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美国联邦职业教育法案的立法程序
立法权是国家拥有的一项重要权力。世界各国的立法权一般都是由一系列的程序来保证的,其中普遍包括立法预测、立法规划、论文联盟http://立法起草、议案提交、议案审议、通过立法、立法颁布等多个步骤。关于以上的立法步骤(立法程序),世界各国一般都会在宪法、立法标准法(或专门的立法程序法)、立法机关的议事规则中加以规定。整体来看,立法程序的健全、科学和民主,不仅是立法权从抽象走向现实的必要途径,同时由于立法程序预先为立法活动设置了一套公正、民主、科学的程序性规则,“权力寓于程序之中”,立法机关依照法定的步骤、方式行使职权,立法权力滥用的机会就相对缩小了。就美国联邦职业教育法案的立法程序而言,由于其建构于美国三权分立、相互制衡的政治体制基础上,加之美国规模庞大的职业教育利益集团的存在,因此,其立法程序整体表现出了科学性、民主性、博弈性等特征。正是以上特征,在法案出台之前就最大程度地凝聚了各方面的力量,从而为法案顺利实现自身设定的目标铺平了道路。
一、美国联邦职业教育法案立法程序建立的基础
(一)美国三权分立相互制衡的政治架构
任何国家的立法程序总是置身于该国的政治制度之中的,美国联邦层次的立法活动当然也不会逾越这一窠臼。美国三权分立相互制衡的政治架构不仅决定了联邦立法权的归属,而且在客观上也限定了其立法程序运行的方式。比如美国《宪法》第一章第一条规定:本宪法所规定之各项立法权,均授予合众国国会。WWW.11665.COm国会由参议院与众议院组成。[1]为了避免国会在拥有绝对的立法权力后不可避免地出现绝对腐败的现象,美国宪法的制订者们天才地实践了洛克、卢梭、孟德斯鸠等人关于三权分立相互制衡的理论构想。在《宪法》第一章第七条中,明确规定了议案经两院通过后还须总统签署,否则不能成为法律。如果总统不同意签署该议案,应在十日之内附上不愿意签署的理由将议案退回到递交的议院。被退回的议案如果再次经国会两院以三分之二的多数通过,便不必再送交总统即可成为法律。以上规定体现了美国联邦行政权同立法权之间相互制衡的关系。另外,美国事实上存在着联邦各级法院可以审查国会通过的法律(以及各州法律)是否符合联邦宪法的惯例。联邦法院行使这种“合宪性审查”或称“司法审查”的权力,就可以宣布一部分法律违宪,从而否认其效力并拒绝适用。这是司法权对立法权的制约。[2]
(二)美国形形色色利益集团的存在
法国著名思想家托克维尔在《论美国的民主》一书中曾经说过:“在某些国家,居民们总是以一种厌恶的态度来对待法律授予他们的政治权利。而美国人与此相反……参与社会的管理并讨论管理的问题,是美国人的最大事情,而且可以说是他们所知道的唯一乐趣。”[3]在美国人从事这项充满乐趣的事业的过程中,为了保护和拓展个人的利益空间,不同的利益个体便以各种方式结成了不同的利益集团。在美国,“游说活动和立法一样古老,而利益集团也与政治一样古老”[4],而另据1996年《协会百科全书》统计,仅美国全国性的各类非赢利性组织就有2.2万个。[5]由于一定集团中的利益共性涵盖或囊括了其成员的利益个性,因此,利益集团完全能够代表拥有某些共同利益的个体的需求。借助于各种各样的院外游说活动,利益集团早已成为影响美国政治生活的重要力量之一。
职业教育本质上是与形形色色数量众多的工商业组织或机构的利益紧密相连的。为了使自己的利益更好地体现在联邦职业教育法案中,各类工商业组织或机构以及其他与职业教育相关的利益团体积极参与到了各时期职业教育立法的过程中,它们不仅对美国联邦职业教育法案内容的创制或修订发挥了重要的作用,同时也深刻地影响到了美国联邦职业教育法案立法程序的运行。
二、美国联邦职业教育法案的立法程序
与世界其他国家的立法程序在名称上大同小异,美国联邦职业教育法案的立法程序也包括了立法预测、立法规划、立法起草、议案提交、议案审议、通过立法、立法颁布等多个步骤。为了更加突出美国特色,本文将美国联邦层次的职业教育立法程序归结为如下几个步骤:
(一)议题进入立法者视野
