失地农民社会权保障的宪法分析

　　目前，对社会权的研究，国内外学者主要依据国际人权宪章体系和各国宪法文本所规定的事实来进行归类定义社会权。社会权理论和实践的奠基者和先驱者托马斯·潘恩明确将社会权称之为不可剥夺的、由政府采取措施予以保障的权利。国内学者龚向和也提出：“社会权是指公民依法享有的，主要是要求国家对其物质和文化生活积极促成以及提供相应服务的权利”。［１］由此可知，社会权是被动的要求权，是促成和提供的权利，是由国家积极义务保障实现的权利。包括个人的生存权、健康权、教育权、就业权和环境权等权利。社会权作为公民的一项基本权利，已经得到了包括中国在内的国际社会的普遍认同。失地农民作为中华人民共和国的公民，理所当然地享有社会权的宪法保障。
　　一、失地农民社会权贫困的根源
　　（一）失地农民社会权贫困的制度性根源
　　根据马克思的论述，制度变革过程是生产力与生产关系适应与不适应相互转化的过程。生产关系适应生产力发展，则促进经济增长和繁荣；生产关系不适应生产力发展不仅阻碍经济增长，还会再生贫困。［２］我国在计划经济体制下，对被征地农民采取“谁征地、谁安置”的政策，要求由征地单位自行安置失地农民。随着计划经济向市场经济转型速度的加快，征地用于房地产、市政、公共设施建设等非生产性项目的越来越多。这类项目征地单位没有能力安置失地农民，因而沿用多年的“谁征地、谁安置”的政策事实上已经难以执行，各地开始探索新的安置模式，即征地时一次性支付土地补偿金，让失地农民自谋职业。WwW.11665.CoM土地是农民的基本生产资料，对农民而言，失去土地不仅意味着劳动资料的丧失，更意味着农民与土地相关联的一系列财产权、生存权、健康权、就业权以及教育权等相关社会权受到了不同程度的损害和影响甚至丧失。我国目前存在的严重征地补偿分配不公现象并非市场“缺陷”，而是社会强势阶层凭借权力牟取巨额不当利益所致，这与计划经济体制及相应的政治制度有关，是市场化改革不彻底使残余的计划体制和现行政治体制滋生出钱权交易的结果。［３］我们讨论和研究失地农民社会权贫困产生的制度因素，决不能仅仅着眼于国家的经济制度本身，还必须看到国家政治制度的影响，它包括对失地农民社会权和经济权的双重影响。政治对社会权的影响是通过政治参与和利益表达机制实现的。在我国，既没有失地农民广泛参政议政的制度文化，也鲜有实现其利益表达的制度途径，传统的政治参与无非是上访、群体告状等。据统计，目前我国失地农民有５０００万之多，但迄今为止并没有反映失地农民利益的组织或机构。因此，改革政治体制，建立失地农民利益表达机制已成为我国社会进步的迫切需要。
　　（二）失地农民社会权贫困的法律根源
　　失地农民社会权贫困最主要的表现是身份差等。所谓身份，即一国公民在相对稳定的社会关系中所处的地位。在我国，因身份差等导致社会权不平等的现象比比皆是，且大都有法律法规依据，是“合法”的不平等。与地域身份相联系的社会权不平等，如城镇居民在医疗、就业培训和社会保障方面享有远远多于失地农民的权利。按照宪法规定，我国公民“法律面前一律平等”，但失地农民却没有享受到社会权保障方面的平等权利，这是失地农民社会权贫困最主要的表现。造成我国失地农民社会权保障不平等现象不是偶然的，根源在于立法体制。新中国成立后，我国社会各阶层在国家中的地位基本沿袭前苏联的制度安排，四部宪法毫无例外地确立了工人阶级在国家中的领导地位，并且以政策法规或条例等形式将公民的地位依“成分”和“家庭出身”分为三六九等，规定不同的家庭出身才能担任不同的社会工作。在我国，由于户籍管制法的作用，城乡差异成为最基本的社会分层，城镇居民与失地农民生活在不同境域之中，无论是人均收入、社会福利及就业政策都有极大的差异，形成了两种截然不同的社会生活模式。失地农民要想改变其社会生活模式和生存环境是极其困难的。
　　（三）失地农民社会权贫困的公共政策根源
