论文摘要 政府层级是官僚制的题中之义，它是为政治统治服务的。技术进步、行政职能要求与政府层级改革并无必然联系。层级改革的动因须从政治统治视角进行挖掘。从政党角度来看，政党组织的扁平化是缩小层级的关键。从政治-社会角度来看，明晰政府权力界限才能从根本上减少政府层级。

　　论文关键词 政府层级改革 动因 政治统治

　　在我国当前的政府机构改革中，调整政府层级受到广泛关注。学界普遍认为，我国政府层级过多，需要减少层级。他们将目光锁定在了地市级和乡镇级。削弱地市级的代表性观点是：“扩权强县”和“省直管县”。削弱乡镇的代表性观点是：“乡派村治”和“乡镇自治”。这些观点绝大部分建立在问题导向基础上，即为了解决中国政府治理中的问题而主张减少政府层级。但是，这种应然取向的观点忽视了层级改革的内在动因。

　　一、政府层级的缘起——从官僚制到政治统治

　　马克斯·韦伯是最早系统论述官僚制的学者。他认为现代官僚制最重要的特点是理性化：行政人员接受过专门的培训并严格的照章办事，既有专业分工，又有层级体制。他指出我国古代的行政体制与现代官僚制有着本质不同，而只能称为“家产官僚制”。之所以这样称呼是因为这种体制使“（中央王国）据为支配者之家产，而置于其官僚制行政的管理之下。”从韦伯的分析中可以看出，我国古代的官僚制与政治体制深深嵌套，官僚制成为政治统治的工具。而政府层级是我国古代官僚体制的题中之义，因此也是为政治统治服务的。这种基于官僚制的政府层级设置在我国古代中央王朝的政治统治中发挥着重要作用。WwW.11665.cOm首先，它是加强中央集权的重要保证。下级的权威来源于上级，并一直上溯到皇帝。行政官僚脱离了体制也就失去了权力的合法性。这样再通过一系列监督、分权制衡机制的设立，使得地方官员的分离倾向大为降低。其次，保证中央对地方的资源汲取。汲取资源的最佳方式是组织化提取。官僚体制中的官员在进入行政体制后就立即进入了职能分化的轨道。严格的设官分职，层级协调，为组织化汲取提供了制度保证。因此，政治统治是政府层级的内在影响因素，这才是我国政府层级的存在理由。抛开政治统治谈政府层级改革必将陷入历史虚无主义的窠臼。

　　二、政府层级改革的外在影响因素评析

　　（一）技术决定论的贫困
　　目前有一种观点极为盛行，那就是随着科技进步，特别是信息通信技术的发展，“原先为保证信息传递速度和质量之间达到最佳平衡的等级森严的科层制组织反而成为阻碍信息的传递速度、影响信息传递的质量的结构性阻力，因而需要压平层级，减少政府权力运行层级链。”本文认为，这种观点仅看到了技术对行政组织的弱化，而没有看到技术对行政负担的增加。
　　从历史角度来看，技术进步并没有带来政府层级的减少。秦朝是统一王朝中第一个实行郡县制的朝代，当时的政府层级只有三级（包括中央一级）。到汉武帝增设监察区，层级增加到四级。之后数百年，政府层级在三级制和四级制之间出现了几次反复。直到宋朝立国确立四级制起，中央王朝一直采用四级制。新中国成立后，政府层级逐渐过渡到五级。几千年的技术发展不但没有降低政府层级，反而有增加政府层级的趋势。如果认为古代社会技术进步缓慢而没能推动层级减少，那又如何看待近代技术革命以来，特别是改革开放后的层级增加呢？
　　从技术本身角度来看，技术一方面弱化了行政组织，另一方面也使治理内容发生了质变。信息技术的发展并没有降低中间层级的作用，反而增加了。因为中间层级从来都不只是信息传递者。假设中间层级仅是上情下达和下情上呈的中转站，那么是否可以认定如果中央有一个超强的信息处理系统，就可以省去所有的中间层级，而只保留中央和基层两级呢？这显然是不可想象的。因为各级政府同样是所辖地区范围内的权威所在，他们需要同时处理政治、经济、文化、社会等多方面的问题。另外，信息时代的到来，不仅提高了政府的管理技术，还使社会的复杂性、异质性增强。各级政府不但要传递大量信息，还要进行甄别、核实与控制，这些工作都需要更多的人员才能承担。这也是为什么信息时代下，政府机构反而愈发膨胀的原因之一。
　　从西方经验来看，政府层级改革也没有太多的技术痕迹。美国自建国至今，政府层级一直是三级：联邦政府、州政府和地方政府。它的幅员面积与我国相当，也是人口大国，其技术更新的速度一直走在世界前列。但从早期殖民地的蛮荒时代到如今的信息时代，其政府层级没有发生过大的变化。即使像美国东北部那样小州林立的地区，也从来没有因技术进步而合并。因为，在美国政府层级的实质是中央和地方的权力界限问题，这已由联邦宪法和州宪法规定了，不是简单的技术考量就能撼动的。
　　从以上分析中可见，技术进步仅是一项外因，它对政府的影响是工具性的。将它作为政府层级调整的根本动因势必会陷入技术决定论的窠臼。

