[论文关键词]科研院所 国有资产 管理 改制

　　[论文摘 要]我国科研院所现有的各项资产基本上是国家科研经费拨款积累形成的，属于国有资产，这些资产是科研院所开展正常的科研活动的物质基础。由于科研院所的国有资产在管理中没有保值增值的具体要求，且在形式上具有“无偿性”，因此在管理中存在诸多需要认真解决的问题，必须站在保障科研事业可持续发展的立场上重新审视这些问题，这也是科研院所改革过程中面临的重大课题。
　　
　　 　　
　　一、国有资产的所有者缺位，国有资产管理体制不顺
　　国有科研院所的国家投入（包括项目经费）大都是财政部门通过科研院所的行政主管部门拨付的，省属科研院所承担国家项目的科研活动由省科技厅管理。财政部令第36号（2006年5月30日）《事业单位国有资产管理暂行办法》规定：“各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理”。2003年5月27日由国务院总理温家宝签署公布的《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国有资产管理部门对“国有及国有控股企业、国有参股企业”的国有资产负责监督管理。科研院所转制（改制）以后，对于进行了实质性的产权制度改革，在工商行政管理部门注册登记为国有控股、参股企业，以及整体进入企业的科研院所应当按企业对待，其中的国有资产应由国有资产管理部门管理。而对于没有进行实质性产权制度改革，或仅仅进行了有限责任公司的工商登记注册，只是简单地“翻牌”，没有进行实质性产权改革的机构，改制后的科研院所与主管部门的关系、内部管理制度和机制没有得到实质性转变，这类科研院所究竟属于企业还是事业单位，尚不明确。Www.11665.cOm
　　甘肃化工研究院，占地面积300余亩，从资产规模和所占比重看，属纯粹国有科研院所。该院前身为兵器工业部二一四所，曾获得部级以上科研成果185项，为国家的国防建设作出过重大贡献。1984年该所的一部分迁至西安，留兰部分经省人民政府批复（甘政发[1984]171号），按原正地级建制组建为甘肃省化工研究院，事业单位编制，其后，几经改变隶属关系：先由省石化厅主管，1988年，为了贯彻国务院《关于推进科研设计单位进入大中型企业的规定》，征得省政府和中国石油天然气总公司同意，甘肃省科委、甘肃省石化厅联合批复甘肃省化工研究院进入玉门石油管理局，由石化厅和玉门石油管理局双重领导，原事业单位级别和性质不变。1992年底，甘肃省化工研究院与西北油漆厂达成紧密联合协议，根据甘肃省计划委员会和甘肃省经济体制改革委员会《关于组建西北永新涂料集团公司的批复》（甘计改[1992]1256号），组建了西北永新涂料集团公司，集团公司及各成员企业都具有独立的法人地位，均实行自主经营，自负盈亏，分灶吃饭、独立核算、照章纳税、独立承担民事责任。从该院几经改变隶属关系的过程看，独立的事业科研单位的性质从未发生变化。2006年，西北永新涂料集团为了帮助其他成员公司摆脱资金困境，决定处置甘肃省化工研究院280亩国有科研用地，为了使该项决定得以顺利实施，减少实施中可能遇到的“阻力”，集团公司决策层对甘肃化工研究院的领导班子进行大幅度调整，研究院有的负责人承担任重要课题项目研究，也逼迫离开了研究岗位，致使化工研究院的职工对其前途和合法权益的安全产生了恐慌，引起员工集体上访，要求明确产权管理体制，理顺隶属关系。这一事件引起了省政府领导的高度关注。《关于西北永新集团省化工研究院改革发展有关问题的会议纪要》（甘政办纪[2007]3号）对于此事做出了专门的决定。要求对于“西北永新集团和省化工研究院推进科技体制改革要实‘行阳光操作’”。“改革方案要提交职工代表讨论，方案未通过前，甘肃省化工研究院的土地等资产不宜作处理”。决定表达了对于科技体制改革坚定而审慎的态度，以及对科研院所改制过程中国有资产的处置和对职工合法权益的高度重视。这一事件所反映出问题的实质是科研院所的产权关系问题，从法律程序上看，在相互独立的不同法律主体的联合体中，一个法律主体处置另一个法律主体资产的行为是否合法，谁有权力代表国家处置科研院所的国有资产，国有资产管理部门对科研院所国有资产管理的途径和形式需要进一步明确。另外，在人才资源作为生产力核心的科研院所，职工合法权益的保障问题关系到科研院所改革的成功与否，以及科研院所改制后能否健康发展的关键。
　　
　　二、有的科研院所改制过程中国有资产“缩水”严重
