利息税是指以存款、有价证券等的利息所得为征税对象征收的一种税收。 目前 ，世界上许多国家都开征了利息税，但也有一些国家和地区没有开征。从欧盟范围来看，绝大多数成员国都开征了利息税。与其他税种一样，由于各成员国利息税制存在较大差异，欧盟各国的利息税也面临着一个如何协调各方利益、实现共赢 发展 的 问题 。尤为重要的是，利息是 影响 资金流向和资本流动的一个非常重要的指标，不同的利率、不同的利息税率都会对投资者的投资倾向乃至一般居民的储蓄倾向产生影响，从而导致不同的资金流向。首先，成员国间的利息税率差异很大，一些国家如德国、法国等利息税率较高，而卢森堡、奥地利等国的利息税率则很低，这就会导致资金会更多地从高税率成员国流向低税率成员国；其次，一些成员国规定对非居民利息收入不征税，或给予大量的税收减免，而一些成员国则对居民和非居民都征收利息税，这就会导致资金会更多地从对非居民征收利息税的成员国流向不对非居民征收或减免利息税的成员国；再次，欧盟成员国与非欧盟成员国之间的利息税率也有很大差异，一些非欧盟成员国对非居民也存在不征收或减免利息税的情况，这些实行低税率或者对非居民不征收利息税的非欧盟成员国就会吸引走欧盟成员国一部分公民的存款，这也决定了欧盟利息税的协调不可能只局限于欧盟内部，否则达不到应有的效果。归纳起来，会对成员国造成三个后果：一是资本外逃；二是税收流失，尤其是高税国利息税流失严重；三是税收竞争。此外，在利息税上还存在着双重征税问题需要进一步协调。Www.11665.COm
为了应对上述状况，欧盟很早就开始对成员国的利息税进行必要的协调，但是在协调过程中又遇到了一个很大阻力，这就是银行保密制度。一直以来，除了低税率之外，实行严格的银行保密制度成为一些国家（包括欧盟成员国比利时、奥地利、卢森堡以及瑞士等非欧盟成员国和地区）吸引储户的又一法宝，这些国家不允许向外界透露任何储户信息。然而，如果存款人母国政府不了解本国居民在海外的利息收入，则根本无从对其征税。这样一来，银行间信息交换就成为利息税协调的关键。尽管一波三折，欧盟理事会还是在2003年6月3日颁布了期待已久的《对存款所得采用支付利息形式的税收指令》（council directive 2003/48/ec of 3 june 2003 on taxation of savings income in the form of interest payments）[1] （以下简称《利息税指令》或《指令》）。
一、利息税指令出台的过程
（一）一度搁浅的《利息税指令》
早在1998年欧盟委员会就提出了协调利息税的“共存模式”（co-existence model）议案[2]。在这个模式下，成员国可以在从源征收预提税和向存款者所在居民国提供存款所得信息中，选择其一履行义务[3]。最后这个议案未获通过，这主要是因为不断加深的 政治 壁垒，使非欧盟国家不愿采取同等的或相似的措施来配合欧盟境内利息税的协调。尤其是一直将银行保密制度视为其 金融 体系基石的瑞士。作为瑞士竞争对手的卢森堡和奥地利宣称只有《行动指南》中规定的有害税收措施被制止时，他们才会同意通过利息税指令[4]。欧盟如果让各成员国协调利息税制并建立信息交换制度，无疑会损害一些以金融业为支柱行业的成员国的利益，而最后的结果可能会使欧盟境外的第三国竞争者受益，并会对资本流动造成扭曲性影响，从而影响内部大市场的有效运作。在这种情况下，这个行将达成一致的指令在一片争论声中偃旗息鼓，一度搁浅。
（二）欧盟与瑞士达成妥协
