摘要侦查监督是一项重要的检察权,是检察机关作为法律监督机关这一法律性质的直接体现。在现行检察权的配置中,侦查监督权与公诉权、职务犯罪侦查权相比,一直处于相对弱势地位,侦查监督不到位、软弱无力、流于形式的问题较为突出,这直接影响到检察机关法律监督职能的发挥,影响到公正高效权威的社会主义司法制度建设。这固然有立法、司法多方面的原因,但其中一点,本文认为关于侦查监督的基础理论模糊,缺乏系统的理论支撑,是造成侦查监督不力的深层原因。因此,有必要澄清侦查监督理论上的一些模糊认识,以期为进一步探索侦查监督立法、司法改革指明路径和方向。
关键词侦查监督 职务犯罪 法律性质
一、侦查监督的法律特性
在现行检察权配置中,对刑事诉讼活动的监督构成检察权的重要内容。其中侦查监督就是对刑事诉讼活动中侦查机关侦查活动的监督。“检察机关对刑事诉讼特别是侦查活动的监督,可以有效地保障国家法律在刑事诉讼侦查过程中得到正确统一实施,以实现社会正义,解决刑事矛盾,调和利益纠纷,促进社会和谐稳定”①。侦查监督作为一种法律监督权,它的权能特性自然脱离不开法律监督主体唯一性、手段专门性、对象特定性等特点。除此之外,它还有如下两点须引起我们重视。
(一)侦查监督是一种建议和提请纠正权
按照现有的宪政体制,法律监督是平等主体之间的监督,平等主体之间的监督具有相互制约、制衡的功能,是一种软性监督,而不是上位监督,这种监督关系的实质不是要被监督者服从监督者,必须按照监督者的意志纠正自己的错误,而是被监督者与监督者之间的一种制衡关系,它要求被监督者必须重视监督者的意见,重新审视检查自己的行为。www.11665.Com如果认为确有错误就应当按照被监督者的意志来纠正错误。②正是因为法律监督权对于其它主体只具有建议纠正和提请追诉的权力,而不具有实体处分和惩戒的权力,所以它不可能从根本上妨害其他国家权力的有效行使。因此,法律监督的制度保障要通过赋予法律监督者以实体处分权来实现的观点违背了权力制衡的原理,是不太可能被主流理论界所接受的。侦查监督不无例外要遵守这一原则。这一法律特性直接影响到其具体权能的内涵,在下一节中会详细论及,这里不再赘述。
(二)侦查监督的后果具有法定性
检察机关的法律监督,按照法律规定要产生一定的法律效果,这是法律监督与其它监督的显著区别之一。法律监督只有以国家的强制力作为后盾,才能具有权力的特征,才能真正发挥法律监督的作用。即法律在规定法律监督主体的权力时,应当同时设定被监督者按受监督的义务及违反这种义务可能引起的法律后果。但是,我国关于侦查监督的立法,恰恰就存在着这种明显缺陷。如《刑事诉讼法》第76条规定:“人民检察院在审查逮捕工作中,如果发现公安机关的侦查活动有违法情况,应当通知公安机关予以纠正,公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。”但是,立法上并未规定这种通知的补救措施,未明确规定公安机关拒不纠正的法律后果和责任,也未明确规定检察机关可以进一步采取的法律措施。这种制度设计缺陷是造成侦查监督制度未能有效发挥的主要原因。笔者认为,立法上应当赋予检察机关向公安机关发出的纠正违法通知予以法律强制效力,并规定其执行义务及违反义务的法律责任,在公安机关接到纠正违法通知书后,应当无条件予以纠正,并在法定期限内将纠正结果回复检察机关,逾期不予纠正的应当承担相应的法律责任。
二、侦查监督的范围
(一)审查逮捕是否属于侦查监督的范围
司法实践中,审查逮捕、立案监督、侦查监督往往被视为侦查监督部门的三大职能相提并论。在这里,侦查监督与审查逮捕是作为并列的两项职能出现的。因此,有人认为侦查监督与审查逮捕是两种独立的职能,应当分列部门单独管理比较妥当。造成这种观点很重要的原因就在于法学理论界和司法实践部门对侦查监督的含义及范围存在着不同的认识。一种观点认为:侦查监督是指检察机关对公安机关侦查的案件进行审查,作出相应决定以及对侦查活动是否合法所实行的监督。根据这种观点,侦查监督的范围包括两个方面:一是对公安机关侦查的案件审查批捕、起诉并作出决定;二是对侦查活动合法性进行监督。前者是审查批捕、起诉,后者是侦查活动监督。侦查活动监督从属于侦查监督。第二种观点认为:侦查监督仅指对公安机关侦查活动是否合法进行监督,不包括批捕起诉职能。这种观点认为,按现在的法律规定,侦查监督仅指对侦查活动合法性的监督,而不包括对案件适用法律正确性的审查。笔者同意第一种观点。