原文作者：吴云

　　作者简介（请美编放合适位置）
　　吴云，中国政法大学法学博士、北京大学经济学学士、纽约大学经济学硕士、宾夕法尼亚大学法学硕士，拥有纽约州执业律师资格，现就职于平安银行地产金融事业部。
　　底特律破产案，在本质上是联邦和州之间主权划分的问题，即哪些问题属于联邦问题，哪些问题属于州主权的问题。
　　2013年7月19日，美国密歇根州英厄姆县巡回法官罗斯玛丽·阿奎丽娜向底特律市政府和密歇根州政府下达禁令，命令其在解决雇员福利问题之前，不得向联邦政府提起破产诉讼。对此，密歇根州政府随即向州法院提前上诉。7月23日，上诉法院的3位法官一致裁定，支持初审法院的判决。
 　　至此，底特律破产案演变成美国宪法史上的重大案件，成为考量美国宪法第十修正案中“联邦—州权利边界”原则的“试金石”。
　　政府与雇员的养老金博弈
　　中国人一般难以理解政府破产。其实，美国个人、公司和政府都可以破产。在法律上，公司一词不仅指公司，而且还指所有的法人组织。在欧美国家，政府是一个法人组织。历史上，欧美政府不能偿还所发行的债券，宣布破产的例子比比皆是。《美国破产法》第13章规定了一般性法人实体的破产程序，而第9章则仿照第13章的概念体系，规定了政府的破产程序。
 　　在西方国家中，唯有美国没有建立社会养老金体系和社会医疗保障体系。美国员工的养老保险由其所在的工作单位缴付，并设有专门的养老金账户。学过美国会计的人一定对养老金的复杂会计处理难以忘怀：养老金是记录在企业的资产负债表中的，养老金可以用来投资，并根据实际的收入、支出和有关调整（精算假设，即对未来事故发生率、投资收益率、费用率和保单失效率等要素所设定的假设条件的总称）对其价值进行计算和调整。WWW.11665.cOM在一般情况下，养老金账户是独立于公司财产的。换言之，在公司破产时，养老金不属于破产财产，员工的养老金是受到特别保护的。
 　　一般而言，被认为有税收作为保证的政府没有设立雇员的养老金账户，但这并不影响政府雇员有获得养老金和健康保险的既得权利。不过，一旦政府宣布破产的极端情况出现，政府雇员就可能无法领取自己的养老金。
 　　如何保护政府雇员是《美国破产法》第9章的空白点。鉴于此，1963年制定的《密歇根州宪法》第9章第24节“公共养老金计划和退休的体系和责任”规定，政府不得损害政府雇员的养老金和退休福利，相关账户的资金应当充足到账。
 　　美国宪法明确规定，联邦政府对破产具有管辖权。但是，《密歇根州宪法》规定，如果政府不就养老金和健康保险与政府雇员达成协议，不得向联邦破产法院申请破产。
　　在底特律破产案中，密歇根州政府由于和雇员们无法和解，希望绕开州宪法的规定，并抢先按照《美国破产法》第9章向联邦最高法院提起破产诉讼。与此同时，底特律养老金有关组织按照密歇根州的州宪法向“英厄姆县巡回法院”起诉，要求对密歇根州政府下达禁止令，禁止底特律在解决政府雇员有关养老金和健康保险问题之前向联邦最高法院申请破产。换言之，相关利益方分别向联邦最高法院和州法院提起了诉讼，案件争议的法律焦点是联邦法律和州宪法的适用问题，即哪些问题是破产问题，如何厘定联邦政府和州政府的边界问题？
 　　“联邦—州权利边界”原则的“试金石”
　　美国是联邦制国家，联邦政府是有限政府。联邦政府只能在宪法明确授权的范围内行使权力，在其权力范围内指定的法律高于州的法律（包括州宪法）。但为了防止联邦政府侵犯各州的主权，美国宪法第十修正案规定法律没有明确授权给联邦政府的权力，也就是剩余权，一律归属州政府，州的法律在其管辖范围内具有最高性。
 　　在该案件中，初审法院的阿奎丽娜法官认为，破产问题确实属于联邦问题，归联邦法院管辖。但是，州政府和市政府是否有权向联邦法院提起破产诉讼，则是非联邦问题。按照密歇根州宪法的规定，政府在没有与雇员就相关福利达成协议前，就向联邦法院提起破产诉讼程序，伤害了雇员养老金和相关福利的利益。因此，法官宣布州政府的破产诉讼行为是违反州宪法的。