　　有的科研院所在改制过程中，模仿某些国有企业改制的做法，过分强调加快全面市场化的进程和管理层控制权，按照所谓的公司治理结构的要求设置股权，在产权制度改革中不适当地向相关利害关系人倾斜。整个改制过程都在现任领导人的掌控制下，为了成为改制后股份制科研院所的大股东，根据既定目标的需要确定国有资产的规模和结构，故意压低国有资产的规模。虽然也履行了改制所要求的必要程序，改制前聘请中介机构对国有资产进行了评估确认，但由于缺乏相应地监督措施，使资产评估工作流于形式。有的中介机构为了自己的经济利益，投其所好，低估和少估国有资产的现象比较普遍，使国有资产大量“缩水”，规模不大的院所，个人只需投入少量的资金就会成为从国有科研院所脱胎出来的股份制科研院所的主人，“缩水”的收益自然也就归所有者。
　　
　　三、非经营性固定资产的补偿严重不足
　　目前，国家行政事业单位固定资产的消耗补偿倘若再按照原有国家拨款实现已难以维持，尤其那些资源、技术、资金等都相对落后的财政穷省。但现行计提折旧尚存在一定的困难，致使固定资产的补偿严重不足。据对甘肃省属某些科研院所的调查统计，截至2007年底，有的科研院所固定资产按账面价值反映的成新率为80-95%，但实际情况是房屋建筑物的平均成新率低于60%，仪器设备的平均成新率不足30%。根据《甘肃省科技基础条件平台建设规划》的统计资料，10年以上的大型科学仪器设备占全部大型科学仪器设备的72%。这种状况如不能得到有效地转变将会严重地制约科研院所的可持续发展。

　　四、科学仪器的利用水平不高
　　类似甘肃的省属科研院所由于客观环境条件所限，很难得到中央财政的照顾和支持，作为接受财政支付转移的穷省，地方财政拿不出更多的资金支持科研院所的发展，导致人均仪器设备的占有水平低于全国平均水平。与此同时，省属科研院所的仪器设备利用率不高的现象普遍存在，根据2006年《甘肃省科技基础条件平台建设规划》调查资料显示，省属院所科学仪器设备的平均利用率只有36%。这其中的原因一是缺乏可充分利用现有科学仪器设备的事业任务；二是缺乏事业任务可充分利用的科学仪器设备；三是有的科学仪器设备已丧失其使用价值，但其价值仍留在账面。
　　
　　五、非经营性资产转为经营性资产后产权归属不清、且固定资产未计提折旧
　　有的科研院所非经营性资产转为经营性资产时，未严格按照国家有关规定进行资产评估并办理转移手续，致使一部分的非经营性资产转为经营性的资产产权归属不清。有经营业务的科研院所，大部分的固定资产科研活动和经营活动同时使用，这部分资产在经营使用中，对其缺乏有效的监督管理，使产权所有者的权益不能得到保障。非经营性资产转为经营性的资产其固定资产的运行方式发生了根本性的变化，为确保其在生产过程中得以正常运行，应和国民经济中其它经营性资产同样对待，即其经营消耗的补偿应通过生产经营过程计提折旧来实现。但目前为数不少的非经营性资产转为经营性资产中的固定资产未按规定计提折旧，某些单位甚至在已具备计提折旧条件的情况下仍没有提或少提折旧。这样做的结果，一方面是固定资产的磨损不能得到有效的补偿，造成技术装备整体水平下降；另一方面会虚增经营活动财务成果，加重所得税支出。

　　 六、对非经营性资产转作经营性资产的保值增值缺乏有效监督管理
　　非经营性资产转换为经营性资产，其运营目的应是追求最大效益。科研院所运用非经营性资产创收是科技体制改革中出现的新情况，目前还没有相应的资产增值保值的考核指标，缺乏应有的监督和管理，加之某些经营者经营管理经验不足，致使一些企业未按国家规定的成本开支范围和标准经营，也有的企业由于决策不当或经营不善而效益低下，甚至严重亏损，难以保护所有者（国家）的权益。
　　
　　七、科研院所国有资产存在一定程度的流失
　　（一）资产损失比较严重。以甘肃省属科研院所为例，2007甘肃科技对所属34个科研院所的国有资产进行清查审计，确认的各项资产损失为2875万元，甘肃省的86个县区中，近半数县区的财政收入低于这个数字。
　　（二）科研院所在技术转让与人员流动中，在与有关单位进行合资、合作和联营时，投入的资产特别是无形资产，如科技成果、专利发明、新技术、新产品等，未进行资产评估，也没有保护技术权益的相关措施，造成国有无形资产流失。甘肃某研究院开发并生产的一种系列产品，随着科研人员的流失（调出和提前退休），技术成果也一同流出，在国内的其他地方也生产相同的产品，成为他们强劲的竞争对手，大大地减少了该研究院的产品在国际国内的市场份额。