　　恩格斯在很早就提出，“现今的一切贫困灾难，完全是由已不适合于时间条件的社会制度造成的”，主张“用建立新社会制度的办法”来彻底铲除权利贫困。［４］“对内改革，对外开放”政策实施后，政府根据不同利益主体需求，将“效率优先，兼顾公平”作为制定公共政策的理论依据，但由于政府的有限理性以及各个利益主体追求利益的最大化，这一公共政策实施的结果并没有实现效率与公平的均衡，反而使改革成为“双刃剑”——一部分人受益的同时使失地农民的社会权遭受损失。差别待遇政策也是形成我国失地农民社会权贫困的重要根源。如我国很多城市对失地农民实行不平等的就业政策，失地农民为当地的经济和市场繁荣作出了巨大的贡献，却不能享有与城市居民同样的社会权，在就业、医疗、住房、受教育等一系列社会问题上都受到不同程度的限制，使得他们的社会地位大大低于实际收入衡量的经济地位。
　　二、宪法保障失地农民社会权是构建和谐社会的基石
　　《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：要“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”；“把和谐社会建设摆在重要位置”；“形成全体人民各尽其能，各得其所而又和谐相处的社会。”社会主义和谐社会作为一个重要政治概念在党的决议上明确提出来，具有重要的战略意义。它丰富并充实了我们党的治国方略，使我国社会主义现代化建设的总体布局，由发展社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化，提升为包括社会主义和谐社会在内的四位一体。

　　完善对失地农民社会权的宪法保障可以为和谐社会的构建提供法律基础。１９９９年，我国宪法修订时将“依法治国，建设社会主义法治国家”列入宪法文本，明确了我国建立“法治国”的长远战略目标。社会主义和谐社会必然是一个法制健全的社会。法治能为保障失地农民社会权提供合理预期，为失地农民生活提供良好和安全的秩序。宪法是一个国的根本大法，具有“母法”性质。现代法治国家完善公民基本权利的保障过程，实际上就是健全法制的过程。普通法要保障失地农民社会权，必须遵循宪法原则，符合宪法的规定。
　　完善对失地农民社会权的宪法保障为和谐社会的构建提供了现代人权基础。当代中国所追求的和谐社会是建立在现代人权基础之上的和谐社会。没有人权保障，失地农民社会权保障将成为无源之水、无本之木。社会权之所以成为构建和谐社会的“阿基米德点”，笔者认为，最主要的原因在于社会权的制度设置能够保障和谐社会内在要求的公平正义秩序。民主宪政的基本立足点是公平正义，而宪法正是这一系列制度基础的总体框架。宪法通过对失地农民社会权的保障，确保了构建和谐社会所需的民主宪政制度，最终确保了对每一个失地农民社会权的保障。
　　三、失地农民社会权宪法保障的基础
　　（一）失地农民社会权宪法保障的哲学伦理学基础
　　社会权的宪法保护是人类重视个体价值的反映。在个人与社会关系方面，洛克反对牺牲个人利益以服从社会利益。为保障公民和平、安全地享有公共福利，提出要对国家最高权力机关的立法权进行限制：立法机关的“权力在最大范围内，以社会的公众福利为限。这是除了实施包含以外并无其他目的的权力，所以决不能有毁灭、奴役或故意使臣民限于贫困的权利”。［５］实际上，西方学者重视个性发展的以人为本价值是社会权得以出现和发展的起点，奠定了社会权宪法保护的哲学伦理学基础。但由于东西方社会不同的历史文化传统，以人为本价值的表现并不相同。就尊重和保护个人社会权而言，消极的不受侵犯的个人主义这一资产阶级民主宪政早就确立的价值最为重要。在如今全球社会权保障一体化的发展过程中越来越重要，这种价值表现出了对以人为本价值的尊重和实现。所以从哲学伦理学角度出发，社会权宪法保护的基础在于对个体人本身的思考。
　　（二）失地农民社会权宪法保障的法理基础
　　对失地农民社会权的忽视，反映了社会强势阶层对弱势阶层的戒备和冷漠。在市场经济初级阶段，自由竞争的市场经济以追求利润为目的，竞争的结果优胜劣汰。这