　（二）行政职能的要求难以推动政府层级变革
　　所谓行政职能就是政府所应承担的职责和应发挥的功能。有观点称，我国现代社会对行政职能的要求正在发生重大变化，这种变化主要体现在：从政治统治职能向经济职能和提供公共物品职能转变，因此政府层级也要跟着调整。
　　目前主张减少政府层级的观点中，最流行的就是认为政府层级阻碍了经济发展，中间层级不断截留财政，使下级的发展受到很大影响。这是典型的凯恩斯主义论调，即认为政府是经济的首要推动者，财权是政府发挥作用的保障。它实际上不是主张减少而是主张强化政府权力，例如省直管县改革就是将原本属于地级市的权力上收到省和下放到县，使省级和县级成为更强大的政府层级。可是这种“大政府”观念在如今这个政府干涉过多，需要政府适当退出、社会组织适度发展的时代就不合时宜了。社会的溃败、环境的破坏、经济的畸形发展、群体性的抗争事件等无不在提醒我们：大政府未必是经济社会的福音。
　　另有学者指出：“政府层级改革的逻辑起点在于供给公共产品，实现公共产品有效供给的政府分级才是合理的政府分级。”如果政府层级过多会产生以下后果，“导致财力分散，致使公共物品总体供给不足。同级政府财力差距较大，导致地方公共产品供给不均等。财政分权过程中，上级政府与下级政府地位不平等。”本文认为以上论断值得推敲。因为公共物品并非一个恒定的事物，在各个层级上都有公共物品问题。取消某一层级后，这一层级上的公共物品由谁来供给呢？财力分散也是一个相对的概念，从任何一个层级向下看，财力都是分散的。减少层级后，财力分散问题不会因此消失，而相应的事权却会增加，其所面对的公共物品需求也在增加。如果相应的行政能力没有跟进，层级改革只会削弱政府的公共物品供给能力。再看同级政府财力差距问题。仍以省直管县为例，财权上收使各县的博弈区域由市级政府转移到了省级政府。之前市域内的财政失衡将转换为省域内的财政失衡。最后谈上下级地位问题。下级服从上级是党的组织原则，这点在行政体制中也体现的很明显。没有政治体制改革，各级政府之间地位不平等问题就不可能从根本上得到解决。因此，公共物品的供给和政府层级改革之间本无必然联系。
　　既然减少政府层级并不能切实有效的推进经济发展、提供公共物品，那么又怎么能认定这就是政府层级改革的动因呢？

　　三、政府层级改革的内部动因分析

　　（一）党组织的扁平化是政府层级改革的政党动因
　　我们不能将层级改革局限在政府层面，因为我国的政府层级设置是在政党体制中生长出来的。建国伊始，中国共产党急于加强对全国的控制，于是就以党组织嵌入行政的模式建设新生政权。这在国际共产主义运动中也非常普遍。党作为一个独特的富有至高性的组织是列宁首倡的，它坚持“个人服从组织，下级服从上级，地方服从中央”的原则。党组织的这一层级性设置在于增进激励，使党员从逐级晋升与待遇差别化中获得一份基于层级的权力、待遇与荣誉等。从而不但增进了他们对党组织的忠诚，还最大限度的调动了资源。这种党组织嵌入行政的模式在革命时期居功至伟，可在和平时期，将其渗透到经济、社会、文化等非军事、非政治领域就不合时宜了。即便是现在，这一模式的影响都没有消除，党政不分现象依旧严重。我们可以从其他社会主义国家的层级设置中得到相关映证。例如，“苏联的行政区划可分为五级：第一级，联盟中央；第二级，加盟共和国；第三级，自治共和国、边疆区、州、自治州；第四级，区；第五级村（镇）苏维埃。”就连朝鲜这样的小国，政府层级都有五级。这说明：在社会主义国家，党组织结构对政府层级的影响往往是非常大的。如果将党从政府层级改革中剥离出去，那么断不能取得突破性进展。改变我国的政府层级，需要从党自身改革着手。党的层级化设置不改变，那么政府层级改革也就无从谈起。党组织的扁平化才是政府层级改革的真正动因。
　　（二）权力界限是政府层级改革的社会动因
　　层级设置不是以行政职能要求而是以执政者利益为导向的。执政者将加强政治统治，维持社会稳定看的最重，因此只有站在执政者角度思考才能找到政府层级改革的动因。在现代社会，推动执政者发生转变的重要动力之一是社会力量的倒逼。
　　冷战结束后，在欧美发达国家兴起了一股自治风潮。政府从许多领域退出，并给予民众更多、更广泛的自治权。与此同时，社会自治组织也迅速成长起来并承担起原本属于政府的事务。在政府层级方面，部分层级的作用也开始弱化。出现以上转变，是外在动力和内在条件相互作用的结果。在外在动力上，一方面，二战后所实行的新自由主义政策使政府负担过重，许多经济、社会问题也没有因政府的干预很好的得到解决。另一方面，苏东剧变使他们的外在威胁降低，缩减政府职能有了宽松国际环境的保障。在内在条件上，一方面，大批的经济学家、社会学家、政治学家丰富了“新保守主义”，为改革提供了思想支撑。另一方面，西方的民主机制能迅速将“民意”整合进执政系统，使具有“新保守主义”思想和雄心的改革派执掌政权。而推行自治化过程也是以法律为保障的，在充分讨论的基础上重新划定了政府与社会之间的界限。在内外两方面因素的作用下，西方的自治运动取得了长足进展。从中我们可以看出政府层级实质上是政府与社会的权力界限问题。当权力界限明晰的时候，政府层级设置可以根据当地的情况进行调整。“德国地方行政层级的设置就是由各州自行决定的。”如果政府与社会的界限不清，依旧遵循全能型政府的逻辑，那么即便勉强削减了政府层级，也会将原本属于层级之间的问题转移到层级内部。