瑞士掌握着全球1／3的私人储蓄，主要是瑞士的中立国地位与存款保密制度影响着这些存款。银行保密法虽然为正当的客户保守了秘密，但瑞士也因此成为洗钱和逃税者的天堂[5]。为了有效打击洗钱和偷漏税行为，欧盟要求瑞士公布欧盟成员国公民在瑞士银行的存款帐户情况。2001年欧盟各国财长达成一致意见，准备在欧盟成员国内部实行税务信息共享，有效地避免税收外流。欧盟希望瑞士能够助其一臂之力，自动地提供储户信息。布鲁塞尔方面为了防止欧盟的税收计划失败，表示在过渡期结束以后，每个成员国都应该引进一种系统，使储户所在国能够跟踪该储户在另一个欧盟国家所获得的利润，这样不管储户是否公布其财产状况，政府都能够照常征税。尽管瑞士并不是欧盟成员国，但奥地利和比利时都坚持，如果要他们参与银行信息交换，那么必须使同样实行银行保密制度的瑞士等国也参与欧盟的银行信息交换。
欧盟与美国的协商进行得很顺利，而与列支敦士登、摩纳哥、安道尔共和国、圣马力诺以及泽西岛等国的谈判则取决于与瑞士的谈判成功与否。瑞士同意向在其银行存款的欧盟成员居民征收35％的利息税，并在不透露存款人帐户信息的情况下把税金直接交给欧盟各国，但这一措施未能获得欧盟的满意。欧盟讨论是否要采取制裁措施，迫使瑞士放弃银行保密制度。英国表示了最为强硬的立场，威胁要对瑞士进行制裁，采取有关措施，限制资本从欧盟流入瑞士。欧盟负责内部市场事务的委员弗里茨·博尔克斯泰因警告说，如果瑞士与欧盟不能达成一致，那么欧盟税收一揽子计划可能泡汤。他还敦促德国和其他成员国政府从瑞士抽资。2002年2月19日，德国部长会议通过了一项新的《税收赦免法案》，规定从当年7月1日起，将资金转移到国外的德国逃税者只要补缴25％的利息税，就可以在一定期限内将“黑钱”转回德国境内而不受任何惩罚。同时，意大利为拥有瑞士帐户的本国公民提供税费赦免的政策，已经使800亿欧元的资金重新回到意大利，这其中有60％来自瑞士。瑞士南部泰辛州因此遭受了严重的打击[6]。2003年6月在欧盟强大的 经济 压力下，瑞士与欧盟终于达成有关利息税的协议，同意从2005年1月起对欧盟成员国居民在瑞士的存款征收15％的利息预提税，这一税率到2007年提高至35％，瑞士将把税款的75％交还给储户原籍国[7]。
然而，瑞士一直要求将执行双边利息税协议与签署《申根协定》挂钩，以免瑞士的银行保密制度受到威胁。《申根协定》第51条规定，如果涉及偷漏税犯罪，有关国家有义务提供个人银行存款信息。这一规定与瑞士银行保密法的相关 内容 存在抵触。只有保证瑞士银行保密法将来不受《申根协定》约束，瑞士才能如期执行《利息税协定》。2004年5月14日，欧盟与瑞士代表在布鲁塞尔就双边关系中的遗留问题达成妥协，瑞士将在签署《申根协定》的同时获准保留其银行保密法。
（三）《利息税指令》的出台
2003年6月3日欧盟正式公布了欧盟理事会通过的2003／48／wc《利息税指令》。该《指令》要求成员国在2004年1月1日前出台和公布与指令相一致的 法律 、法规和行政规章，并在2005年1月1日起实施。紧接着，在2004年底，欧盟又同摩洛哥、圣马利诺、列支敦士登、安道尔达成了协议，为《指令》在2005年1月1日的正式实施提供了良好的基础。这些国家将采取与瑞士相类似的方式，执行利息税指令。欧盟出台这部指令的最终目的是保证各成员国对其税收居民在其他成员国及相关非欧盟成员国所取得的利息收入，可以按照该国的法律进行有效征税的权利。这不仅打击了偷漏税的行为，同时也保证了各成员国税收主权的完整性。
二、《利息税指令》的主要内容
（一）指令中的几个关键术语
支付利息是指：1.支付或在银行帐户中存入与各种债务转移有关的利息，无论是否有担保保证或是否参与了债务人利益分配的权利，但来自公债和 企业 债券的政府所得和公司所得，包括附着在这样的公债、证券或债券的溢价和红利以及迟延付款的罚金等都不是利息支付；2.在上述有关的债务转移中因买卖、偿付或赎回关系产生的增值利息或资本利息；3.通过特定的某些机构直接或间接地投资，由与理事会85／611／eec指令中规定相一致的集体投资证券交易机构[8]① 分配的利息衍生的利息；4.如果投资者通过共同投资机构或特定的部门直接或间接地投资，其中投资资产占债务转移的40％以上，通过股票或基金单位的购买、偿付或赎回获得的所得。