　　（三）规章制度不健全，缺乏约束机制。甘肃某研究院财务部门，由于缺乏内部牵制制度，全部财务结算印签以及现金支票由出纳一人保管，在短短的一年时间内，出纳采用同一支票大头小尾和现金支票不登记入账等手段，先后61次从该研究院的基本存款账户内提取现金227.9 万元，其中被认定为贪污款项207.3 万元，出纳用此款购买个人住房以及房屋装修、外出旅游、购买高档生活用品等。兰州市人民检察院以其涉嫌构成贪污罪向兰州市中级人民法院提起公诉，兰州市中级人民法院一审判决，以贪污罪判处其无期徒刑。
　　有的单位未经报批擅自出售、转让或报废国有资产；转让出售的收入不入帐，转出资产不及时消帐；有的单位对于增加的资产，不及时入帐；有的供专人使用的手提电脑、移动电话等国有资产，当人员离开时不予以收回；有些单位的某些项目的收入账外循环，脱离财务监督等。
　　（四）有的科研院所的企业内部管理不严格，简化低值易耗品的核算，致使帐实不符；对在用的低值易耗品缺乏有效的监管措施，导致某些低值易耗品购入频繁；成本效益意识淡薄，以致高成本、高费用而效益低；原材料、半成品、产成品等出入库制度不严，有跑冒滴漏现象。
　　
　　八、有的财政资助的课题项目经费使用效果不佳
　　随着国家不断加大对财政科技投入，政府及有关部门也加大了对财政科技资金的管理监督力度，制定了加强对科技资金管理的政策法规，实行了课题制，将国家对科研机构的财政投入转变为主要以课题经费资助为主的竞争性资助，从制度上规范财政科技资金的管理和使用，促进科研单位加强管理，提高科技资金的使用效益。但在实践中，财政科技资金在投入使用、管理监督和效率公平等方面仍存在一些问题。
　　（一）目前一些管理部门对科研计划从申报、审核、立项到评估验收等全过程，都由一个部门完成，“项目路线图”缺乏有效的监督和制约机制，项目计划在立项和管理过程中也未充分引入竞争机制。项目计划下达后，缺乏严格有效的跟踪问效机制和科学合理的绩效评价标准，使财政科技经费得不到公开透明的分配和合理有效的使用。封闭式管理影响科技资源的有效配置，降低了科技资金的综合效益。不少部门和科研机构不同程度地存在着“部门所有制”、“单位所有制”或“个人所有制”的管理方式，“谁争取的项目谁用钱”，这种自我封闭式的管理模式，影响了科技资源的有效配置和共享，降低了财政科技投入的综合效益。科技计划管理体制未能完全对全社会科技资金起到引导、集成的作用。
　　（二）经费管理办法操作性不强，部分制度规定不够健全。在科研经费的管理上，应该如何配合课题制的实施，管好用好科技经费的规定目前还没有一个具体的管理办法；对科研课题经费游离于单位财务管理之外，科研的组织活动游离于单位的科研组织之外，目前还缺乏具体的标准和规范；对人员经费的安排和对管理费的提取使用等问题，有些项目的管理办法也规定得不够明确，缺乏操作性。
　　（三）重课题项目的立项论证，轻项目预算的编制和执行。在课题立项过程中，有关部门往往投入了大量的人力和物力进行前期调研，确立支持方向，对课题立项报告要求非常具体，程序也非常复杂严密，对申报单位的要求也非常严格。但对课题的预算编制重视不够，项目预算的编报随意性较大，预算内容不够细化，预算分类不够规范。在课题立项后，又缺乏对课题实施情况进行经常性的跟踪管理，对课题的预算执行缺乏有效的监督。
　　（四）科技资金的分配过程透明度不高。主要反映在立项的审批和经费的分配环节，如有的项目预算的分配，透明度不高；项目及预算没有公示或公示的时间比较短，公示的范围也不宽，公示的效果不明显；项目及预算安排和论证准备不足；没有按要求建立项目库，预算分配缺乏刚性，预算指标分配到位率低，资金拨付执行缓慢。缺乏专门对科研经费分配进行监督的法规制度，分配环节缺乏必要的制衡机制。
　　（五）在使用环节，普遍存在挤占挪用或截留课题经费、超比例提取管理费现象。一些课题承担单位没有把课题经费全部用于课题的研究开发，甚至虚设课题套取财政资金，争取到项目资金后而是挪作他用。
　　（六）预算管理不规范，财务信息不真实。有的单位执行预算时，随意调整或改变资金用途，在编制决算时不是按照资金的实际用途列报，而是根据要求和需要列报，会计信息不真实。
　　大多数地方科研院所投入不足和资金利用效果有待改进同时存在，科研装备水平不高和现有资产管理不够理想同时存在。有客观原因，有主观原因，发现并探索科研院所的国有资产管理将是一项长期的任务。
　　
　　参考文献
　　[1]《甘肃省属科研院所改制过程中国有资产管理及员工权益保障研究》