论文摘要　推进工业化和城市化是中国现代化的必然选择。随着工业化和城镇化进程的不断加快，对农村集体土地征用的力度也越来越大，农村的土地被大幅征用转化为国家建设用地，越来越多的农民失去了赖以生存的土地。在征地过程中，因受法律制度不完善，法律法规执行不到位等因素的影响，对农地征用中农民利益的保护存在严重不足，再加上农民自身的法制意识淡薄，被征地农民的许多权益严重受损，生活困窘。本文从被征地农民利益受损的现状出发，通过对被征地农民利益受损的原因进行思考，分析了我现行农地征用制度的缺陷，并分别从思想意识转变、法律完善、政府角色定位、制度改进与救济等不同角度提出建议，论述农地征用过程中对农民利益的保护。

　　论文关键词　土地征用　利益受损　权益保护

　　随着社会的发展，工业化和城镇化进程的加快，土地征用的数量也日益增多。社会经济的迅速发展加速了土地的非农化进程，为保证城市发展和各项建设对土地的需求，大量的农用地被征收征用。土地是农民的命根子，一旦被征用，农民便失去从事农业生产建设活动的基础，从而丧失基本的生活来源。也就是说，土地征用涉及到广大被征地农民的切身利益。因此，在农地征用过程中必须重视对被征地农民利益的保护。然而，在现实征地过程中，由于各种原因，因土地征用侵犯农民利益的现象时有发生， 因此，本文根据征地过程中存在的问题，从法律角度对农地征用过程中农民利益的保护作一探讨。

　　一、农地征用过程中农民利益受损的现状

　　（一）征地范围过宽，农民失去土地的随意性较大
　　我国《宪法》第10条第3款和2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款对土地征收、征用做了明确规定，强调征收征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”。wWW.11665.com但是，在实际土地征收征用中，地方政府却随意扩大解释“公共利益”的概念，滥用征地自由裁量权，打着“公共利益”的旗号，随意征用农村土地，把一些非公共利益的商业性用地和经营性用地也纳入了公共利益的范畴，从而频繁征地，非法侵犯农民土地，使作为农民生存基础的土地被轻易剥夺。
　　（二）政府统一征地职能不到位，法律法规执行不到位，侵犯了农民利益
　　政府统一征地的职能履行不到位，存在多头征地情况，同时有的地方政府为追求政绩搞形象工程；还有地方政府利用建开发区的名义多征少用，征了不用。有的乡镇为吸引企业入驻，获取地方经济的短暂发展，不惜牺牲农民的利益，采用极低的征地费用标准。许多地方政府在征地过程中不严格依法进行，法律法规执行不到位。此外，在土地征用过程中还存在政府利用自身的强势地位来减少征地阻力的现象。
　　（三）土地征用程序不透明、不民主，农民参与难保障
　　许多农户反映，地方政府、有关部门或村委会在征用土地前后工作的透明度很不够，农民对征与不征、征多少、征来干什么、怎样补偿、补偿多少、怎样安置等信息根本不了解，在整个征地调查、征地补偿分配过程中，农民通常是被蒙在鼓里，甚至许多地方政府在征地过程中根本没有执行两公告一登记制度（即征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记制度）。此外，农民在征地过程中参与的程度也非常有限，因为国家征地面对的是集体而不是农户，作为农民个人，无法以独立权利主体的地位参与到征用、补偿协商谈判中来。例如“征地公告”，实际上是叫农民到指定单位办手续的“通知书”。因此，所有的征地行为都是政府和用地单位之间进行的暗箱操作，法律规定的听证制度也只是落于形式化，并未实际发挥其保障农民在征地过程中知情权和参与权的作用，农民在土地征用过程完全处于被动和不平等的地位。
　　（四）土地征用补偿标准偏低，补偿不到位，农民利益受损
　　我国当前土地征用制度中征地补偿构成基本上沿用了计划经济时代的做法，与市场严重脱节。按目前我国的《土地管理法》的规定,征地补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费。前两项的补偿标准是该耕地前三年平均产值的6-10倍和4-6倍，经上级政府批准，两费总和最高可达30倍。若按最高补偿标准30倍来计算，一亩地平均年产值1000元，补偿费也才只有3万元，“依据上述规定获得的征地补偿费仅仅相当于公务员一两年的工资收入，如果按当地物价水平，仅能维持农民两年多的基本生活”，况且在有些地方对征地补偿费和安置补助费还普遍按照法律规定范围的最低标准执行，因此难以解决被征地农民的长远生计。另外，按照此规定，农民在土地被征收征用后得到的补偿费用也只是个相对固定的数额，无法从土地的市场增值中获得应有的收益，相对于土地的预期收益而言这种补偿标准也过低，农民的土地财产权益严重受损。再说在实际操作中征地单位是与村委会签订的土地征用补偿协议，除地上附着物和青苗补助费外的其他征地补偿费用都支付给农村集体经济组织即村委会（组），再由村委会（组）根据具体情况管理并决定征地补偿费用的具体使用，所以这笔原本较低的补偿费用也难以及时、足额发放到被征地农民手中，拖欠、挪用、克扣的现象时有发生。
　　（五）安置方式单一，就业养老缺乏保障
　　目前，政府对农民集体土地的征用普遍采取的是货币补偿的安置方式，这对征地单位来说简单、易操作，但对于处于弱势的农民来说却显得非常不公平。货币补偿安置只是为被征地农民提供了最低生活要求,没有解决被征地农民的医疗保险和养老保险，缺乏有效的社会保障。如果重新择业谋生，由于大多数被征地农民年龄偏大、文化水平低、缺乏专业技能等，也无法适应现代企业对劳动者能力和素质的要求，再加上就业培训缺乏，就业中介服务滞后等，导致被征地农民的生存发展空间非常狭窄。
　　二、农地征用过程中农民利益受损的原因