受益人是指收到利息或其利息已被保证支付的个人，除非他能证明他没有收到他的利息或者他的利息没有被保证支付。
支付机构是指对受益人的既得利益进行支付或保证支付的任何经济机构，可能这个机构是在债务支付中应支付利息的债务人，或是由债务人管理的机构，或是应向受益人支付利息或保证支付利息的债务人。在《指令》第4条中列举了一些特殊情况，比如向设立在成员国内的任何机构支付利息或保证向受益人支付利息，这样的支付或保证支付行为也可认定其为支付机构。
（二）适用范围
《指令》只适用于对以利息形式支付的收入所得征税，排除了相关的对养老金和保险利息的征税，在地域范围上，《指令》的适用超出了欧盟条约覆盖的领土范围内的支付机构支付的利息，具有一定的特殊性。
1.属地效力 事实上，《指令》适用的范围已经远远超出了欧盟地域的屏障，辐射到许多非欧盟国家和地区。为了保证《指令》在欧盟的有效实施，防止非欧盟国家和地区从中渔利，阻碍甚至破坏《指令》的实施，欧盟通过与有关国家进行谈判，使该指令扩大适用到非欧盟成员国和欧盟成员国的海外属地。
（1）对非欧盟成员国的适用 非欧盟成员国的支付机构在向欧盟成员国居民支付收入所得利息时，也必须采取相同的措施，有条件地实施《指令》。如果不采取这些相同的措施，《指令》关于减少逃税的目的就会大打折扣。其中与瑞士达成的有关协议的基本内容，构成了欧盟与安道尔、列支敦士登、摩洛哥、圣马利诺之间协议内容的基础。该协议的基本内容包括：一是在《指令》的过渡期内，可以保留银行保密制度，但须征收预提税，所征预提税获得的财政收入应以与比利时、卢森堡、奥地利相同的财政收入分配比例，在欧盟税收居民国和支付地国之间进行分配；二是在受益人同意向其税收居民国公开其利息所得时，支付地国也可以自愿向欧盟成员国披露有关利息支付的信息；三是当偷税或类似违法行为发生时，可以要求支付地国进行信息公开；四是缔约方应依照国际形势发展，适时检查《指令》的执行情况。
（2）对欧盟成员国海外属地的适用 所有欧盟成员国的海外属地，例如泽西岛、根西岛、曼岛、开曼岛、维尔京群岛以及加勒比海附属地，这些往日的避税天堂，都将采取指令规定的相似措施。例如，他们要实施信息汇报制度或者在过渡期内依照与比利时、卢森堡、奥地利相同的规定，征收预提税。在理事会高层会议达成的意见中，这些海外属地必须建立一个范本条约，构成他们与每一个欧盟成员国达成双边协议的基础。
2.属人效力 《指令》仅适用于向欧盟成员国的 自然 人的利息支付，而不适用于向公司等法人的利息支付，也不适用于向非欧盟成员国自然人的利息支付。
（三）核心制度——信息交换制度
1.由支付机构汇报 当受益人（beneficial owner）是一成员国税收居民，而支付机构（paying agent）位于另一成员国境内时，《指令》规定支付机构应该向其所在国主管当局报告最低限度的信息。这些信息包括：受益人的身份和居住国；支付机构的地址和名称（姓名）；受益人的存款帐户或者当没有这项信息时，产生利息的债务的帐户号；《指令》中规定的有关利息支付的其他相关信息。然而，根据最低限度信息公开原则，成员国可将支付机构汇报的有关利息支付的信息，仅限制为《指令》中规定的利息或所得的总数额以及买卖、偿付或赎回交易过程的总次数。此外，由支付机构所汇报的最低限度的有关利息支付的信息，应该按照《指令》所列举的特定类型的利息进行区别汇报。《指令》规定的利息所得包括四类，即：一般利息；现金债务转移中对本金支付的利息；集体投资基金应分配利息衍生的利息；集体投资基金中40％以上投资现金债券，其债务转移中对本金支付的利息。②
2.自动信息交换 根据《指令》，支付机构的成员国主管当局必须于每一财政申报年度终了后6个月内向税收居民国税务当局提供有关利息税的信息。由于有三个欧盟成员国暂不参加信息交换，而采取代扣预提税作为同等措施，其他成员国居民可以要求这三国支付机构申报有关信息而免于代扣预提税。
