摘要：县域经济社会发展中的就业和创业问题日益受到人们的重视，小额贴息贷款是一种以低收入阶层为服务对象的小额度、持续性、制度化的信贷服务方式，旨在通过金融服务让服务对象获得生存与自我发展的机会，它已经远远超出了过去扶贫的范畴，是新时期以创业带动就业的有效途径，是一种政策性公共服务与商业性金融服务相结合的集成创新，在破解三农融资难题、促进农民工返乡创业和城镇下岗职工自主创业等方面发挥了导向作用，有力支持了县域特色经济的快速发展。
　　关键词：小额信贷；小额贴息贷款；就业；创业；三农

　　县域是中国经济社会发展的基本单元，是工业与农业、城市与乡村的重要结合点，经济社会结构错综复杂，如何解决好县域就业与经济发展两大难题是摆在我们面前的重大挑战。小额贴息贷款是政府政策性贴息与商业性金融相结合的集成创新，河南省内黄县的实践经验证明小额贴息贷款具有很强的生命活力，在解决县域内下岗失业人员再就业、返乡农民工创业、特色农业发展、破解三农融资难题等方面发挥了引导和支撑作用。
　　一、内黄县小额贴息贷款的发展呈现勃勃生机
　　内黄县从2005年开始在全县开展小额贴息贷款工作，主要承贷机构是县农村信用联社和县邮政储蓄银行，六年来共发放小额贴息贷款1.1亿元，扶持2 664人成功创业，带动8 000余人实现就业。呈现如下四个特点：小额贴息贷款业务范围和限额不断扩大。2005年小额贴息贷款仅限于城镇下岗失业人员，主要目的是扶持下岗失业人员通过自主创业实现再就业，从2009年开始国家进一步调整了相关政策，将小额贴息贷款范围由原来“下岗失业人员”扩大到“返乡农民工、大中专毕业生、转业退役军人、残疾人、被征地农民等”，贷款限额也进一步提高，自谋职业和自主创业的由原来每笔最高2万元增加到每笔最高5万元；合伙经营和组织起来就业的由每人不超过1.5万元增加到人均不超过5万元、总额不超过50万元；符合条件的小企业最高不超过200万元。wWW.11665.cOM小额贴息贷款规模迅速扩大。2005—2008年小额贴息贷款规模由405.5万元增加到808.5万元，增长近1倍，实现了稳定增长，达到了促进就业的预期目的。2008年之后小额贴息贷款规模迅速扩大，2010年贷款规模达到6 307.9万元，比2007年增长近12倍。小额贴息贷款运行质量不断提高。政府的小额贴息贷款发放上优先选择有特色、有市场、前景好、生产技术易掌握的产业项目，并采取灵活多变的贴息方式和先贷后贴的运行机制，有效地规避了贷款风险，提高了借款人还款积极性，也降低了金融机构贷款成本和政府担保基金的风险，贷款质量明显上升。2010年，内黄县小额贴息贷款的到期回收率达到99.96%，形成了贷与还的良性循环。政府贴息政策的杠杆放大效应非常明显。政府贴息金额与银行放贷总额的比例约1∶23，也就是说政府投入1元贴息资金，可以带动银行20元贷款。同时，银行放贷总额与农民自有资金投入比例约1∶3，也就是说银行放贷1元又可以带动农民自有资金投入3元。六年来，内黄县政府财政共投入贴息资金478.42万元，引导金融机构共办理小额贴息贷款2 664笔1.1亿元，带动农民投入约3.3亿元。
　　小额贴息贷款在县域经济社会发展中发挥了独特功效：有效解决了农民工返乡创业融资难问题。六年以来，内黄县共为返乡农民工提供小额贴息贷款8 184万元，扶持1 678人成功创业，极大的缓解了农民工返乡创业资金短缺问题。农民工返乡创业已成为一种必然潮流，但是返乡创业人员在外出打工时的原始积累对于自主创业来说是远远不够的，小额贴息贷款为农民工返乡创业下起了“及时雨”。有效促进了下岗失业人员自主创业。内黄县共为下岗失业人员提供小额贴息贷款2 455.6万元，扶持973人成功创业，约占全县下岗失业人数的1/3，创造发展了一批私营企业、微型企业、个体经济组织和社区服务项目，培植了一批新的就业增长点，广开了社会化、市场化、开发式再就业渠道，它对于稳定社会、发展经济、促进再就业等发挥了较大的作用。有效破解了三农融资难问题。内黄县小额贴息贷款总额的97%用在了三农，有力支持了温棚瓜菜、畜牧养殖、农产品加工业等特色高效农业的快速发展，目前内黄县的温棚瓜菜面积达到11.5万亩、23万栋；规模养殖场（区）达到110个，农民人均纯收入达到4 995元，年均增长11.9%。由于农业属于弱质产业，来自农业的资金积累大部分通过银行储蓄流到了城市，内黄县金融机构存贷比大约为2∶1，农村资金大概一半外流，对三农信贷投入严重不足是导致农业和农村发展长期滞后的根本原因，小额贴息贷款对引导信贷资金和社会资金投向三农发挥了良好的示范带动作用。
