单一制国家,不能否认,我国经济改革以财政体制改革为突破口,而财政体制的改革,无论是最初的“分灶吃饭”,还是后来的各种大包干,或者是现行的分税制,一直走的是财政联邦制的道路。尽管财政联邦制与政治单一制不在一个层面上,但同为我国处理央地关系的两种不同的重大制度。因此,必须理清楚二者的相互关系,才能做出恰当的安排,避免相互掣肘,促进和谐的央地关系的形成。但是,在我国的改革中,财政联邦制与政治单一制的关系,实际一直被有意地回避了。可能的原因是,直觉似乎告诉人们,“分灶吃饭”、大包干和分税制等财政联邦制的各种形式,都是与中央集权的政治单一制相冲突的制度,而中央集权制又是敏感的“政治问题”,只能少说为佳;或者认为弄清楚财政联邦制的各种形式与中央集权制的关系,只会阻碍改革,自然是不清楚更好。在这种氛围中,就是有一些人明知中央集权的政治单一制在我国不能动摇,因怕被人误解,或怕扯改革的后腿,也会三缄其口。正是因为这种似是而非的认识及对财政联邦制与政治单一制关系问题的有意回避,我国的财政体制改革出现了不少问题:前期各种形式的大包干忘记了中央集权的政治单一制,严重削弱了中央的财政能力,将整个国家推到了非常危险的境地;现行的分税制又因为提高了财政权力的中央集权程度而遭到不少人的批评;在不推动政治单一制改革的前提下,分税制不可能规范运行,也不能在省以下推行,更重要的是,迷失了改革方向,变成了“分钱制”, 不仅未能解决“放乱收死”的循环问题,而且还导致了严重的“诸侯经济”问题;近年来,更有一种因财政联邦制与政治单一制“不匹配”而干脆否定分税制改革的观点逐渐流行起来,[1,2]财政体制改革面临着误入歧途的严重危险。wWw.11665.cOM
由此可见,无论是理论,还是事实,都充分说明,在我国,理清财政联邦制与政治单一制的相互关系,实在是一个无法回避的重大问题。
2 政治单一制:财政联邦制的前提框架
在我国,中央集权的政治单一制具有不可动摇性。我国中央集权的政治单一制是由我国悠久的中央集权政治传统、大一统的儒家文化基础、大杂居小聚居的多民族构成、辽阔复杂的地理超级大国和极不平衡的经济发展等国情决定的。中央集权的政治单一制是维护国家统一和社会稳定的根本保证,因而是不能动摇的。这是已被我国几千年的历史反复证明了的结论。这些国情不仅从未有逆向改变,而且经济不平衡、新的国际环境等要求中央集权的因素正在强化,尤其是作为后现代化国家,我国正面临着迫切而艰巨的实现现代化的任务,历史和现实经验表明,这一任务的完成只能以政府为主导,必然要求完善和加强中央集权制,以保证强有力的中央政府的指挥和领导。因此,在今天,我国的中央集权制更是不能动摇的根本制度,其他一切处理央地关系的制度安排必须以中央集权制为基本框架和根本前提。显而易见,这纯粹是国情使然,而不存在什么敏感的“政治问题”。
财政联邦制是西方学者借鉴政治学中的联邦制概念而提出的一个经济学概念,只是对财政分权理论的一种形象概括。同联邦制概念一样,财政联邦制的概念只能是特征描述性的,而不能对其进行准确的内涵界定。一般认为,只要在明确中央和地方财政职能分工的基础上,强调地方财政的自主性和独立性,就是财政联邦制,而任何国家的央地间必然存在一定程度的财政职能分工,任何国家的地方财政都具有一定的自主性和独立性,因而财政联邦制这一概念本身具有较大的模糊性。这使所谓的财政联邦制具有了普适性,由此容易得出的结论是,财政联邦制与国家结构并无必然联系,无论是联邦制国家,还是单一制国家,都可以存在财政联邦制。问题是,这种理论严重忽视了具体的国家结构模式对所谓的财政联邦制的决定作用,很容易导致对他国制度设计的盲目照搬,其后果不仅仅是南橘北枳,而且可能是灾难性的,可能动摇我国中央集权的政治单一制,断送我国的现代化大业。事实上,具体的国家结构模式对一国地方财政自主性和独立性的决定作用,是显而易见的。在联邦制国家,联邦中央和地方的分权明确而彻底,地方的公共支出决策能完全独立于中央,地方的公共支出能完全反映出辖区内居民的需求偏好。因此,地方财政具有高度的自主性和独立性。但在我国目前的中央集权的单一制下,中央和地方之间不存在严格意义上的权力划分,中央对地方的财政收支不仅具有直接的决定作用,而且还常常通过立法、行政、人事、司法和政策等控制手段的运用,施加间接而重大的影响。因此,地方财政不可能具有高度的自主性和独立性。这些事实说明的一个道理是,任何国家的财政联邦制只能以本国的国家结构为前提框架,在我国,只可能存在中央集权的政治单一制基本框架内的财政联邦制。究其实,我国几十年的财政体制改革,实质是以财政联邦制的方式,不断规范和完善中央集权的政治单一制的过程。财政联邦制改革,正是我国中央集权的政治单一制改革的一条稳妥的道路。
3 财政联邦制改革:政治单一制的改革道路