（四）过渡期条款——预提税
在过渡期内，如果比利时、卢森堡和奥地利对利息收入征收了预提税，那么他们就无需按照《指令》的要求交换有关这笔利息的信息。在欧盟成员国中，只有上述三国有权适用过渡期条款。过渡期截止时，必须满足以下两个条件：一是直到瑞士、安道尔、列支敦士登、摩纳哥、圣马力诺以及泽西岛保证采取相同的措施并完全依照《指令》交换信息；二是直到理事会全体一致同意美国必须依照oecd范本的要求交换信息时。
《指令》规定当支付机构位于比利时、卢森堡和奥地利这三国，而受益人是其他成员国居民时，三国须对这些受益人的利息收入征收预提税，其中前3年税率为受益人利息收入的15％，2008年该税率将调整为20％，2011年更将高达35％。关于所征预提税财政收入的分配问题，指令规定三国可以保留所征预提税的25％，另外75％的税收收入转交给受益人所在的居民成员国。针对可能产生的双重征税，《指令》规定税收居民成员国要保证避免因支付机构所在国征收预提税而引起的双重征税。对于已征收的预提税，受益人的税收居民国应根据本国税法的规定予以抵免；如果所征预提税数额超过了根据本国税法 计算 出的数额，那么税收居民国应向受益人退还超出数额。最后，《指令》没有排除成员国依国内法和双边税收协定征收的除预提税以外的其它税收。
三、对欧盟《利息税指令》的评价
（一）《指令》的特点
1.周密性 《指令》的适用范围超出了传统意义上的欧盟条约所覆盖的领域，积极向非欧盟国家及成员国的海外属地扩张，这样保证了指令在欧盟境内能够得到全面的贯彻和落实，而且最大限度地避免了适用真空。尽管也存在大量国际资本流向欧盟以外的国家和地区，比如
（二）《指令》在实施过程中遇到的 问题
由于各国银行法和税法规定的 内容 迥异，《指令》在转换为国内法实施的过程中，遇到了许多问题，从而削弱了它在实践中的效力。
其一，《指令》将“利息支付”定义为受益人的可征税利息，但成员国对何为可征税利息的界定并不一致，这就可能导致同一笔利息所得在某个成员国被认为是可征税利息，而在另一个成员国则不认为是可征税利息。比如，一位比利时居民用100美元认购了面值为200美元的货币市场基金，根据比利时税法的规定这笔资本利息不应视作应税所得。然而，若他在一个英国机构申购了同样的基金单位，这笔资本利息则被视作应税所得，英国当局将根据《指令》的规定通知比利时当局，这位比利时居民已获得支付利息100美元[9]。在这种情况下，支付机构可以毫无顾忌地向其主管机关汇报，而经过该国主管机关传递给受益人所在国主管机关的利息支付情况，却在受益人所在国的税法中无法找到对应的应税税种，即不被视为可征税利息。
其二，如何征收预提税也是摆在 金融 机构面前的一个难题。比如，一位在比利时某银行开设帐户的英国居民，于2005年7月1日在二级市场上购买了一份法国财政部发行的长期指数债券。这份债券的年利息为365欧元，基准指数为欧元区的生活水平和债券的资本数额。12月1日，英国居民指示他的比利时银行出售他的债券。但这时发生了通货膨胀，物价急剧上涨，而且支付债券的利息和债券的资本数额都已成为4个连续基准指数评价的对象。这种情况下，比利时支付机构应如何确定应征预提税的基础呢？根据比利时有关 法律 ，比利时税务当局会要求比利时银行最大限度地严格遵守指令的规定，对所出售的债券征收预提税，无论是否有通货膨胀之类的重大情势变更。由于很多债券的利息所得实际上都处于一种动态变化中，税务主管机关如何通过精确的 计算 ，确定实际应征收的预提税，的确是一个棘手的难题，同时也 影响 到指令的实施。