　　造成土地征用过程中农民利益受损的原因是多方面的，既有地方领导干部思想意识方面的原因，也有现行法律、制度方面的原因，还有农民自身的原因等等，现就造成土地征用过程中农民利益受损的各种原因展开论述：

　　（一）思想意识方面的原因
　　1．一些地方的领导干部缺乏尊重公民财产权的意识
　　土地权利是农民最为基本的权利，是其生存的保障。然而，相当一些地方的领导干部仍然固守着以牺牲农民权益为代价发展经济的陈旧观念，缺乏尊重农民财产权的意识，特别是在畸形政绩观影响下和土地低征高卖巨大的利益面前，许多地方领导干部更是把尊重农民财产权的意识抛在九霄云外，无心考虑被征地农民的权益是否受损害。
　　2．缺乏对土地进行管理的正确理念
　　现在所有建设用地一律由国家征收征用的做法脱胎于计划经济时代，在建设社会主义市场经济的今天，政府的职责在于着力营造公平竞争的市场环境，提供市场解决不了的公共产品和公共服务，为经济发展营造公平的制度环境，因此，国家不应再把持对农村土地的最终处置权。国家对土地的征用应限于特别情形，即用于公共用途，而且，即使为了公共用途，如果能通过租赁等市场途径解决，也不宜动用征用权，应尽量通过正常的交易方式解决。政府在土地管理上的主要职能在于做好土地规划和用途管制，而不是直接对土地市场的垄断。
　　（二）现行法律、制度方面的原因
　　1．土地征用制度存在严重缺陷
　　当前造成土地征用中农民利益受损的最根本原因是政府征地的权力得不到有效的制约，可以随意决定是否征地、如何征地、是否给予或给予多少补偿。第一，法律规定过于原则，“公共利益”界定不清。我国《宪法》第10条第3款规定的：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款的也作了同样规定，可以说现行制度从法律上保障政府垄断着土地一级市场，享有对农村集体土地的最终处置权，但两部法律都没有对“公共利益”做出明确的界定，这样使得该法律规定缺乏实际执行的可操作性，留给地方政府很大自由裁量权，在实际操作中地方政府常常把“公共利益需要”作为最好的不当征地的理由，大量的农村土地被征用。第二，土地征用程序不健全。首先，现行土地征用程序基本上是内部程序。土地征用过程中老百姓几乎没有任何发言权，征与不征、补与不补、补多少，完全由政府说了算，补偿金是由政府在法定幅度内确定，这必然会造成农民得不到应有的补偿。其次，现行土地征用立法中对裁决征地纠纷的规定过于原则且就村民征地款分配纠纷是否属于法院受理民事案件的范围规定前后不一致，往往导致纠纷无法解决，被征地农民告状无门。第三，征地补偿制度滞后。其一，宪法对补偿未作明确规定。补偿是私人财产权保障的核心内容，我国宪法则只有征用而没有补偿的规定。其二，政府单方定价导致补偿标准不合理。土地征用的实质是一种强制购买，既然是购买，就应当按照市场价格公平交易，而不应由政府单方定价。可以说，政府单方定价是导致补偿标准偏低、农民损失严重的根本原因。