些竞争失败者与失地农民沦为社会弱势阶层，他们往往需要政府的帮助才能维持体面的生活，从而要求国家对他们的就业、职业培训、社会保障、健康等方面的权益予以促成和提供。国家对失地农民社会权的满足需要财政支持，势必会对强势阶层的财产和经营活动征税。作为拥有大量社会财富的强势阶层为了使自己占有的财产最大化和合法化，一方面极力维护现行社会保障制度；另一方面反对政府对失地农民等弱势阶层的经济和社会生活的干预，逃避自己应承担的纳税义务。所以，拥有话语权的强势阶层反对社会权的人权性质和法律性质。很明显，这正是作为社会强者的强势阶层对作为社会弱者的弱势阶层失地农民的戒备和冷漠，因为他们害怕社会权宪法保障会加重其财产的义务。日本学者杉原泰熊曾指出：“近代宪法中心以自由权为中心的人权保障，对以工人为中心的民众来说，甚至意味着保障失业的自由、饿死的自由。”［６］然而，人类社会始终向前发展，保障包括失地农民在内的弱势阶层社会权发展规律不可逆转。随着社会贫富分化加剧，社会矛盾凸显，既有制度安排必须适时调整才能继续生存。受俄国十月革命的影响，一种社会国家的新型理念被引入宪法。这种理念要求对社会强势阶层的经济自由权施加积极限制，对包括失地农民在内的社会弱势阶层的社会权予以确认和保障。
　　（三）失地农民社会权宪法保障的人权法价值
　　人格尊严也称人的尊严，简而言之就是对人的尊重。康德对人的尊严作了概念界定：“尊严——不仅仅是一种相对的，可用等价物来衡量的价值，而且是一种内在的价值，美德加人性，只要拥有尊严，就能拥有两者”　。［７］康德道德哲学以人为起点，以人自身为目的，开创了人类认识自身价值的先河，并为宪法保障社会权奠定了最坚实的基础。法治国家有义务“尊重和维护”人的尊严，尊重和维护人的尊严体现的是一种人文精神。二战后，国际社会上掀起了一股尊重和保障人格尊严的风潮。１９４５年的《联合国宪章》、１９４８年的《世界人权宣言》及《美洲人的权利和义务宣言》、１９６６年的《经济、社会和文化权利国际公约》等人权文件中都规定并贯穿有保障个人尊严的精神。其实，人的尊严在法律上的意义主要在于其应有实用性。人格尊严的价值在公法中的确立使得社会权意义上的人格权法律保护从普通法升至宪法得到了实现。但是，这并没有完成社会权宪法保护的任务。现代社会公民和国家的关系中，由于公权力的扩张性和权力性，从对抗国家的角度出发，社会权的宪法保护要求给个人留出充分的个人自治的空间。
　　在国家与个人的关系上，政府管理行为是与个人自治相对应的概念，人的社会性决定了只要有人群聚合就会有管理行为。但是，政府管理行为在自由主义思想家看来，始终是必要的恶。为规范政府管理行为，应当遵循三个理性原则：“作为一个人，联合体中的每一个成员都是自由的；作为一个国民，则都是平等的；作为一个公民，每位成员都有自己的个性”。［８］为善也好，为恶也好，政府管理行为是一定要存在的。所以，就社会权宪法保障而言，社会权对抗的是政府权力行使对公民个人事务和公民个人领域的侵犯。这种侵犯直接干预的是个人对于公民个人事务的自我决定和自我选择、自我控制的个人自治价值，是对公民个人自由的侵犯。就连备受人们青睐的民主宪政政体，民主如果离开了公民的自治本文由论文联盟http://收集整理，那将是虚假的民主。而“无论何处，自治的制度总能够养成人民自由的精神及为公共目的的合作的习惯”。［９］民主宪政政体注重自治的政治制度的设立，尊重公民的社会权和自由权。但是如果不尊重公民对个人事务的自治，再好的自治制度都是形式主义的。所以，应该承认公民个人的生存权、健康权和就业权等社会权，采取宽容的态度。政府只在公民个人自治的选择和决定伤害了他人的社会权和公共利益时，才可以通过行政权力对公民个人自主决定行使的社会权进行干预。

　　四、实现失地农民社会权宪法保障的国家义务
　　宪法之于公民权利的意义，列宁曾有精辟的概括：宪法就是一张写着人民权利的纸。［１０］宪法从产生之始就与公民社会权结下了不解之缘。如近代宪法史上１７９１年法国宪法最早设定了不同于自由权的社会权。该宪法第一编《宪法保障的基本条款》中有两款规定了社会权，一是“应行设立或组织一个公共救助的总机构，以便养育弃儿、援助贫苦的残疾人、并对未能获得工作的壮健贫困人供给工作”；其二是“应行设立和组织为全体公民所共有的公共教育，一切人所必须的那部分教育应当是免费的，此类教育机构应按王国区划的配合渐次分布之”。１９１８年俄罗斯宪法在人类历史上第一次宣布社会主义国家的诞生，使广大被压迫劳动人民第一次成为国家政权和财产的主人，从根本上保障了劳动人民的经济、社会、文化、政治等各方面的权利。如该宪法第１７条规定：“为保障劳动者能够真正获得知识，俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国的任务为给予工人各方面的完全的免费教育”。