论文摘要 从2010年7月起，安徽铜陵全市撤销街道办事处。铜陵模式是在中国实行基层行政改革的大背景下进行的，内含于行政区划改革这一具体形式中，在介绍我国基层行政改革发生的总体背景基础上，本文针对“铜陵模式”的成效及其在发展过程中存在的问题提出相应的建议，并展望我国基层行政改革的未来方向。

　　论文关键词 基层行政改革 铜陵模式 行政区划改革

　　一、基层行政改革发生的背景

　　（一）理论背景——“大政府、大社会”社会管理方向的要求
　　在“大政府、小社会”模式中，社会对政府的影响力非常微弱，官僚机构成为中央政府推行政策的唯一载体。但正因为缺少社会对官僚机构的压力，导致官僚机构实施政策时缺少动力。而“小政府、大社会”模式是自由资本主义时期提倡的，要求政府不要干预市场，这一模式早已被西方国家所抛弃。很明显，在社会管理方面，应当争取的是“大政府、大社会”模式——“大政府”指的是强政府，强政府指的是国家能力强而不是国家权力强。“大社会”是指社会的自主、自治空间较大，不受来自行政的非法干预。了解中国特殊国情后，不难发现，当今的中国渴望有自我组织化能力的社会。因为没有社会，国家的政权就没有了基础，且社会弱则政府亦弱。而“大政府、大社会”模式，政府通过法制、民治手段推进现代社会行政文明时代的到来，这正是中国的方向。
　　（二）基层行政改革的现实背景
　　首先，是适应市场经济改革的需要。我国已转为市场经济体制，但转型的深度与广度还要求政府加强宏观调控，通过国家和市场两只手双管齐下，来规范秩序促进国家和社会的发展。wWW.11665.COm其次，是政府机构改革的需要。马克斯·韦伯指出通过分工、自上而下规制的行政体系以及固定的报酬与晋升机制来创造理想的科层制政府。经由我国传统的官僚制向现代科层制过度，我国需运用法治思想、科学的机构设置以及规范的晋升规定来推进我国现代化政府的改革事业。再次，是建设现代化政府的需要。中国现行的科层制分工不明，职能不定，随意性尤其是长官意志作用明显，至今没有一套系统的行政序法对行政行为进行规范，所以依法行政很难实现；其权责划分不清，配置失当，大权小责或小权大责，甚至有权无责的情况还较多；公务员行为约束规则不健全，缺乏可操作性，官员贪污腐败现象严重，凡此等等，都引起了人民的普遍抱怨。最后，是由财政压力的“倒逼”造成的。在税收体制、行政现代化的过程中，减税减费造成国家财政收入越来越少。故要用越来越少的财政支出来发展越来越多的社会事业需要对传统的科层制模式予以改革。