　　二、内黄县探索出了一套发展小额信贷的典型经验
　　内黄县是一个典型的农业大县，经济基础薄弱，通过大力发展小额贴息贷款走出了一条特色发展之路。选准扶持对象，加强创业培训指导。内黄县小额贴息贷款的扶持对象涵盖了失业人员、返乡农民工、大中专毕业生、转业退役军人、残疾人、被征地农民等人群，这部分人群大多数属于社会弱势群体，扶持他们通过创业实现就业是政府公共服务的职责。内黄县充分发挥各乡镇（街道办事处）劳动保障所的作用，广泛宣传发动，建立扶持对象和项目信息库，做好指导服务和初审工作，摸清基本情况，为贷款发放提供了依据，提高了小额贴息贷款的针对性和有效性。依托县“创业服务指导中心”，对返乡农民工、下岗失业人员等进行创业培训，并建立创业跟踪服务档案，在信息、技术、用工等方面搞好服务，大大提高了他们的创业成功率，同时带动了更多的人员就业，实现了创业带动就业的倍增效应。扶持特色产业发展壮大，与县域经济共同繁荣。温棚瓜菜、畜牧养殖和农产品加工是内黄县的特色优势产业，经济效益好，市场前景广阔，投资风险小。如建设一座占地2.5亩的温棚投资约5万元，一年的收益就可收回全部投资。内黄县通过贴息贷款“引导”扶持对象将生产资金投入到政府重点扶持的特色产业中，不但增强特色产业的发展后劲，同时也使扶持对象在较短时间内走上了致富之路。扶持专业合作社，推动农业发展方式转变。专业合作社是推进农业规模化、标准化、专业化的组织创新，鼓励农民以专业合作社形式扩大生产规模，形成产供销产业链，提高产业创新能力和抵抗风险能力。对加入专业合作社的会员，按合伙经营认定，提供人均不超过5万元、总额不超过50万元的小额贴息贷款，并享受全额贴息政策。例如“内黄县鼎盛花生合作社”便是这一惠民政策的受益者，贷款资金的注入使其生产经营规模不断壮大，社员收益颇丰。创新担保模式，丰富信贷品种。小额贴息贷款开办初期，所有贷款全部由县下岗失业人员小额贷款担保中心提供担保，随着此项业务的不断扩大，担保中心的担保能力明显受到限制，金融机构不断创新工作方法，先后推出了“存单质押”、“农户联保”、“公务员正式工担保”、“公司+农户”、“公司+农户+合作组织” 、下岗失业小额担保贷款、巾帼致富贷款等一系列金融贷款模式和产品，拓宽了下岗失业人员和农民贷款渠道。内黄县设立了政府担保基金，成立了小额贷款担保中心，建立了反担保制度，不断完善担保体系建设。加强农村信用体系建设，县农村信用联社和邮政储蓄银行分别对辖内贷款客户根据不同行业，分类建立信用档案，进行评级授信，对信用较好的客户实行利率优惠。加强资金监管，发挥 “专项”功能。为确保贷款贴息资金专款专用、安全运行、发挥效益，内黄县采取有力措施，加强了对贴息资金的监管。一是严格审核。经办银行负责贷款贴息的审核、申报；担保机构负责对贷款项目、贷款金额、发放时间、期限、利率等进行认真核对和确认；财政部门负责审核贴息申请，及时拨付贴息资金。二是设置专账。经办银行单独设置贴息贷款业务台账，妥善保管贷款合同及相关业务凭证，配合有关部门检查。三是强化有效监督。经办银行负责对贴息贷款的使用方向进行监督，确保贴息贷款用于扶持项目；财政部门定期或不定期检查贴息资金使用情况，确保贴息政策落到实处。

　三、小额贴息贷款发展中的矛盾分析