由于一个国家的事情多种多样,究竟哪些事情能够首先得到议员、总统关注,并进而以议案的形式递交国会辩论,这不仅与当时具体的国际国内形势有关,同时还与这个国家不同的利益团体、政党及社会舆论的努力有关。100多年来,在美国各阶段联邦职业教育立法的过程中,从大的方面来看,由于国际竞争压力、国内外战争因素、战后安置、民权运动、知识经济等多种政治经济形势的影响,各个时期联邦立法者们对于国内问题的关注点是有很大的差异的。而不同的关注点,又会使不同的议题进入联邦立法程序;从小的方面来看,与大多数国家人们的观念不同,美国社会中那些希望从立法中得到点什么的利益集团往往会在国会例会前即开始游说国会议员或总统,以便使与他们利害攸关的问题及早得到立法者的关注。而这种情况所形成的惯例是:美国众多的法案往往是由于外界利益集团的推动才进入立法主体的视野的,否则该类议案不仅不会被提出来,或者即便被提出来了,也只能搁在委员会“休息”。利益集团对于议案的推动,鲜明地体现在各阶段美国联邦职业教育立法的过程中。
(二)组成专门调查委员会开展议题调查
由于现代生活的复杂性,进入美国联邦立法者视野中的议题的范围和专业程度在不断地加大和加深,这些问题到底是真问题还是假问题,是否值得国家订立法案进行规制?在这种情况下,美国国会往往会专门成立或委派其他专业的机构对这些议题开展前期调查。比如,1914年,在国内开展职业教育的呼声中,众参两院一致同意组建“国家资助职业教育委员会”,以真正调查国民对联邦资助职业教育需求的程度。在不足60天的时间内,国家资助职业教育委员会在博采各家之长的基础上,提交了超过500页的报告,报告内容涉及了职业教育的方方面面,其最后一章“立法建议”直接成为《史密斯——休斯法案》的蓝本。进入二十世纪60年代,面对国内外形势的变化,当时的美国职业协会项目发展部多方努力,敦促肯尼迪总统组成新的立法调查机构开展全国职业教育调查。美国职业协会的许多立法建议也呈现在调查团的最终报告——《教育为改变的工作世界服务》中,而这份报告直接奠定了1963年《职业教育法》的基础。由于1963年《职业教育法》的许多资助项目将在1984财政年度终止,因此刚刚进入二十世纪80年代,国会就为了新的职业教育法的产生组织了三十多次听证会,而职业教育调查机构的《职业教育研究——终期报告》中的许多内容直接进入了新的职业教育议案中,成为1984年职业教育法案的基础。
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(三)提交议案
提交议案是某一方面的职业教育议题正式进入国会立法程序的开始。由于美国国会分为参众两院,因此议案需要参众两院的议员分别依照各自的方式向两院提交。按照国会众议院的相关规定,“在众议院例会期间的任何时候,众议院的任何议员、来自波多黎各的居民专员或代表均可以提出议案。这些被提出的议案只需投放到众议院的讲坛为此目的而专门设置的一个被称为“hopper”的木箱子(通常意译为“法案箱”)内即可。”[6]法案的提出无需获得许可,提出法案的议员被称为提案人(sponsor)。在参议院,参议员通常以在议长办公室将议案呈送给一名书记员的方式提出议案,或者采取更正式的方式,即“在议员席上站起来提出法案或联合决议。当参议员在议员席上提出法案或联合决议时,他通常会对法案或联合决议作一番陈述。经常,参议员在正式陈述之后,要求同意将法案或联合决议记入国会记录中。”[7]与联邦层次的众多法案一样,为了表彰某些参众议员在议案提交以及推动议案审议等过程中所做的贡献,美国联邦层次的许多职业教育法案都以议员的名字直接命名,比如《史密斯——利弗法案》、《史密斯——休斯法案》、《卡尔·d·帕金斯职业教育法案》等等。
(四)国会审议
提交到国会的职业教育议案还必须经过两道至关重要的审议程序。其一是委员会的审议,其二是众参两院全院的审议。目前,美国参议院和众议院总共设有250多个不同性质的委员会(committee)和小组委员会(subcommittee),他们分别负责处理来自不同领域的议案。比如众议院司法委员会对影响司法程序的法案和包括宪法修正、移民与入籍、破产、专利、版权和商标等议案有管辖权;众议院教育和劳工委员会以及参议院的教育委员会对教育领域内的各类事项有管辖权。由于大多数委员会成员来自专业领域,如司法委员会在传统上几乎清一色是由律师组成的,教育委员会成员也多是被国人公认的该领域的专家。因此,递交到委员会或委员会小组的议案会被专家仔细研究和辩论,如果委员会不赞成该项议题时,这项议案就不会再被审议,其寿命就在这里结束了。如果该议题有足够的重要性,委员会可以通过举行公共听证会,来了解正反两方对这一议题的意见。之后,委员会的投票结果将决定该议案能否进入下一步全院审议的程序。得到委员会多数赞成通过的议案将被送到众议院审议、辩论和投票。在众议院全院表决通过后的议案,将送到参议院审议。如果参议院对众议院的议案进行了修改,整个修改后的议案还将被再次送回众议院审议。如果议案在两院都获得通过,这项被通过的议案——即“法案”将被最终送交总统签署。