尽管政治单一制和是政治联邦制是两种不同的国家结构,但二者追求的目标却都是相同的,那就是充分发挥中央和地方的各自优势。政治单一制和政治联邦制也无所谓优劣,能实现充分发挥中央和地方各自优势的目标,就是优的,否则就是劣的,而这一目标,只有在国家结构适合本国国情的条件下,才可能实现。中央集权的政治单一制是适合我国国情的国家结构,这使我国中央和地方各自优势的充分发挥具备了必要条件,但并不具备充分条件。这一充分条件是否具备,还要看我国的中央集权制的具体形式。改革之前,我国的政治单一制类型是极端的中央集权制。这种体制将市场和地方应有的权力都集中到了中央,成为一种包办一切但又僵化无能的官僚体制,不仅扼杀了市场的活力和效率,而且还使地方弄虚作假,中央盲目指挥成为必然,不仅中央和地方各自的优势无从发挥,而且在中央极端集权的另一端,呈现的是无法根治的地方滥权,整个经济社会在央地间权力争夺中动荡不安。在30年前,这种体制将我国推到了经济崩溃和政治危机的边缘,因而不得不对其进行改革。
很容易理解,我国的改革是沿着两条线——还权于市场和分权给地方——进行的,第一条线是市场化改革之路,第二条线是财政联邦制改革之路。能充分发挥中央和地方各自优势的中央集权制,只能是这两路改革的不断深入、共同作用的结果。
我国的财政联邦制改革,是完善和规范中央集权制的必然路径,其实质是在极端的中央集权政治单一制中,加进联邦制的因素,去除其极端性,给地方应有的地位,使其成为更符合我国国情的中央集权的政治单一制,以实现充分发挥中央和地方各自优势的目标,而决不是要将其改造成联邦制。明确了这一性质和方向,我国的财政联邦制改革便既不应该存在因动摇中央集权制而成为“敏感的政治问题”的问题,也不应该存在与中央集权制“不匹配”的问题。财政联邦制改革也正是我国中央集权的政治单一制改革的一条稳妥的道路。因为财政体制是央地关系的核心问题,既是经济问题,又是政治问题,对其改革能从经济问题入手,抓住关键,推动央地关系这一政治问题的解决,阻力最小,又能取得较大成果。同时,财政体制改革可以在原体制其他制度不动的条件下率先进行,可以保障国家的统一、社会的稳定和中央的权威等良好的改革环境,而财政体制的改革又必将平稳地推动其他所有制度的改革。正因如此,我国的改革以财政体制的改革为突破口。
4 市场化改革:推动财政联邦制与政治单一制改革的最主要的动力
到今为至,我国的财政联邦制改革一直是由中央政府推动的,但是,我国的市场化改革必将成为推动财政联邦制改革的最主要的动力。我国的市场化改革必然要经历两个阶段,第一个阶段的根本任务是由日益强大的市场力量,根据市场干得了、能干好的事,政府不得插手的原则,明确划分市场和政府的权力,将政府从自己的领地上驱除出去,并时时严防政府的再次侵犯,迫使其成为“有限政府”和“有用的政府”。这一阶段可称之为市场和政府权力划分阶段。第二个阶段的根本任务是由强大而理性的市场力量,根据低一级政府干得了、能干好的事,高一级政府不得插手,地方政府干得了、能干好的事,中央政府不得插手的原则,将有限的政府权力在各级政府之间明确划分。这种权力划分,实质是对公共产品的不同提供主体的选择,是从下到上的权力授予,能充分发挥“离纳税人最近的政府最能反映纳税人的需求偏好”和“分散决策”的优势,能使各级政府的产出适合当地偏好,鼓励政府间竞争和地方提供物品和服务的实验和创新,[3]也便于纳税人对政府的有效监督,能使各级政府都成为“离纳税人最近的政府”和“最好的政府”。这一阶段可称之为各级政府权力划分阶段。这一阶段实质就是由市场力量推动的财政联邦制改革。我国的市场化改革至今还基本处于第一个阶段,市场的力量基本上还无暇顾及各级政府权力的划分,但是随着力量的日益强大和第一阶段改革任务的基本完成,必然会将重点转移到各级政府权力的划分上,大力推进财政联邦制的改革。为了大力推进两个阶段的改革,市场力量必将逐步掌握和充分运用我国各级人大以实现自己的目标,而这又必将推动我国中央和地方关系,即中央集权的政治单一制的全面改革。
市场化改革的结果应该是,我国的各级人大将真正成为纳税人(市场力量)的代表机构,能真正代表全体纳税人的根本利益,能从根本上控制各级政府的行为,使其既不“越位”,也不“缺位”;各级地方政府将真正同时受到上下两方面的有效监控,既不可能欺下,也不可能瞒上,财政联邦制从下到上的权力授予使其能提供充分满足地方需求偏好的公共产品,中央集权制从上到下的领导又使其无法进行地方主义保护;中央政府将真正成为整个社会调控的核心,独一无二的位置使其能高瞻远瞩,数量不多的任务使其能集中精力,绝对大比例的财政资金使其有能力引导和控制地方的行为,抓关键和利益诱导的方式使其调控具有很高的艺术水平,这将极大地提高其维护国家统一和社会稳定、领导现代化建设的能力。这样的制度能同时充分发挥中央和地方各自的优势。这就是我国中央集权的政治单一制改革的目标模式。
参考文献
[1] 姚洋.诸侯经济:中国财政联邦制[j].南风窗, 2003(3)
[2] 刘尚希.财政体制应从“层级财政”向“辖区财政”转变[j].财政与税务,2008(5)
[3] [美]哈维.s.罗森.财政学(第七版)[m].郭庆旺,赵志耘译.中国人民大学出版社,2006.427