因俄罗斯在社会主义阵营中的领导地位，新出现的社会主义宪法都效仿俄罗斯宪法的这一模式，使社会权在社会主义国家宪法中得到普遍保障。但是，社会权在社会主义宪法中的发展之路并不全是坦途，经济状况、政治和意识形态的斗争都可能导致社会权宪法保障的受阻。宪法中规定社会权只是对权利的认可；公民是否能够实际享受有社会权则取决于权利保障体系健全与否。因此，作为宪法权利的失地农民社会权是失地农民依法享有的要求国家对其物质和文化生活积极促成及提供相应服务的权利，其义务主体必定是国家，具体应由国家立法机关、行政机关和司法机关承担。
　　（一）实现失地农民社会权宪法保障的国家立法机关的义务
　　⒈宪法规范的具体化。宪法是规定公民基本权利、义务及国家机关权限的根本性大法。宪法的根本法地位决定，宪法规范具有较强的原则性和高度的概括性。原则性、概括性与可操作性之间存在着一定的矛盾，宪法规范具有较强的原则性和高度的概括性，必然影响和削弱宪法规范的可操作性。这就需要借助普通法律规范来弥补，使某些宪法规范具有可操作性。有些宪法基本权利规范需“依照法律规定”得到保护和实施，即基本权利法律化。从逻辑关系上讲，应当是先有宪法规范的存在，然后才能依据宪法规范的要求确立相应的法律规范；法律规范不能超越宪法规范所允许的范围来展示自身规范的内容和产生不符合宪法规范所要求的规范力。［１１］从法律规范是对宪法规范的进一步展开来说，法律规范又是宪法规范效力实现的重要形式。如无具体的法律规范，权利主体难以具体行使基本权利，宪法对基本权利的规定只能徒具空文。同理，宪法规定的社会权同样需要法律的具体化。社会权的法律具体化主要为社会权的落实确定“实施细则”，具体规定权利主体、权利的内容、行使权利的方式和程序、相应的义务主体、义务内容以及救济程序等。
　　实现失地农民社会权宪法保障具有“依法”特征，其主要表现为：社会权的实现，需要国家的积极作为、积极介入，特别是需要立法机关依据宪法将有关失地农民社会权条款进一步具体化、法律化，使其具有可操作性，成为可执行性的法律规范，能够在现实中加以贯彻落实。如我国《宪法》第１９条规定，“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。”“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”“国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。”“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”“国家推广全国通用的普通话”。依据宪法这一规定，１９９５年制定了《教育法》，之后又制定了《义务教育法》、《职业教育法》等。《教育法》与现行宪法相呼应，规定了教育方针、教育目的、社会教育、义务教育、教育行政等内容，明确

了教育的基本原则，以期彻底贯彻宪法精神的同时实现教育的根本目标。《义务教育法》规定了学校教育制度，主要确立了９年义务教育新学制，即小学６年，初中３年。通过法律具体化使宪法规定的“公民享有受教育的社会权”这一抽象的、原则的规范，具有了可操作性和可执行性，在现实层面能够具体落实。
　　⒉立法不作为及其救济。法律上的保护是实现失地农民社会权的最强有力的措施。有学者认为：“宪法应该规定社会和经济权利，因为如果连基本的需求都满足不了，人们就不能真正地享有公民的地位。最低的社会和经济保障权之所以具有合理性，这不仅是因为生活在绝望中的人们不能过上好日子，而且还因为民主社会要求每个人都有某种程度的独立性和安全感。”［１２］我国在法律上是保障公民享有社会权的，如《宪法》第１４条、第１９条、第２０～２２条、第２６条、第３３条第３款、第４２～４８条等条款内容，实际上都赋予了公民在良好的社会生活中的权利，但社会权在我国仅是一个法学理论概念，《宪法》文本中并没有明确规定。作为公民权利保障书的宪法，那些对失地农民的生存、发展至关重要的有关社会生活中的基本权利应当在宪法中明确确认，将其确立为宪法位阶的权利。