(五)总统签署议案
美国总统拥有使法案最终生效的权力。在美国联邦职业教育立法一个半世纪的历程中,只有第15位总统詹姆斯·布坎南拒绝在两院首次通过的职业教育议案上签字,其结果是直接导致促进赠地学院出现的议案被推翻。布坎南总统之后,在美国历史发展的诸多关键时刻,当职业教育的发展与国家的繁荣富强表现出更大相关性的时候,多位美国总统不仅积极在两院通过的职业教育法案上签字,而且还借助于国情咨文或个人影响力等方式手段建议国会认真考虑职业教育与国家发展的关系,及时颁布新的职业教育法案。比如1916年,正是看到职业教育对国家工业和国防安全的重要意义,威尔逊总统连续给国会发出三封国情咨文,强调了开展职业教育的迫切性。在其中的一份咨文中,他说:“借助于职业技术教育的人才准备,未来我国的经济发展就有了更为宽广的基础,这个问题已被我们忽略良久,难道我不应该敦促众议院早日通过法案、早日实施法案吗?国家在等待着国会富有想像力地通过立法,我们急切地等待着一个十分伟大的令人震惊的事件发生。”[8]肯尼迪当选总统后,一直将职业教育作为促进国家经济发展的重要力量,在他递交给国会的“美国教育”报告中呼吁“国会有必要对先前的职业教育法案重新进行回顾和评估,以最终实现职业教育的现代化。”[9]1963年《职业教育法》的颁布与肯尼迪总统的努力密不可分。
三、美国联邦职业教育法案立法程序的特征
作为法治国家的代表,美国联邦职业教育法案的立法程序较好地体现了科学性、民主性和博弈性的统一,为高效实现立法的目标奠定了坚实的基础。当然,正像一枚硬币拥有正反面一样,以上特征不可避免地使美国联邦职业教育法案在订立过程中呈现出了拖延、迟缓等非效率的特点。当然,从另一个角度来看,由于立法速度的快慢并不是衡量立法价值好坏的唯一标准,因此,美国联邦职业教育法案立法程序值得学习的地方还是很多的。
(一)立法程序的科学性
作为一种为实现特定结果而构建的技术性装置,任何一项立法程序的设计和构造都应当同时符合两方面的价值要求:“即程序自身不仅应该具备一些内在的优秀品质,还应在实现正义、自由、秩序、安全、公共福利等外在实体目标方面具有充分的有效性和有用性,”[10]只有这样的立法程序才可以称得上科学。就美国联邦职业教育的立法程序来看,它首先较好地契合了美国三权分立的政治结构和利益集团众多的事实,为各种力量和因素设计了合理表达自己意愿和最大程度影响立法的渠道。比如,职业教育议案递交到国会后,立法程序要求先由各领域专家组成的专门委员会进行议案审批,专家委员会将为有价值的议案召开听证会以便搜集正反方的意见,综合权衡各方意见之后,议案将被递交到国会两院审议,以便为来自各地区、各派别的议员提供发表意见的机会。这样的程序设计,较好地实现了专家权威性、民众参与性和议员的最终决定权之间的统一。其次,以上程序的实施,也为法案顺利实现自身所追求的促进国内职业教育发展的目标营造了有利的环境。作为与职业教育发展密切相关的各职业教育机构团体,根据立法程序,均有资格参与各个时期联邦职业教育法案的创制过程,其意见或建议都有可能被吸收进法案的最后文本,比如1914年,在国家资助职业教育委员会的听证会上,美国劳工联盟的以下建议,即首先,工业教育应该由州直接管理,由公众,而不是私人利益集团来控制;其次,职业教育应该在低于高等教育的层次上开展;再次,职业教育主要为14岁以上的人设计。包括美国劳工联盟在内的国家促进工业教育协会、国家制造商协会等众多利益集团的建议或意见或多或少地都体现在了1917年《史密斯——休斯法案》中。以上立法程序在法案出台之前就使各种因素凝聚成了推动职业教育发展的力量,并最大程度地消解了可能出现的矛盾,其科学性可见一斑。
(二)立法程序的民主性
