摘要随着经济持续发展,社会矛盾也逐渐显露冰山一角,暴力犯罪、严重威胁人民群众安全的多发性犯罪居高不下,检察机关维护社会稳定、服务经济大局的任务更加具有挑战性。同时,依法治国战略的实施,也使得作为法律监督机关的检察机关的地位和作用日益重要。
关键词法律监督机关 司法体制改革 司法职权配置
党的十七大报告中指出:“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”因此,检察机关要依法、独立和公正地行使检察权,充分发挥法律监督职能,必须建立与之相适应的业务运作机制和科学管理模式。目前,检察机关对业务、队伍和信息化的“三位一体”的管理机制已经步上了正轨,但是实践中也存在着一些问题,现行的检察管理机制离现代化的管理水平还有差距。如何坚持科学发展观,结合管理学原理,探索和创新管理方法,更好地解决检察机关管理中出现的问题,实现对检察资源的科学化配置,提升检察业务各项工作水平,促进办案质量与效率的提高,是基层检察院建设的一项重要内容,也是检察机关实现公平正义的有效途径。
一、检察管理的定义和内涵
亚当·斯密斯的《国富论》认为,人类社会从个体劳作迈向社会化分工,使得工作分解成各种单一而重要性的作业,以此提高工人技巧和熟练程度,管理便应运而生。在产业革命时期,管理更是提高生产效率必不可少的重要手段。管理作为一门“软科学”,已经成为现代社会中各行各业谋求发展的一项重要手段。Www.11665.CoM美国管理学家罗宾斯认为,所谓管理,是指同别人一起或通过别人使活动完成得更有效的过程,这一过程体现在计划、组织、领导和控制的职能等基本活动中。根据上述定义,我们不妨将检察管理定义为:通过对检察机关的人、财、物、信息等各种资源进行合理配置,使得法律监督职能更有效完成的过程。检察管理与企业管理在内容和性质上存在很大的不同:一是两者追求的价值目标不同。企业管理的目标是通过管理提高工作效率,实现利润的最大化;检察管理的目标是通过管理使得法律监督职能更有效行使,实现公平正义的价值目标。二是两者运行所依据的内容和方式不同。企业管理主要依据的是市场经济规律这只无形的手,其方式灵活多变;而检察管理则必须在宪法和法律的规定下,遵循着检察工作的发展规律而进行,其方式必须严格有序。
二、当前检察管理在实践中存在的误区
(一)管理惯性化
某些观点认为,检察机关并非如企业一般追求效率和利润,其本身已经依照法律规定设置好各个职能部门,只要各职能部门依照法律履行好各自职能工作,每个检察人员各司其职,检察机关的工作自然就会运行。在计划经济时代,可以说这种靠惯性维持日常工作的管理方式并不鲜见,但是,现代社会是一个开放的社会,检察管理也应体现出鲜明的时代特征。在依法治国的今天,如果依然落入惯性管理的窠臼,在管理中墨守成规,固步自封,不求创新,不对落后的、不适应检察业务发展需要的管理理念、管理方法和手段进行革新,那么检察机关肩负法律监督职能也就无从开展。
(二)管理运动式
一阵风、突击式地进行所谓的“管理”,管理不仅带有很大的人为性、随意性,而且没有连贯性,重大决策既没有没有保持适度的前瞻性,没有预先留出必要的发展空间,以便与日后工作的衔接,因此,这种管理难免跟不上形势的发展变化。如办公用品的购置以及信息化建设,如果只考虑眼前利益,没有作出的长远规划,重复建设、浪费建设在所难免。
(三)管理存在企业化倾向
一些检察机关为了追求创新而创新,忽视检察工作规律,对于检察机关内人、财、物的管理完全照搬企业的管理体系和规范,过分强调效益优先。例如对案件质量的管理,仅从法律效益的角度设置考量标准,却没有从当地社会治安的状况、维稳形势、舆情等社会效益的角度考察。
(四)管理环节粗放性
目前检察管理尚处于一个粗放阶段办公、办案、办事的环节尚有许多监管盲区,如对案件质量的监管,往往注重对案件的事后督查,而缺乏对全诉讼过程的动态监管。
三、线性管理:法律框架下的规范化管理