　　尽管小额贴息贷款发展快效果好，但是现实工作中仍存在很多制约因素，要实现可持续发展就必须分析解决存在问题。供求矛盾突出。目前小额贴息贷款处于严重供不应求状态，例如内黄县是一个农业大县，温棚瓜菜特色农业比较发达，农户对信贷需求旺盛。全县总户数约19万户，其中农业总户数达到17万户，如果满足1/5的农户贷款需求，那么贷款总额应达到17亿元，而目前小额贴息贷款总额才0.6亿元，供求比例约为1∶27。要解决小额贴息贷款供求之间的巨大矛盾，使这项惠民工程又好又快发展，应完善相关制度，消除制约因素，制定综合鼓励政策措施，形成发展合力。小额贴息贷款自身设计上存在问题。一是贷款办理周期过长、程序较复杂。调查显示，扶持对象对快捷的贷款办理有着强烈的要求，大多希望在一周内办完一笔贷款。但是，金融机构出于风险控制的考虑，贷款程序趋于严格，影响了贷款发放速度，致使扶持对象的信贷需求不能及时得到满足。二是贷款使用期限较短。从实际调查中发现，小额贴息贷款多为短期贷款。但是许多用户从事的生产项目需要更长的生产周期，贷款期限与项目生产周期的资金需求存在不符的情况。三是信贷产品简单。当前贷款的需求较之以前更趋多样化，但金融机构现有贷款产品仍以传统品种为主，贷款产品的创新力度不够。经办金融机构缺乏信贷积极性。在小额贴息贷款政策性要求和金融机构商业化经营的制度设计下，如果处理不好政策性与商业性之间的矛盾以及不同责任主体之间的利益矛盾，就会影响小额贴息贷款政策的顺利实施。

        目前内黄县农户贷款的主要用途仍以种养殖业为主，约占全部农户贷款的70%。农业经济本身具有分散、缺乏产业规模效应且生产效率低的属性，加之生产周期长，对自然灾害的风险抵御能力弱，农产品不仅利润较低，而且还面临很大的市场风险，所以该产业不具有充足的盈利水平和偿还能力。失业人员自主创业主要是在社区、街道等从事商业、餐饮和修理等微利经营项目，科技含量较低，不确定因素较多，而对其发放贷款的笔数多、金额小，管理难度大，银行经营成本和管理成本高、收益低。以上原因使得金融机构对发放小额贴息贷款的积极性不高，目前内黄县小额贴息贷款承办银行仅有县农村信用联社和邮政储蓄银行两家。担保补偿机制不健全。一是担保机构担保能力不足。按规定发放小额贴息贷款，需要地方财政提供配套资金给予担保。但由于内黄县地方财政相对困难，目前担保基金共有242万元，即使按照规定将担保额度放大5倍，与有贷款需求并且符合贷款条件人员的贷款需求量相比有太大差距，担保基金的不足，将直接影响小额贴息贷款的发放力度。二是农业保险业务发展缓慢，险种少，业务量小，覆盖率低，由于高风险、高理赔率、保险责任难确定等原因，保险公司缺乏拓展农业保险市场的积极性，农业保险市场发展缓慢，目前仅有小麦保险、玉米保险、能繁母猪保险等三个险种。
　　四、实现小额贴息贷款可持续发展的对策
　　进一步推广发展需要进行完整的制度设计，完善政策环境，需要政府、银行、专业合作社及个人形成合力，搞好金融创新服务，建立科学发展长效机制。积极发展农村社区金融机构。要从根本上解决供求矛盾，还必须发展多层次的小额信贷载体，利用多样化的资金供给满足多层次的金融需求。在利用原有农村正规金融机构的基础上，大力发展各类新型农村金融机构，利用非政府的小额信贷机构弥补正规金融机构的不足，整合本区域的民间资本，增大小额信贷的资金供给，如发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构。加强对小额贴息贷款的风险控制。建立风险保障机制，扩大政府小额贴息贷款风险基金规模，大力推进农业保险，鼓励民间担保机构发展，不断创新社会化担保的方式，确保贷得出收得回。优化信用环境，继续推进信用村镇建设和农户信用评级制度，定期向社会公布，形成社会和道德对农户的激励约束，增强农户还款的自觉性和信用意识。创造适宜的政策环境。小额贴息贷款具有一定程度的公共产品的性质，所以应制定配套的鼓励政策措施，不让参与小额贴息贷款的金融机构吃亏，如在一定期限内，政府通过税收优惠、利率上限管理等积极政策吸引商业银行介入小额贴息贷款业务，力求在政策性和盈利性之间寻求平衡，促进小额贴息贷款业务的健康、规范、可持续发展。协调有关部门建立健全长效工作机制。建立定期协调会商制度，加强财政、人力资源、人行、担保中心等部门之间的沟通和协调，形成合力，保证渠道畅通、运转灵活、落实高效。财政部门应做好财政贴息资金、奖补资金和担保基金管理工作，确保资金及时到位和专款专用；人力资源部门应做好小额贴息贷款审核管理工作，提供相关的技术培训和信息服务，从而减少小额贴息贷款项目的风险，提高贷款人的还款能力和理财能力；人民银行应协调指导经办金融机构落实小额贴息贷款政策，做好小额贴息贷款发放管理工作。