 　　密歇根州初审法院的判决是有一定道理和基础的。在美国历史上的其他判例也是支持这个逻辑的。比如，选举美国总统是个联邦问题，每个州有多少张选举人票也是联邦问题，即根据每个州在国会中的参议员加上众议院席位总数的多少，每个州拥有数目不同的选举人票。美国全部“选举人票”共538张。但是，这些选举人票按照何种方式在不同候选人之间分配则是州主权内的问题。在美国，有的州按照赢者通吃的方式，只要某个候选人获得的选民数超过一半，则所有选举人票归属胜利者；相反，有的州则规定，选举人票按照候选人在选民中的得票比例，按比例在不同候选人之间分配。
 　　目前，底特律破产案还没有进入正式庭审阶段，联邦破产法院是否支持州法院的判决还不清楚。但无论结果如何，该案件在美国宪法史都将产生重大影响。表面上看，该案件是在地方政府破产，州宪法给予政府雇员养老金特殊保护时，联邦破产法是否遵守州宪法的保护条款。在本质上，这是联邦和州主权划分的问题，即究竟哪些问题属于联邦问题，哪些问题属于州主权的问题。该案的最终判决，将进一步厘定美国《宪法第十修正案》的“联邦—州权力边界”问题，成为美国宪法史上的重要案件。 [论文网]
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　　美国地方政府破产的“导火索”
　　哈里斯堡：被垃圾焚化炉改造计划拖垮
　　自1972年以来，美国宾夕法尼亚州首府哈里斯堡唯一的垃圾焚化炉不仅为当地解决了垃圾处理问题，也为城市带来电力能源。但自2000年以后的屡次环境测试显示，该市上空长期富集含汞、二噁英等有害物质。2003年，环境监测部门要求垃圾焚化炉关闭，直到达标为止。（注：二噁英的毒性是砒霜的900倍，国际癌症研究中心已将其列为人类一级致癌物，随空气进入人体后会长久驻留，聚集到一定量时，即亿分之一克就会使人体细胞癌变。）
 　　同年，该市固体废物管理局在市长的主持下，批准了一项涉及1.2亿美元的焚化炉改造计划。然而，到了2006年，项目的承包公司却突然破产，留下没有完成的改造项目和一堆债务。从此，哈里斯堡在“成本超支—工程延误—设计缺陷—融资—再融资—再改造”的怪圈中往复，在先后出资1.25亿美元的情况下，又欠下3亿美元的债务。2011年3月，该市正式提请破产保护。
 　　中央瀑布城：因退休金计划而破产
　　2011年8月，美国罗德岛州一座不起眼的小城——中央瀑布城宣布破产，一度引发包括《华尔街日报》在内的美国各大媒体关注。这座人口不足2万人的小城市之所以破产，主要是因为它曾承诺向市民发放8000万美元的退休金，这笔巨额退休金相当于该市总基金预算的5倍。可惜，在2011年10月，该退休金计划造成当地巨额财政赤字，入不敷出。中央瀑布城也成为因退休金计划而破产的城市。
 　　橘县：金融投机失败烧出“窟窿”
　　位于美国加利福尼亚州南部的橘县，曾是加州最富有的地区。在2000年以前，全县年均gdp已经达到1180亿美元，人均收入7万美元。作为基层政府，橘县设立司库具体管理地方税收及地方公共机构存款。司库的主要职责是运用这些财政性资金进行投资，其所得收益用于橘县的公共支出。时任司库管理人的鲍伯·西顿由于经营有方被认为是英雄式的人物，连任七届该职务。1994年危机发生前，橘县财政投资总规模一度达到206亿美元，有200多家机构参与其中，保持着稳定的投资回报。
 　　后来，鲍伯将这些资金投资于高风险的华尔街债券市场，以博高利。然而，自1994年2月起，美联储不断调升利率，使得债券价格大幅下跌。为挽回损失，橘县准许鲍伯在1994年新发行了6亿美元的地方债券试图降低保证金追缴的压力，却增大了负债率。到1994年下半年，金融投机让橘县财政损失了17亿美元。最终，由于资金周转不灵，橘县发生支付危机，于当年12月宣布破产。