　　将失地农民社会权列为最高位阶的权利，其最终的救济途径应为宪法救济。换句话说，宪法救济与作为基本权利社会权的救济在功能上具有一致性。作为基本权利，社会权的宪法救济应该符合一定的原则。有学者总结为，案件性原则、法律救济原则、时效性原则和适用诉讼程序原则。［１３］就救济的规律和层次上看，社会权的救济可分为法律救济和宪法救济，特点各异。社会权的法律救济分为民事救济、刑事救济和行政救济，三者是社会权法律救济必不可少的内容。与社会权的法律救济相比，社会权的宪法救济具有明显的特点：第一，符合社会权的以人为本哲学伦理学基础。社会权最终还是为了解决人的问题，是为了人更高质量生存，而宪法本质上是“人权法”，是对人主体性的肯定，对人的尊严的保障，因此，社会权的宪法救济符合社会权的根本价值。第二，综合化。社会权的宪法救济是包括社会权的宪法化、宪法解释以及社会权诉讼在内的有机联系的、具有内在逻辑关系的综合化的救济体系。第三，终极性。“穷极一切救济手段，寻求宪法保护”，既表明了宪法救济的最后启动性，也表明了终极保护性。社会权的宪法救济符合该救济原理，是社会权法律救济的救济。

　（二）实现失地农民社会权宪法保障的国家行政机关的义务
　　⒈失地农民社会权宪法保障的横向考察：积极行政的产生。有学者认为，由自由权到社会权，不仅表现了各国宪法的新趋势，也“表现了国家任务的变迁”。［１４］自由权源于自然法的思想，以自由主义国家为基本理念。１９世纪中叶，自由主义思想陷入困境。与此同时，社会福利国家的思想深入人心，以国家社会主义及福利国家为方向的新兴运动方兴未艾。社会现实又为这一思想的发展提供了肥沃的土壤，“吃不上饭的人不自由”。人生活于贫困之中，失去了人的尊严。这就产生了构造一种新型的基本权利——社会权的必要，所创造的社会权旨在使人有更好的生活和工作环境。透过社会权的产生对国家行政机关职能做出了新的诠释：国家行政机关不仅要消极的不作为，还要积极的作为；国家行政机关不仅是“夜警”，还是“救济施主”。　就我国而言，在保障失地农民社会权方面，行政机关主要加大执法检查力度，严厉查处侵害失地农民社会权益的用人单位。严格执行劳动工时制度和节假日休息制度，加班加点要按照《劳动法》规定给予经济补偿。对侵害失地农民社会权益的用人单位要给予及时纠正和处理。加强失地农民社会权保护的宣传工作，加强监察队伍建设，给予编制和投入，提高自身素质和维护失地农民社会权益的能力。
　　⒉失地农民社会权宪法保障的的纵向考察：中央行政机关职能的强化。国家的权力除了在立法、行政和司法等机关之间进行横向分配外，还需要在国家行政机关之间进行纵向分配。国家权力的纵向分配，即是宪法学所研究的国家结构形式。国家结构形式主要有单一制和联邦制两种基本形态。就社会权保障而言，在单一制国家，它是中央政府的权限；在联邦制国家，它属于州、邦或成员国的权限。二战后，保障公民社会权越来越受到重视，社会权在国家发展中的地位也越来越突出。以国家结构形式考察，无论单一制国家还是联邦制国家，都呈现出明显的强化行政机关社会权保障职能的趋势。作为单一制国家的中国，在保障失地农民社会权方面，中央行政机关的主要职能就是加强行政立法，尽快出台有关失地农民教育、医疗、养老保障、就业、失业救济等方面的行政法律法规，使失地农民社会权保障从应然走向实然，使失地农民社会权得到切实保护。
　　（三）实现失地农民社会权宪法保障的国家司法机关的义务
　　失地农民社会权的司法保护，是国家通过司法手段使作为弱势阶层失地农民的一方当事人的合法社会权得到实际保障。从权力性质看，司法权在普遍意义上被视为国家权力独立的一支，是立法权和行政权的相对物。孟德斯鸠认为，司法权如果不同行政权和立法权分立，自由就不存在了，因为，与立法和行政相比，司法几乎没有什么权力，它只有独立才能“免受其他两方面的侵害”。［１５］司法的价值在于公平正义。失地农民社会权的司法保护是利用国家权力解决纠纷的机制，它依靠的是国家权力而非纠纷主体自身的力量，具有严格的规范性，能有效限制恣意和维护平等，为纠纷的解决奠定正义的基础。现代社会，作为社会弱势阶层，失地农民社会权的实现与保障并非单纯依靠国家行政机关或公共舆论，它在很多方面必须依靠既有救济力又有确定力的司法权。国家行政机关的权力过大是现代社会的通病。