事实上，《指令》也规定那些选择征收预提税的国家，其境内的支付机构在下列情况下，可以不征收预提税：一是受益人授权支付机构向支付机构所在国的税收主管当局，传递所有相关信息，相应地，这些信息由支付机构所在国传递给受益人所在的税收主管当局；二是受益人向支付机构出示了由受益人所在国主管当局签发的已纳税证书，支付机构将对这笔利息所征的预提税进行抵免。但即使是选择了实施信息交换制度，也同样会遇到由于利息不确定所带来的一些问题，比如信息交换内容的不确定。
其三，根据“祖父条款”的规定，《指令》在溯及力问题上也存在着不明确的地方。一般情况下，对于在国际市场上发行的债券和包含有税收总额上升及提前赎回条款说明书的债券，免缴预提税；如果对这些债券征收预提税，将导致发行人要对债券增加可支付利息，以保证利息税指令实施前后，债券持有人收到的净利息的一致性，发行人也可选择提前赎回债券。为了避免欧盟范围内国际债券市场的动荡（特别是在伦敦），并防止资本外流到欧盟境外，《指令》第15条规定了所谓的“祖父条款”。这一条款是长期 政治 妥协的结果，它很复杂并且存在许多不一致的地方。
“祖父条款”的内容主要如下：在过渡期中并截至2010年12月31日为止，国内和国际债券以及其它的流动债券在2002年3月1日前首次发行，或者对于在这个日期前主管机关（证券发行地国或第三国的主管机关）已经批准的债券募集说明书，不应被视为债务（《指令》第6条第1款a项规定的利息的定义），并且在2002年3月1日或之后没有增发这些可转让债券。但是，如果在2002年3月1日或之后由政府或相关机构发行了上述可转让债券，那么所有的债券，包括首次发行和增发的债券，都将被认为是债务。这一条款的适用截止日至少应是2010年12月31日，2002年3月1日前发行的国内和国际债券的利息支付以及其它可转让债券仍然不在《指令》适用范围内，这一规定不仅适用于选择征收预提税的成员国，同样也适用于选择自动交换信息的成员国。比如选择自动信息交换的英国，当其境内的一个非公共发行人向另一个成员国的受益人支付在2002年3月1日前发行的债券的利息时，不需要按照《指令》的规定，要求支付机构公开信息。《指令》还规定，在2010年12月31日截止的过渡期之后，“祖父条款”将继续适用于以下可转让债券：一是这些债券包含了税收总额和提前赎回条款；二是当支付机构设立在适用预提税的成员国，并且该支付机构向另一成员国的受益人支付利息或保证对受益人的既得利益支付利息。
然而在实践中，债券所有者（或支付机构）难以确定由政府或相关机构发行的债券，是否会在2010年12月3日之前将继续被排除在指令适用范围之外。由于附着在这些债券上的祖父条款权利很不稳定，如果同样的政府发行人或相关公共机构在2002年3月1日后增发了相同的债券（比如为了加强该债券的市场流通性），祖父条款权利将不复存在。 目前 ，已有一些成员国使用了这种 方法 以取消附属在这些国家公债上的祖父条款权利。可见，“祖父条款”的特别规定并不能阻止成员国根据它们的国内法对可转让债券的所得征税[9]48。
（三）结论
尽管欧盟《利息税指令》在实际适用中可能会遇到种种困难，然而瑕不掩瑜，该指令所确定的原则和制度从宏观上讲，在一定程度上促进了金融服务贸易的自由化，消除了资本自由流动的障碍，巩固了统一市场的有效运作；从微观上看，它打击了海外避税，增加了欧盟成员国的财政收入，并防止了资金外流。
《指令》的出台，充分体现了欧盟领导者坚强的决策意志和灵活务实的工作方法，比如通过无数次的谈判，终于与固守70多年银行保密法的瑞士达成妥协。《指令》灵活的制度设计，还使三个欧盟成员国可以选择性地履行义务，一定条件下保留了银行保密制度，并坚持了欧盟法律中的“相适应原则”，有效地协调了支付地国、税收居民国和受益人之间的利益，这不仅在欧盟立法史上，写下了重要的一笔，而且为国际税法的 发展 做出了突出贡献。
五、欧盟《利息税指令》对我国的借鉴
利息税在我国的全称是“储蓄利息所得个人所得税”，主要指对个人在