“线性”(linearity)是数学里的专有名词,数学上将x的一次多项式ax+b称为x的线性函数。线性函数就是“一次函数”,是数学里最简单的一种函数。其定义内涵延伸及至哲学的范畴的“线性思维”,则是指在具体的前提条件下,事物的运动所具有的某种形式的固定规则的特征,而在另一不同的具体条件下,这些规则或规律就无从谈起了。线性思维具有三个特点:一是思维无跳跃性,只按逻辑规则和规定的秩序进行。二是思维结果惟一性。因为数学上,线性方程只有惟一解,习惯于线性思维的人对问题的解答也常常是一种解法;三是思维方向单一,因线性函数的图像是一条直线,只要知道直线方向,就可以预测未来。所以,线性思维主要是单向思维,是一对一或一步一步地连续性的思维,在一定意义上说来,它属于静态思维。由此衍生出来的“线性管理”,是指按照既定的结构和逻辑,对管理的对象进行结构化、规范化,使得其达到受控制和受评估目的。线性管理使得决策部门和执行部门的运行程序规范、严密、严格,加强了各环节的监督制约,增强了被管理者的责任感和自我约束意识。
检察机关是法律监督机关,我国入世后,对检察机关对管理工作的规范化要求更加紧迫。法治国的核心就是国家机关的一切活动都必须在宪法和法律的范围内进行。因此,检察机关的线性管理必须立足在法律的框架内进行的规范化、制度化管理。检察工作管理模式具有司法特征,在内容和规范的设计上,要以现行的刑事诉讼法和有关的法律、法规为基础,要符合检察规律。因此,检察机关对人、财、物的管理必须有一套系统、完整和行之有效的管理规范和管理制度,才能实现以制度管人,用制度管事,以避免工作中的随意性,是提高执法活动质量的重要保证。主要体现在以下几方面:
(一)统一规范
即针对管理的每一个环节设置具体的的操作程序和标准,注重规范导向的统一。以决策部门和执行部门为的“横轴”,以业务管理环节和执法规律为“纵轴”,构建规范的“一次函数”,使得这条直线一直受控制和受评估。同时确保各个环节之间的有机衔接,防止后继性不足、相互矛盾等情况的发生。
(二)管理环节的精细化
以系统管理理论为基础,使管理措施精形成紧密的环形衔接,有效堵塞管理漏洞。即在规范化的基础上,将工作的每个环节、每个步骤都置于制度和规范的控制之下,把关键环节、容易忽略环节全部精细化,把检察执法的工作对象逐一分解、量化为具体的数字、程序、责任。通过对检察进行量化,以量化的数据作为提出问题的依据、分析判断的基础、考察评估的尺度,以量化的数据规范检察干警的行为,并对其进行导引、调节、控制,以便于及时发现问题,及时矫正。
(三)管理环节的标准化
标准是杜绝工作随意性和人为性的最佳预防剂。对每个工作环节都设置质量标准、行为标准和责任标准加以衡量,使得每项工作标准明确,有据可查,能够有效减少推诿塞责。例如在执法活动中,重点对办案行为、质量等管理环节发挥标准化把关的作用,能够有效提高诉讼效率,达到法律效果和社会效果的相统一。
(四)管理环节的动态监督
对办案、办事、办公的期限和程序进行动态管理,将预防出现质量问题作为重点监控对象,一旦产生偏差苗头便能及时制止和纠正。
(五)规范人员分类管理
以建设高素质、专业化的检察队伍为目标,强化检察人员的司法属性,按照检察工作特点,建立以检察官为中心的分类管理机制,明确岗位职责,规范工作程序,公开考核标准,实行各类人员的动态化管理,使对不同层次、岗位的人员考核有据可依。
四、非线性管理:检察创新的动力之源
知识经济时代是一个创新的时代。国家的创新能力是决定一个国家在世界竞争格局中的地位的重要因素,是一个民族进取的灵魂,是国家兴旺发达的不竭动力。在管理学上,创新被定义为“积极的改变”,创新有四个基础要素,即新信息、新知识网络、新思维方式和新的未来思想。而新的思维方式则是创新的最主要动力。