　　二、铜陵模式的成效初探

　　（一）铜陵模式——撤街道，减少行政等级
　　2010年7月，安徽铜陵成为了全国行政改革的焦点，全市撤销了在中国有55年历史的行政机构——街道办事处。铜陵的这次改革被称为“铜陵模式”。铜陵市改革的试点单位是铜陵市铜官山区。铜官山区从2010年7月24日起将原来的49个社区整合成18个新社区并试验“直管”，统一撤销了街道办事处，这18个新社区还成立了社区党工委和社区服务中心，变市、区、街道、社区4级为市、区、社区三级。铜陵市是我国第一个在市辖区范围内撤销街道办事处的地级市。2011年7月27日，民政部将铜陵市铜官山区纳为“全国社区管理和服务创新实验区”。后来有民政部官员表示期待“铜陵模式”在全国推广。
　　（二）铜陵模式——撤销街道办的成效分析
　　1.行政层级减少，办事效率得到提高
　　铜陵市民政局局长指出，铜官山区的改革形成了“一个核心三个体系”的组织架构，社区党工委是核心，社区居委会、社区服务中心、社会组织是三个支撑。同时，这次改革也建立了党的领导、居民自治、中心服务、社会协同、公众参与的社区管理服务新格局，它以职能转变为核心，努力实现社区党工委、居委会和社区服务中心责权利的有机统一。根据采访调查，铜陵的群众普遍这样反映：“少了街道这个层级，办事效率大大提高，以前办个低保，跑完社区跑街道，中间审批要等20多天。”由此看出，改革后确实使得层级减少在很大程度上提高办事效率了。
　　2.各种资源向社区集聚，社区民主化了
　　改革之前的铜官山区社区规模比现在小很多，平均下来每个社区只有3万元左右的工作经费，也只有350平方米左右的工作和服务用房。而改革之后，每个社区拥有了30万元到65万元不等的工作经费，且社区的用房面积也扩大了很多，街道和小社区的办公场所都纳入了社区居民的服务用房。有统计显示，铜官山区改革前6367平方米的社区居民文化活动场所改革后扩大为10052平方米，增长了57.9%但却没投入任何资金。改革后“居民活动场所最大化，社区工作场所最小化”是铜官山区的真实写照，人力、物力等都在社区集聚起来，努力实现了资源下沉。同时，街道办撤销后，社区变得更民主化了，大事小事居民开会就能决定，社区人民真正做主人了。
　　3.机构精简，人员结构优化，人人干实事，干群关系更紧密
　　铜官山区改革后，将社会管理、服务事务等职能都下放到了社区而改革前的经济发展、城管执法等主要职能都收归为区职能部门所拥有。社区服务中心在铜官山区成立后，民政社保、计划生育、综合治理等事务都可以在社区居民的家门口直接办理了，最大程度地方便了居民。改革前后，铜官山区的工作人员结构也得到了精简优化，从之前的569人（包括街道、社区公务人员和社区工作者）精简为改革后的492人，人员精减率达13.5%。社区工作站在总工作人员数减少的情况下直接为居民服务的人数却增加了，提升了综合素质，工作人员中具备大专文化程度的占53.8%，较之前提高了12.9，特别是大量优秀人才从区直部门、街道办事处等部门充实到基层大社区后，直接优化了其工作人员的年龄和知识结构，也稳定了社区人心。总的来说，这次改革对于精简机构、改变原有机关工作人员人浮于事的状况有着深远的影响，降低了行政成本，让更多的社区人员贴近百姓。

　　4.社区居民行使考核权，促进干部服务居民更贴心
　　改革之后，社区居民掌握了对社区工作人员的考核权，而为了考核更科学，其将考核权委托给了社会中介组织，社区工作人员要统一接受中介组织的考核，考核不合格者，将会被区里直接解聘。邢震是居民直接选举产生的铜官山区鹞山社区居委会书记兼主任，在接受采访时指出，上任之前他曾是羊家山街道党委副书记，还曾从事过司法工作，他坦言这次改革也带给他很多变化，改革后提高了薪资待遇但也增加了心理压力，更少了之前“高高在上”的优越感，而且社区的工作从“后台”走到了“前台”，之前那些可以交由其他人办理甚至推给社区居委会办理的鸡毛蒜皮的‘小事’现在都必须由自己耐心办理，同时自己的工作表现直接交由社区居民考核，倘若考核不通过则自己的“乌纱帽”也就不保了，因此，必须要全身心地投入到社区工作的方方面面，贴心为社区居民服务。