关于侦查监督的含义和范围,从目前的立法情况看,主要包括检察机关对公安机关侦查的案件进行审查并作出决定以及对公安机关侦查活动合法性进行监督两个方面。《人民检察院组织法》第5条第3款规定:检察机关“对于公安机关侦查的案件,进行审查,决定是否逮捕、起诉或者免予起诉;对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督。”这一规定比较符合上述第一种观点的表述。其次,从理论上看,侦查监督是法律监督的组成部分,而法律监督的最终目的是为了保证国家法律的统一、正确实施,保障当事人的合法权益。检察机关依法履行审查批捕等职能,对公安侦查的案件在适用强制措施等环节认定事实、适用法律是否正确、合法所进行的审查,理所当然应该包含在侦查监督的范围内。因此将批捕职能排除在侦查监督范围之外是不妥当的。笔者认为高检院将审查批捕部门更名为侦查监督部门正是第一种观点的体现,比较切合实际,是可取的。
(二)立案监督是否属于侦查监督的范围
刑事立案权是独立的刑事诉讼程序还是刑事诉讼中侦查程序中的一个环节,理论界存在争议。有人认为,“立案是一个独立的诉讼程序,也是一种重要的诉讼活动。”但笔者认为,立案只能是一种具有明显程序性的启动诉讼活动的一个环节,其本身隶属于侦查程序,并不具有一个独立诉讼程序的实质属性。且从立法规定来看,无法表明立案程序在立法上的独立程序地位。《刑事诉讼法》第83条规定,“公安机关或人民检察院发现犯罪事实或犯罪嫌疑人,应当按照管辖范围,立案侦查。”这一法条把立案与侦查看成是不可分割的两个环节,视为一个程序。因此把立案认定为一个独立的诉讼程序,法律依据并不充分。
三、侦查监督的内涵
侦查监督作为一项权能存在,必然具有其相应的法律内涵,我们要探究的是到底侦查监督的具体权能如何科学配置,才能发挥其最大效能。笔者认为,侦查监督权的科学内涵,应当包括:一是检察机关发现违法行为的权力;二是纠正违法行为的权力。
在发现违法行为方面,就刑事立案监督而言,现行刑事诉讼法对立案监督只规定了质询权和纠正权,即“发出要求说明不立案理由通知书”和“认为不立案理由不能成立通知侦查机关立案”,而对检察机关关于侦查机关立案活动的知情权却未作规定。但是,司法实践告诉我们,检察机关只有在全面了解、掌握被监督对象真实情况的基础上,才能进一步对其行为有效监督。如果离开知情调查权,法律监督无从实施,效果也难以保证。知情调查权,主要是阅卷权和调查权。为了保障检察机关能够客观、真实、全面地了解、掌握被监督对象在刑事侦查活动中的违法行为,及时发现和提出纠正意见,应当在立法上规定检察机关可以依法调取、查阅案卷材料的权利,具体包括受案、立案、破案的登记表册、立案、不立案、撤案以及采取强制措施的法律文书、审批手续等案卷材料,此为阅卷权。而调查权是指对侦查机关的活动是否违法进行的证据调查。“没有调查就没有发言权”,调查权是判断违法行为是否存在的前提,是实现侦查监督的手段和方式,涵盖在监督权之内。它有别于侦查机关的侦查权,因此不能认为是违反权力分工制衡的原则越权行使。
在纠正违法方面,强化检察机关程序性制裁权,是行使各项法律监督职能的有力保障。为此,立法上应当赋予检察机关向公安机关发出的纠正违法通知以法律强制效力,并规定其执行义务及违反义务的法律责任。公安机关接到纠正违法通知后,应当无条件应予纠正,并在法定期限内将纠正结果回复检察机关,逾期不予纠正的应当承担相应的法律责任。如建立案件管辖及承办人变更制度也是一种对人的有效制裁措施。至于是否应当赋予检察机关程序性决定权,即其在必要时直接依法纠正公安机关违法行为的权利,有学者持赞同观点。笔者认为,受制于现行宪法和法律规定,现行检警关系是平等主体之间的监督关系,对于侦查违法行为只有建议权,无直接纠正权。监督只是启动纠错程序,而不是直接纠正错误。当然,笔者亦希望能在立法上参考国际通行做法,打破现有的检警格局,赋予检察机关更多实体权利。“应借鉴侦检一体理论中符合我国国情的要素,加强对侦查工作的检察监督。”④以便更为有效地发挥侦查监督职能。
注释:
①河南省人民检察院政策研究室.和谐社会语境下的法律监督.中国检察官.2008(1).第27页.
②张智辉.法律法律监督三辨析.中国法学.2003(5).第24页.
③赵志建.对刑事立案问题的探讨.法学杂志.2002(5).第8页.
④陈卫东,郝银仲.侦检一体化模式研究.法学研究.1999(1).
