摘要分析建瓯市农村土地流转存在的问题及其成因,提出发展对策,以为该市农村土地流转的发展提供参考。
关键词农村;土地流转;存在问题;成因;对策;福建建瓯
推进农村土地承包经营权流转,是中央推动农村改革发展、发展现代农业、促进农业增效、农民增收的重大政策措施。截至2009年底,建瓯市土地承包经营权流转面积970.2 hm2,占家庭承包耕地面积的3.28%,其中,转包面积411.53 hm2,占土地流转面积的42.42%;出租面积413.00 hm2,占42.57%;互换面积32.27 hm2,占3.32%;转让面积58.67 hm2,占6.05%,其他流转形式的土地面积54.73 hm2,占5.64%。近年来各地根据不同情况采取一定的措施推动了土地流转工作,但从整体上看,建瓯市农村土地流转无论是流转的面积、参与的农户数量,还是流转的地域范围等,都未形成规模效益。现将建瓯市农村土地流转的现状和发展对策总结如下。
1存在的问题
(1)流转手续不健全,流转行为不规范。农民自行流转多,基层组织引导和提供服务少;口头协议流转多,签订流转协议少;私下协商多,公证流转少;双方约定不明的多,约定明确的少[1]。
(2)流转不稳定。一是流转时间短。部分农民害怕流转后失去土地,则选择短期、简单的流转方式。wwW.11665.CoM二是流转时还经常出现多数人同意,但少数人不同意而难以实现的情况,影响了流转项目的实施[2]。
(3)流转过程中存在掠夺式经营。少数经营者缺乏耕地保护意识,为提高近期收益,对流转来的耕地不施有机肥或施含有污染物的有机肥,导致土壤肥力下降。另外,少数承包户假借土地流转之名随意改变土地用途的违法现象还时有发生[3]。
2成因
(1)思想认识不到位。受生存保障、生产习惯和传统观念的影响,农民对耕地的依赖较大,视承包田为“保命田”,对政策的时效性不了解,即便流转也是短期流转[4-5]。
(2)管理和服务不到位。缺乏土地承包经营权流转中介服务组织,土地流转市场尚未形成,流转信息不畅,土地评价缺乏依据,农民咨询没有门路。管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有完成落实到位。土地承包仲裁机构未设置,土地承包纠纷调处机制不健全,纠纷调处缺乏依据。大部分县、乡鼓励土地流转的激励机制尚未形成,没有配套的政策措施。
(3)土地流转制度不健全。一是流转监管问题。一旦流转关系确定,一方违约或出现违法行为,由谁监管、由谁处理、如何处理等缺乏具体操作办法和法律依据。二是风险防范问题。土地流转风险防范机制的缺失,一方面承包方担心流转价款的兑现和土地现状的恢复;另一方面受让方也担心承包方法制意识淡薄,单方毁约。三是管理部门责任不清,管理服务工作缺乏必要的保障条件,对农村土地流转程序、流转方式、土地评估、纠纷查处等问题没有统一的法规依据,致使土地承包与流转纠纷的查处无章可循,基层难以操作[6]。
(4)农村社会保障体系不完善。目前农村的养老、医疗、社会救助等保障体系尚未完全建立,使农民无法摆脱对土地的依赖。
(5)现代农业经营主体数量多,实力不强。农业是个弱质产业,由于投资回报率以及时间、风险等原因,建瓯市愿意投资农业、发展规模经营的企业数量较少、实力较弱。政府的扶持政策和激励措施力度不够,致使经济组织和个人对投资开发农业不敢贸然涉足。
3发展对策
3.1加强组织领导,出台加快建瓯市土地流转的管理办法和实施意见
一是成立专门机构,承担起土地承包经营权流转指导、服务、管理的职责,确保土地承包经营权流转工作健康有序地进行。建议市政府成立土地流转工作领导小组,以统筹协调土地流转工作。二是出台规范农村土地承包经营流转的管理办法或实施意见。确保依法加强对土地流转及规模经营的指导服务、监督管理和纠纷调处,使全市土地流转工作有章可循、有法可依。
3.2加快培育土地流转市场,建立健全土地流转机制