　　2．土地征用过程中被征地者的权利救济途径单一，对被征地者的司法保护不足
　　虽然现行法律规定了征地争议救济制度，但是救济方式单一，仅限于行政救济，而且还是法律规定不完善的行政救济制度。国务院《土地管理法实施条例》第二十五条将征地补偿标准争议的最终裁决权赋予了批准征地的人民政府，但根据《土地管理法》，省级以上人民政府才有集体土地征用批准权，因此对征地补偿、安置的争议，其救济途径仅限于由省级以上人民政府裁决，在我国目前的客观实际条件下，这一途径存在救济成本过高的问题，在实际执行中有许多困难。在行政救济之外，法律并没有规定其他的救济途径，因而，土地征用、征收及补偿方面的纠纷，无法通过司法途径得以解决。
　　3．土地产权不明晰，主体不明确
　　《土地管理法》规定农村土地归集体所有，但“集体” 实际上是个笼统的概念，乡（镇）、村和村民小组都可以称得上“集体”，在不同程度上他们都是农村集体土地所有权人代表，这就使得农民利益没有确定的代言人，农村土地的集体产权实际上是一种无确定主体的产权。所以，在征地过程中，农民自己不能参与平等谈判，不能为维护自己的利益进行抗争，乡村干部又不能代表农民维护自己的利益，这样，在土地征用过程中农民利益受损也就成为可能。
　　4．缺乏必要的社会监管机制、农村土地征用行为中监督的缺位
　　农村集体土地被征用后，政府是否将其全部用于“公益”，我国现行立法对此并未设立相关的监督机制。因而，在现实中大量存在政府将土地从农民手中征用后，再将土地使用权转让给开发商或其他用地单位用于商业开发，从而获取高额的土地使用差价，农村集体和农民只是得到较低的补偿费的现象，仅靠社会公众监督往往由于得不到足够的信息而显得力不从心，无法真正发挥应有的作用。
　　（三）农民自身的原因
　　农民处于社会的最底层，由于各方面的原因，他们自身受教育的程度最低，法律维权意识落后，自我保护能力低下，况且由于我国延续了两千多年的封建中央集权制度，农民思想被深深束缚，本身对行政权力有一种敬畏意识，所以他们很难在土地征用过程中为维护自身利益拿起法律武器与政府“较劲”。

　三、对农地征用过程中农民利益进行保护的建议

　　由于以上种种原因，造成现实农地征用过程中对农民利益的保护不足。农民为土地征用付出了沉重代价，他们原本就是社会的弱势群体，思考如何在农地征用过程中对农民利益更好的保护就显得尤为重要。对此，笔者建议可以从以下几方面去落实：
　　（一）转变思想观念，增强尊重公民财产权意识，树立全社会成员共享社会发展成果的基本理念
　　国家机关工作人员特别是领导干部要以身作则，身先士卒，彻底摒弃计划经济时代农村经济为城市经济发展让路，重国利、轻民利的思想，增强公民财产权保障意识，不再与民争利，转变以牺牲农民利益发展经济的陈旧观念。树立正确的政绩观和科学的发展观，辩证地看待公平和效率的关系，既不能片面重视效率而忽视公平，也不能片面追求发展而忽视个人利益，努力使每一个社会成员都能分享到城市化的成果。