可以说,民主参与是贯穿美国联邦层次立法活动始终不变的追求。其中,发端于英国司法审判领域的听证制度是其程序民主性的最大保障。由于立法听证制度强调对于一切可能影响当事人利益的事项都要经过听证程序,这就论文联盟http://与美国民众普遍拥有的“和我的利益相关我就有发言权”的观念不谋而合,因此立法听证成为包括美国联邦职业技术教育法案在内的诸多法案出台所必不可少的步骤。正如哈佛大学教授史蒂文·凯尔曼所说,正式的权力分享的人越多,一项决定就越难作出,因为需要有更多方面的同意……正式的权力越是集中,局外人越难影响决策过程。[11]不同层次立法听证程序的实施,不仅可以为国会内部各种政治派别提供展示、辩论各自观点的舞台,同时也可以最大程度地使院外压力集团施展自己的影响力。这一点,从一个半世纪以来联邦职业教育立法的程序来看,在不同时期每一部职业教育议案的审议过程中,国会的立法听证程序均有效地发挥了民主参与的作用。另外,1984年《卡尔·d·帕金斯职业教育法案》出台之后,伴随着联邦职业教育法案管理重心的下移,关于各州与地方听证程序的规定同样也体现了这种民主参与的精神。 转贴于论文联盟 http://
(三)立法程序的博弈性
立法程序的民主性仅仅是确保各方参与立法的一种有效机制,而立法程序的博弈性才是150多年来美国联邦职业教育立法程序的精髓所在。由于美国联邦层次的立法主体其利益具有高度分散性和对抗性的特征,比如单就院内论文联盟http://集团来说,在大多数国家,一国的行政首脑通常也是立法系统的一个组成部分。但是在美国,政权机构的这两大系统是分开的,总统不对立法机关负直接政治责任,而总统也不能确保得到立法机关的支持。在长久以来形成的两党制以及参众两院议员截然不同的选举方式背景下,美国总统完全可能遇到反对党所控制的参众一院或两院。在参众两院之间,由于民主党和共和党分别控制一院,不仅两院之间常常呈现出矛盾的状态,同时在两党内部,由于考虑到本选区的选民、议员的良知、对前途的考虑或者对某一委员会的忠诚等因素,即使两党内部也难以形成半数以上的党员一致支持某项议案的局面。另外,由于参众两院立法系统分工的细密,处理各领域具体事务的责任全都分散到了参众两院所拥有的250多个委员会和小组委员会手里,由于各委员会担负的责任的重叠和不连贯等问题,关于管辖权方面的争执也是层出不穷。从院外来说,由于规模庞大、利益有别的不同利益集团的存在,借助于其无孔不入的游说策略和方法,利益集团除了直接向院内集团施压之外,其各自之间的矛盾和斗争也在所难免。关于这种情况,肯尼迪总统曾经指出:“在国会中要挫败一项法案很容易,要通过一项法案则困难得多。”[12]正是不同部门和利益团体之间矛盾斗争的客观性,在每一个立法程序的关口,只有建立多数联盟,才能把法案推进到立法程序的下一步骤,而这些往往需要不同团体之间的讨价还价和相互博弈。可以说,正是联邦立法博弈机制的形成,使包括联邦职业技术教育立法在内的联邦法案在致力于实现国家目标的同时最大程度地兼顾了不同区域、团体、机构和人员的利益。
(四)立法程序的拖延性
当然,事情都是一分为二的。由于立法程序的民主性和博弈性同时存在,包括联邦职业教育立法程序在内的各类联邦立法,其运行程序也突出呈现出了非效率的特征。这一点在美国国会的一份报告中描述得非常清楚:“在国会中,一项法案从提出到可能制订成法律要经历一百多个具体的步骤。首先,法案提出之后,先是提交到委员会,接着通常又提交到一个小组委员会。往往还要征求各个行政部门和行政机构的意见。小组委员会和全体委员要举行意见听取会,并就这项法案提出报告。然后,这项法案算是‘审理完毕’,再定期由全体议员进行审议。在两院之一的全体会议上举行辩论并最终采取行动之后,一般还要在另一院重复完全同样的步骤。在上述这个连续过程中的任何一个关口,该项法案都有可能遭到拖延、挫败或修改。”[13]因此,对于一些有争议的议案,可能需要长达四年至六年,甚至更多的时间才能通过,这一点在诸多职业教育法案的出台过程中都有明显的表现。比如,建议联邦政府通过赠地资助各州创办实用性工业大学的议案早在1853年就已经被伊利诺伊州的相关议员提交国会,但是由于时机不成熟,该项议案在国会并没有造成多大的影响。1857年,佛蒙特州的议员莫雷尔再次提交了该类议案,这一次,尽管莫雷尔的议案已经在两院获得通过,但是在最后关头却被总统布坎南否决。1861年12月,莫雷尔旧案重提,1862年,新上任的林肯总统终于签署了该法案。《莫雷尔法案》的出台过程,前后耗时将近10年。而1917年《史密斯——休斯法案》的出台过程也是如此,1912年参议员佩奇就已经向国会递交了希望联邦政府资助中等层次职业教育的议案,但是没有获得通过;在社会各类团体和个人的不懈努力中,1914年,国会众参两院终于同意组建“国家资助职业教育委员会”,以便开展对联邦资助职业教育需求程度的调查;即便如此,一直拖到第一次世界大战在欧洲爆发,在国内外复杂形势的推动下,国会才顺利通过该议案。
