体育场馆对外开放法理分析与对策研究

　　一、问题的提出
　　在《全民健身计划（2011-2015）》目标任务中提到：“经常参加体育锻炼人数进一步增加。城乡居民体育健身意识和科学健身素养普遍增强，体育健身成为更多人的基本生活方式。每周参加体育锻炼活动的体育人口人数比例达到32%以上，比2007年提高3.8个百分点；其中16岁以上（不含在校学生）的城市居民达到18%以上，农村居民达到7%以上，分别比2007年提高4.9和2.9个百分点[1]”。同时在《全民健身计划保障措施》中也提到：“学校在课余时间和节假日向学生开放体育设施，并在保证校园安全的前提下，积极创造条件向公众开放体育设施。县级人民政府对向公众开放体育设施的学校给予支持，为向公众开放体育设施的学校办理有关责任保险。学校可以根据维持设施运营的需要向使用体育设施的公众收取必要的费用。县级以上各级人民政府对向公众开放体育设施的学校给予经费补贴，为学校办理有关责任保险。新建和改建学校体育设施，要便于向公众开放。维修改造各类体校体育设施，使其成为全民健身活动场所[2]。”而且，早在2002年教育部和文化部下发的《关于做好基层文化教育资源共享工作的通知》中就指出各级各类学校的内部设施，在保证正常教学活动和满足师生需要的前提下，积极创造条件，采取多种方式对社会开放，为群众开展文体活动提供方便。
　　但是，目前绝大部分居民是通过社区、健身俱乐部、社区体育设施等来满足身体锻炼的需要的。WWW.11665.COM公共体育场馆或少或交通不便或收费高，很难满足健身者的需要，目前我国各类体育场地超过100万个，而其中60%体育设施属于学校等单位体育资源[3]。在全国具备开放条件的学校中，仅三分之一的学校已将体育场馆向公众开放，造成了大量体育场地闲置。在这种情况下，如果学校体育场馆在满足学校体育教学和学生课余校内体育活动使用之外，能够有组织有计划的向社区居民开放，最大限度地为民所用，对缓解人民群众日益增长的体育健身需求与体育场地设施严重不足的矛盾有重要的现实意义。
　　二、体育场地开放现状
　　自1995年《全民健身计划纲要》颁布以来，全国各地中小学体育场馆都在不同程度地向社会开放，由于所处区域的不同，各地制定政本文由论文联盟http://收集整理策的差异，开放的程度也有所不同。据有关调查结果显示，在2000年，北京、天津、上海573所学校中，体育场地全部向社会开放率为56.7%，部分开放率为28.4%，根据第五次全国体育场地普查数据，高等院校体育场地的开放率为30.13%，中小学体育场地的开放率为28.72%高校无论在体育场地设施的水平、质量和规模上都好于中小学[4]。学校体育场管向社会开放主要是以学校内部开放为主，而敞开校门，面向整个社会各种人群的自由开放占极少一部分，以上调查结果可以看出，学校体育场馆还不能真正向社会开放。
　　三、影响体育场馆开放的因素分析
　　（一）管理问题
　　在学校体育场馆的管理上缺乏统一有效的管理规范。在对外开放过程中，存在着管理模式的确定、管理人员的设置、开放对象的适合范围、开放项目等系列问题。采取什么样的管理模式，如何对活动人员、活动场地、活动秩序进行统一有效的管理没有明确的法规规定。
　　（二）安全问题
　　学校体育场地开放过程中的安全问题，是大多数学校管理者担忧的问题，是影响学校支持开放工作的主要因素。首先是学生的人身安全和学校的财产安全，校园向社会开放，社会人员流动性增加，给学校的教学管理和治安保卫工作带来不便。锻炼者的人身安全也是影响学校体育场馆对外开放的因素。公众在学校体育场馆锻炼的伤害事故屡有发生，其主要包括社会公众在学校体育场馆锻炼中因体育设施维护不善而导致人身伤害，也可能因使用器械不当或自身锻炼不当等种种原因而导致人身伤害。《条例》虽然规定“县级人民政府对向公众开放体育设施的学校给予支持，为向公众开放体育设施的学校办理有关责任保险，”但操作较难，真正落到实处的较少。发生伤害事故由谁负责，目前为止没有相应的法规出台，致使许多学校不愿意开放。
　　（三）开放时间问题
　　学校有其自身的教学和科研任务，不能影响学生和教职工的学习、教学和文化娱乐。学校体育场地用于体育教学的时间主要是周一到周五，早晚和双休日、节日、寒暑假基本处于闲置状态，而市民进行体育锻炼的时间主要是在双休日和寒暑假，其次是在早晚时间，开放的时间并没有和学生的体育教学相冲突，时间的吻合性是学校体育设施面向社会开放的主要因素。但是在实际操作中学校以对外开放影响学校正常教学为由不愿意开放。学校应何时对外开放、开放的时间多久为好等问题条例中并没有明确的规定，只是在《计划保障措施》中规定“学校在课余时间和节假日要向学生开放体育设施，并在保证校园安全的前提下，积极创造条件向公众开放体育设施。”并没有对开放的具体时间做明确的规定。
　　（四）体育场馆的维护费用
　　体育场馆在使用的过程中难免需要建设和维护，建设和维护的费用谁来保障？学校体育场馆的开放服务于全民健身这个大局，是以服务性质为主，基本都是免费对外开放。在对外开放的过程中，场地的使用率就会大大加大，无形之中增加了体育设施维护和管理费用的开支，加大了体育设施的成本，我国目前尚无学校体育场馆向社会开放的专门立法，即使有相关立法，如《上海市市民体育健身条例》、《四川省全民健身条例》等对学校体育场馆开放的经费来源均无具体规定。这就使得学校在筹措体育场馆开放经费时无所适从。《条例》对体育场馆向社会开放学校没有资金补助的规定，只是规定“学校可以根据维持设施运营的需要向使用体育设施的公众收取必要的费用。”体育场馆的费用问题迫使学校领导望而生畏，经济问题成了学校体育场馆向社会开放的瓶颈。
　　四、体育场馆对外开放对策
　　坚持政府主导，明确政府职责，政府主导是推动学校体育场馆向社会开放的根基。政府越重视，支持力度越大，越有利于学校体育场馆向社会开放问题的早日解决。
　　（一）尽快出台相关的政策法规促进场馆开放，建立长效管理机制，使学校场馆开放工作走向制度化、规范化、法制化。
　　（二）应尽快出台各省市的全民健身条例及实施方案。对学校最关心的经费问题应有明确规定，公众需要的是免费开放，而政府的资金补助和政策支持是解决当前难题的最有效方法《条例》实施后各级政府应对场馆开放学校给予资金补助，促进学校场馆进一步开放。
　　（三）制定目标责任，建立推进学校体育场馆向社会开放的具体措施，要明确提出对外开放学校要达到的比率。
　　（四）对《条例》中规定的“县级人民政府对向公众开放体育设施的学校给予支持，为向公众开放体育设施的学校办理有关责任保险”的措施，要在地方政府制定的相关规章制度中得到具体落实。
　　（五）加强监管、指导、购买保险，解决安全问题。如：招募具备指导条件的志愿者，学校的体育老师、社区的专门人员等对参加对活动的人员进行技术指导和监管，同时对学校场地和器材进行维护。加强组织：对场地开放时段、活动内容、活动秩序进行严格的管理。