我们面对一个复杂的世界,而世界本质是非线性的,在信息化的今天,信息量骤然增大,管理者面临纷繁复杂的海量信息的世界,如果按照传统思维认识问题,难免出现如盲人摸象般的局限性。管理者必须进入非线性思维进行管理,能够针对外部环境的多变性,作出准确的价值判断,迅速为管理者提出相对合理的管理策略,积极运用非线性法则进行创新管理。美国管理学者曾认为:“非线性管理使组织具有了勃勃的生命活力,创新的非线性管理,使组织保持个体创造力和组织规程的合理张力,持续地为企业创造不间断的价值。”非线性管理是一种自发的、创造性的、动态的和实验性的管理活动。不断根据发展变化的实际,解放思想,适时进行非线性管理,是检察管理工作适应形势和任务的迫切要求,也是检察机关能否健康持续发展的决定因素。检察机关运用非线性管理,去营造一种鼓励创新的氛围。
(一)创建检察文化,增强检察人员的认同感和归属感,促使检察人员从被动管理转变为自我管理
管理不应当只是工具、技术和方法,它还应当是一种文化,根据管理学原理,只有符合员工价值观的事,员工才会满怀热情去做。观念变则态度变,态度变则行为变,行为变则结果变,只有良好的文化氛围下,员工才能树立良好的世界观与人生价值观,客观地看待事情,从而激发自我管理、自我完善的动力,使他们愿意为组织的利益而发挥创造力。因此,在检察管理中注重文化的作用,对检察人员起到潜移默化的改变,使得检察人员自觉地进行管理,自觉进行创造性的工作。
(二)以激励机制为导向,促进检察人员的主观能动性
美国的弗鲁姆1964年在《工作和激励》一书中提出期望理论,认为人的行为是对目标的追求。行为的激发力决定于目标价值的高低和期望概率的大小。管理者必须善于提高目标价值以及实现目标的可能性,才能有效地激发人的行为积极性。即:激励力=价值指数�自て诟怕省!∫虼耍觳旎乇匦朐诳计阑频钠教ㄏ拢觳旃俚拇觥⒎芍拔竦裙夜常嬲悦扛黾觳烊嗽辈抵市缘挠跋欤偈辜觳烊嗽碧嵘谕担炕て谀勘甑氖迪值目赡苄浴?
(三)实施扁平化管理,激发办案一线检察人员的主动性和积极性
扁平化管理是指决策层和操作层的中间管理越少越好,它较好解决了等级式管理层次重叠、冗员多,组织机构运转效率低下等弊端,决策层的理念很容易传达到操作层面。管理学大师彼得·德鲁克认为:“未来的企业组织将不再是一种金字塔式的等级制结构,而会逐步向扁平式结构演进。”例如,检察机关实施的主诉检察官制度和主办检察官制度,由过去单纯的三级审批制度逐步过渡到主诉检察官独立作出决定,就是激发办案干警积极性的一个良好措施。
(四)实施标杆管理
标杆管理(benchmarking)是指将自己的产品、服务和经营方式与同行业或其他行业的先进企业进行系统地、持续的比较和衡量,明确本企业的定位和竞争的优劣势,从而采取具有针对性的措施来提高完善自己,增强自身的竞争力。检察机关必须对本单位在同行业中所处的位置有一个清醒地认识,明确自身定位,从而向先进检察机关进行比较和衡量,对原有的不足进行改革。
随着社会主义法治进程的进一步深入,检察机关以法律监督为基础,由此衍生出各项检察业务,通过线性管理和非线性管理相结合的科学管理方法,能够使得检察机关的人、财、物等各种资源得以有效配置,充分发挥干警的积极性,主动性,提高办案能力,保证案件质量。
注释:
十七大报告辅导读本.人民出版社.2007年版.第30页.
[英]亚当·斯密著.胡长明译.国富论.人民日报出版社.2009年版.第68页.
[美]罗宾斯等著.孙健敏等译.管理学.中国人民大学出版社.2008年版.第12页.
武杰.跨学科研究与非线性思维.中国社会科学出版社.2004年版.第208页.
世界著名管理学家管理法则全书.中国致公出版社.1998年版.第243页,第474页.
[美]泰勒著.马风才译.科学管理原理.机械工业出版社.2007年版.第49页.
参考文献:
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[2]胡建明.完善检察队伍管理的几点思考.检察工作与理论探索.华东师范大学出版社.2008年版.
[3]曹南江.检察队伍专业化建设的内涵、目标和措施.检察论丛(第12卷).法律出版社.2008年版.
[4]陈传明主编.西方管理学经典命题.江西人民出版社.2007年版.
[5]罗昌平,王喜娟.检察业务管理理论与实务.上海人民出版社.2008年版.