在行政机关及其工作人员滥用权力侵害失地农民社会权时，由于依靠主体自身或舆论、传媒维权是脆弱的，唯有依靠司法救济与裁判，才会使实施侵权的人受到惩罚，使受害者得到公正的补偿和合法的救济。对于失地农民而言，由于经济实力和其他社会资源的不足，个体力量无法与强势阶层相抗衡，通过司法救济，可以弥补自身力量的不足，使诉讼双方公平合理地展开对抗，从而有利于满足失地农民的社会权诉求。失地农民社会权的司法保护形式多样，针对失地农民“权利贫困”和“经济贫困”，笔者认为，为保障失地农民社会权，应建立宪法诉讼制度和完善法律援助制度，使失地农民不因生活贫困而得不到公平正义的阳光。
　　⒈宪法诉讼与失地农民社会权救济。宪法诉讼是宪法上的权利救济制度，失地农民的社会权受到侵犯时，在通过其他手段不能得到维护或者没有其

他途径补救时，应当有权提起宪法诉讼，使受损害的权利得以恢复。因为没有救济就没有权利，而“一种无法诉诸法律保护的权利，实际上根本就不是什么法律权利”。［１６］宪法规定公民享有这样那样的社会权，但如果宪法不能进入诉讼，这些社会权也就成为不可诉的权利，实际上等于是没有权利。造成失地农民“权利贫困”和“经济贫困”的原因多种多样，需要采取各种救济措施，司法救济是国家救济的重要组成部分。从世界范围看，宪法诉讼是整个国家救济的灵魂，它在当今世界得到快速发展的原因之一是它往往通过法院的判决促进启动政治体制改革，革新陈腐的社会意识和落后的价值观念，创新符合社会需要的人权保障的理念和方法等。在现实中，对于失地农民有关社会生活中的基本权利，无论是何种形式的保护，越来越依赖于司法机关的权力。司法机关主要是法院以司法判决、违宪或者合宪审查等方式对失地农民宪法规定的社会权予以保障，它能够弥补普通法律法规的缺陷和漏洞，使宪法规范从静态走向动态，将宪法规定的各项社会权落到实处。
　　⒉法律援助与失地农民社会权保障。传统意义上的法律援助，是政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿人员，为某些经济困难的公民或特殊案件的当事人提供免费的法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。［１７］法律援助是公平正义观念不断发展变化的结果。正如美国马丁·梅耶所说：“法律援助事业的成员和支持者最核心的一条哲学思想是：法律在根本上是‘公正的’——因而法律不会也不能歧视穷人而牺牲其神圣高贵的公正性”。［１８］在现代社会，大多数国家都把法律援助看作政府对诉讼中的贫困当事人所承担的国家责任作为法治社会的重要人权保障，法律援助体现在许多国家的法律、宪法或宪法性文件之中。
　　具有现代意义的我国法律援助制度始于２０世纪９０年代。１９９６年３月，《刑事诉讼法》首次在立法上使用了“法律援助”的概念，规定人民法院有权在经济困难的被告人，盲、聋、哑和未成年的被告人，可能被判处死刑的被告人没有委托被告人时，为其指定承担法律援助义务的律师提供辩护。１９９７年１月实施的《律师法》第一次将法律援助写入法条，作为法律制度予以确认。该法第４１条规定：“公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要法律帮助，但无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助。”１９９７年５月，司法部颁布的《关于开展法律援助工作的通知》，标志着我国法律援助制度框架的初步形成。实际上，我国迄今并未形成真正现代意义上的法律援助制度。首先，从立法上看，国家在法律援助中的责任不明确，不论是《刑事诉讼法》还是《律师法》，都没有规定国家在法律援助中的责任，且实施法律援助的规则、程序、机构、标准也不明确；其次，我国基本上处于由律师协会和律师提供免费法律援助的阶段，而现代法律援助制度的主要特征就是国家出资，包括支付律师的援助费及相应报酬。在现代西方法治国家，法律援助经费都依法纳入国家财政预算，由国家财政支付。我国由于未将法律援助经费纳入国家财政，因而国家财政支出的法律援助经费很少。因此，作为社会弱势阶层的失地农民在维护社会权益过程中获得法律援助将受到很大限制。