一是加快建立土地流转服务组织,承担信息、咨询、监测、评估等服务职能,建议市级成立农村土地流转交易服务中心,乡镇建立土地流转服务站,村设流转服务信息员,建立覆盖市、乡、村3级的农村土地流转交易信息网络,及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料,定期公开对外发布可开发的土地资源信息,沟通市场需求双方相互联系,提高土地流转交易的成功率。二是规范土地流转行为。土地流转服务组织要切实做好农地确权、登记、颁证工作,依法保障农户对承包土地的占有、使用、收益等权利。制定规范的土地流转程序,提供规范格式的土地流转合同文本,实行流转合同登记备案制度,确保土地流转规范有序。三是建立科学的土地流转价格指导机制[6]。加快建立全市统一规范的土地使用权价格机制,制订包括土地区位差异、基础设施条件等因素在内的基准价格,为土地市场流转双方的公平交易提供科学依据。四是完善土地流转的纠纷调处机制,妥善处置土地流转中的矛盾,及时调处土地流转纠纷,保护土地流转双方的合法权益。五是加强土地流转的监督执法力度,严防借土地流转之名改变土地农业用途的事件发生。
3.3加大政策扶持力度,促进规模经营
一是各级财政要设立土地流转专项扶持资金和现代农业经营主体培育专项资金,对达到一定规模、签订规范的土地流转合同、流转期限长、符合新一轮土地利用总体规划和农业产业化发展方向的流转大户或农业企业给予奖励、补贴扶持或贷款贴息,促进有限土地资源向有规模经营能力、有更高土地产出率和市场竞争力的现代农业经营主体集中。二是积极探索信贷支农的新办法,把规模经营作为信贷支农的重点,适度降低支农信贷利率。每年安排一定额度的信贷资金,解决规模经营主体季节性、临时性所需生产经营资金的不足。对于实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度。加快农业信用担保体系建设,鼓励行业协会、龙头企业、合作社组建农业信用担保公司,并建议财政按实际担保额给予一定的担保风险补助。进一步完善农资综合补贴办法,尤其要对签订10年以上流转合同、发展粮食规模经营的专业大户、农民专业合作社和农民企业给予持续的特殊政策倾斜。三是探索政策性农业保险。建议按照“政策性保险、商业化运作”的方式,充分利用现有商业保险公司资源,率先在土地规模经营主体中开展农业政策性保险试点,对达到一定流转规模的经营主体财政给予保费补助。四是实行农业项目优先制度[7]。农村土地整理、标准农田建设、农业综合开发、农业产业化、特色农业产业示范基地建设等涉农项目,要尽可能与土地流转经营相结合,优先安排项目资金。
3.4完善农村社会保障体系,降低农民对土地的依赖性
加大对农村社会保障的财政投入力度,建立多层次的农村保障体系。巩固新型农村合作医疗制度,加快农村养老制度模式探索,完善农村社会救助制度,最终实现社会保障制度的城乡一体化。加强配套制度建设,对放弃土地的农民在身份和社会保障方面提供平等待遇;强化可持续的就业培训机制,避免城市流民阶层或城市“贫民窟”的产生。
3.5强化宣传引导,提高对土地流转必然性和重要性的认识
深入宣传《农村土地承包法》《物权法》《农村土地承包经营权流转管理办法》及《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律法规和政策,把政策交给农民。宣传土地流转是农民合理利用土地资产、增加要素收入的有效手段,消除农民群众的思想顾虑。积极宣传建瓯市土地流转的先进典型,发挥好示范带动作用,通过现场观摩和现身说法等多种行之有效的形式,使广大农民切实感受到土地流转带来的好处,提高土地流转的积极性、主动性。建议市选择若干条件较好(如产业化发展较好、劳动力转移较多)的乡(镇)、村先行试点,总结经验,逐步推广。
4参考文献
[1] 黄捷凯.福建省农村土地流转交易探讨[j].现代商贸工业,2010,22(16):127-128.
[2] 李琴.浅谈制约农村土地流转的因素及其解决对策[j].经济技术协作信息,2010(13):5.
[3] 张凤艳,吴国华.加快农村土地流转促进农业规模经营[j].经济技术协作信息,2010(13):6.
[4] 刘海峰.泰山区农村土地流转实践与思考[j].合作经济与科技,2010(4):8-9.
[5] 钟迎春.农村土地流转存在的问题及建议[j].中国科技博览,2010(25):228.
[6] 张芝露.农村土地使用权流转模式的培育与发展研究——济源市土地使用权流转模式实证分析[j].河南农业科学,2008(12):9-13.
[7] 张红艳,卜永峰.内黄县农村土地承包管理的现状、问题及对策[j].河南农业科学,2007(8):15.