　　三、铜陵模式——撤销街道办带来的问题分析

　　（一）解决好人员安置问题是关键
　　撤销街道办最大的问题，正是人员安置问题。在改革中最活跃的因素就是人甚至将直接决定着改革的成败。有统计数据表明，改革前后，铜官山区的工作人员从之前的569人（包括街道、社区公务人员和社区工作者）精简为改革后的492人，人员精减率达13.5%。想顺利化解减员这个难题，把已撤销机构的原工作人员妥善分流到基层实在很难做到完美。这个问题的关键点在于，社区并非政府的基层，而是社会的基层，将一批公务员空降到社区缺乏合法性基础，在法律上站不住脚确是很难让人信服的，如果分流人员的职级保持不变的话，那又不懂如何处理原正科级的街道办主任到社区后应该挂的职位和等级了，而如若社区职级向原来的街道办看齐的话，那么社区又将成为“街道办第二”了，这样撤销街道办就没有意义了。
　　据了解，在这次改革中，“老人老办法、新人新政策”和“综合配套、统筹推进”原则成为了铜官山区顺利解决人员安置难题的指导原则。具体做法是原则上将改革前的街道办事处在编人员和聘用人员整合安置到社区党工委或者社区服务中心；而对于那些改革前已经在社区居委会和社区服务工作站内工作的聘用人员，通过考核的，则可以被社区居委会筹备组或社区服务中心择优录取；除以上两类之外的人员可被聘为社区网格员并对他们的生活待遇建立适时增长机制。
　　（二）人员能在新环境中快速适应并开展工作是关键
　　对于这个问题，铜官山区金口岭社区党工委书记余良清接受了采访，改革前他就是铜官山区政法委副书记同时也是维稳办主任。他指出，自己刚被分到社区的时候，一头雾水，因为改革前，司法案件的调解和维稳工作才是他的主要工作内容，可是改革后主要工作变成了与社区居民打交道。如果继续延续以前的那种工作态度和方式方法，是绝对不行的，一定要彻底改变。要消除以前的“机关”优越感，要主动贴近居民并细心和居民交流，要赢得社区居民对自己的信任，要彻底明确为社区居民多办好事办实事才是现今工作的大原则大指针，必须走近居民，把居民的事当成自己的事，让社区居民和自己成为能交心的朋友。
　　（三）人员能迅速适应社区人民的要求，改变原有办事方式是关键
　　经过改革，原街道办事处干部被分流到社区后，一定要学会用百姓的语言说话办事。对此，现在的铜官山区金口岭社区党工委主任唐华生接受了采访，指出，用原来工作的文件语言来指导现在的社区工作，是绝对行不通的。要想拉近干群关系，就必须学会如何把文件语言转换成群众语言，用群众语言再来帮群众办实事才能得到群众的信服。因为注重实际是居民群众的特质，他们不喜欢听大道理也不爱看文件只看实效，只有用最朴实的群众语言为他们多办实事办好事，才能在社区内受到居民群众的欢迎和信服。

　　四、对我国基层行政改革的展望

　　（一）政府层级改革上——减少层级
　　县级政府将由目前的财政省管改革向行政省管改革转变，县级政府权力进一步增强。与此相对应，省级行政区划将缩小。目前的“大省制”将成为“小省制”。随着基层群众自治能力的提高，基层的乡镇总的趋势是弱化直至撤销。
　　（二）政府机构改革上——总方向是向综合性的大部门转变
　　回顾过去，我国政府在30多年中进行了6次大的政府机构改革，大致每隔5年进行一次。新一轮的地方政府机构改革在国务院机构“大部制”改革完成了阶段性任务后，已经正式启动。而中共十七届二中全会也确定了到2020年建立起比较完善的中国特色行政管理体制的明确目标。在总结我国政府机构改革这么多年的经验教训后，不难看出我国政府机构改革总的方向上向着综合性的大部门体制转变。
　　（三）政府职能改革上——社会管理和公共服务职能将得到增强
　　我国从计划经济时代的政府主要关注经济调节和市场监管等大的政府职能到进入市场经济时代后，政府不断放权给市场，政府指令从各个领域逐渐收缩和退出，而回归政府本位，做好社会管理和公共服务的职能，这就必然会使得我国社会管理和公共服务职能不断得到增强，政府将集中主要精力更好的为全国人民群众做好服务工作。