四、几点启示
科学立法、民主立法是新中国成立以来一贯的追求。2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》就曾明确地提出:“贯彻依法治国基本方略,推进科学立法、民主立法,形成中国特色社会主义法律体系。”[14]由于长期以来偏重于立法实体建设,忽视立法程序的完善,目前我国立法程序方面存在的问题还是很多的。因此,完善包括中国职业教育立法在内的各类法律法规订立的程序,很有必要借鉴美国联邦职业教育法案立法程序方面的经验。
(一)从中国立法机关的角度来看
目前,我国包括《职业教育法》在内的诸多法律法规“突出地存在着程序不完善、程序虚置和程序非法制化等一系列问题。”[15]比如,从程序的不完善方面来看,与美国联邦职业教育立法程序不同,我国立法机关往往将起草法案置于协商阶段之前,且常以“几易其稿”来证明立法的严肃性。比如相关资料表明,1985年5月27日颁布实施的《中共中央关于教育体制改革的决定》,在立法之前由胡启立一行到安徽、江苏等四省对教育工作进行了专题调查。《决定》草稿问世后,又先后征求了中央有关部门、部分省市自治区负责教育工作的同志、部分高等院校负责人、专家、民主党派、美籍华裔学者等一万人次以上的意见,11易其稿,最终成型。虽然此程序最大程度地发扬了民主,但是弊端也是非常明显的。那就是在已经成文的草案基础上再提意见是比较困难的,牵一发而动全身,后来的意见要将某个具有实质性变化的条款置于其中,必然面临着要与其它所有条款相协调的问题,这种做法无意间增加了立法成本、降低了立法效率。从程序虚置的角度来看,一项来自广州市社情民意研究中心的调查结果比较能够说明问题。该项调查显示:广州市民认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”、“是形式主义”的受访者三项合计竟有62.5%。[16]另外,由于中国历史以来的人治传统,由某些领导拍板而开始某项法律法规的制订或在某项法律法规的制订过程中省略某些立法步骤,从而导致程序的非法制化现象,在不同层次不同领域的立法实践中也不同程度地存在着。因此,完善包括职业教育立法程序在内的中国各级各类法律法规订立的程序,需要立法机关本着科学严谨的态度,在借鉴他国立法程序的经验教训基础上,最终设计出符合中国国情的、科学的、民主的、高效率的立法程序来。
(二)从中国立法参与者的角度来看
由于美国社会的独特性,自建国以来,美国联邦立法就形成了“自下而上”的传统。所谓的自下而上,也就是由民间因素推动国会立法。比如,各个时期的联邦职业教育立法过程中都活跃着利益集团的身影,它们为议题进入国会视野、为推动议案更加完善发挥着举足轻重的作用,同时,在法案执行中,也尽量与法案的要求保持一致。与美国社会不同,中国的立法程序表现出了自上而下的传统,也就是长期以来人们普遍将立法视为立法机关的事情,在法案订立时就抱着与己无关的心态,在法案执行时,也力求规避法律条文的规定。这一点,我们仍然以民众参与立法听证制度的积极性为例来说明。比如,根据对北京市1998—2000年间四次价格听证会应到代表和实到代表的比例统计显示,实到代表的数量和比例呈现出逐年递减的趋势甚至一度下滑到53.3%。[17]由于中国民众长期以来所形成的对参与立法的漠然心态,加之中国社会还缺乏有如美国社会那样发达的利益集团,因此,从培养民众积极参与立法的角度来看,中国还有很长的路要走。当然,伴随着中国经济的迅猛发展,社会利益的逐步多元化,加上科学民主法律制度的设计,相信这一天不会太远。
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