　　（二）重新定位政府角色，保障农民利益
　　政府要退出集体土地市场的运行，要把主要精力放在进行土地利用综合规划、改善环境，规范、监督、调控土地征用上，充当土地市场秩序的监管者角色。政府可以制定集体土地交易价格条例，加强对土地补偿资金的的监督和管理，对占而不用等圈占土地违法行为进行严厉查处。政府要增加土地征用行为的透明度，从而防止少数不法投机分子借国家征收征用之名，炒作土地牟利，致使国家、集体的公共利益和农民的个人利益受损。
　　（三）完善土地征用立法，改革现行土地征用制度
　　由于土地征用立法不完善，现行土地征用制度设计不合理，导致农民这个弱势群体的利益在土地征用过程中屡遭受损，而且也导致了土地资源配置效率的低下，对此，笔者建议如下：
　　1．明确“公共利益”范围，严格区分公益性用地和经营性用地
　　针对《宪法》和《土地管理法》中对“公共利益”的界定不清导致地方政府征地权的滥用的情况，笔者认为可以通过修改《宪法》和《土地管理法》或由全国人大常委会出台专门司法解释对《宪法》和《土地管理法》中“公共利益”的范围进行明确界定，参照国外立法，应将公共利益的范围严格限制在水利、交通、国防、义务教育、公共卫生等国家重点公共设施建设和公共利益的需要上面，对于工商企业用地等经营性用地，应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，通过向国家、农民和集体购买、租赁等市场方式取得，价格也由市场决定，充分发挥社会主义市场经济体制下市场在土地资源配置中的作用。
　　2．建立简便、严格、高效、透明的土地征用程序
　　我国可以借鉴发达国家的经验，制定详细具体的征用程序，明确各方的权利义务，限制征地过程中政府广泛的自由裁决权。土地征用程序应主要包括：一是征用土地的公告或通知程序，保障有关人员充分的知情权。二是所有受影响的土地权利人参与土地征用过程的公开程序，明确有关权利人的参与权和异议权。三是补偿费用发放过程要透明，要加强监督管理，以避免征地补偿费被瓜分或被层层截留。四是加强征地后的监督措施，使农民集体享有优先使用土地的权利。五是司法救济程序，允许有关权利人寻求司法救济，通过司法权制约政府的土地征用行为。
　　3．完善土地征用救济途径，建立征地争议司法救济制度
　　对于农民通过行政救济途径维护自身合法权益成本过高，执行困难问题，笔者认为可以建立一个独立于政府的农民协会，通过农民授权，由他来代表被征地农民进行土地征用合法性听证和征地补偿听证，并监督补偿金发放。当农民就征地补偿发生纠纷时也由其接受农民授权申请国务院裁决或提起行政诉讼，这样相对于单个的农民来说，通过省级以上人民政府救济的困难性就大大降低，农民的合法权益也就可以更好的得到维护。另外还有必要扩大救济途径，可以考虑在行政救济之外，增设征地争议司法救济制度，从而实现行政救济与司法救济相结合。我国可以通过立法规定行政救济是司法救济的前置程序，具体规定为：对土地征用争议，被征地农民应当向县级人民政府或其他土地主管部门申请裁决；对县级人民政府或其他土地主管部门作出的的裁决不服的，被征地农民有权向人民法院提起民事诉讼。通过赋予被征地农民提起民事诉讼的权利，使其能够得到充分的救济。
　　4．改革土地产权制度，明确农民集体土地所有权的主体地位
　　我国现行法律规定，农村土地除法律规定属于国家所有以外归农民集体所有，由于“农民集体”是虚置的主体不确定的，因而不能使农民成为法律意义上的市场主体，现实中某些村委会或村民小组中的领导人员常借“农民集体”的名义非法处置土地及补偿费用，侵犯农民合法权益。要使被征地农民能够自主处分自己的土地及对被征地农民的补偿能够到位，关键是要在立法上确立农村集体土地归村集体所有的的土地所有权制度。通过修改相关法律，明确规定农民集体土地是不可侵犯的财产，强化农民对土地的所有权和处置权，才能使农民的土地权益从根本上得到保障。
　　5．引入市场价格机制，科学制定征地补偿标准
　　现行的土地征用补偿标准没有考虑土地的区位，地区经济发展水平，土地市场交易价格等影响土地价值的经济因素，剥夺了农民分享土地增值收益的权利。所以我们需要引入市场价格机制，建立和完善农地价格体系，由独立的资产评估师对所征土地进行专业的评估，以农用地评估价格为基础，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准，再参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准。土地征用补偿费用中还应该包括土地的增值部分，适度提高经济补偿标准，以保障被征地农民能够在城镇生存和有一定的发展资本。
　　6．拓宽征地补偿安置方式，解决被征地农民的后顾之忧
　　我国现行的征地补偿安置方式主要是实行一次性货币补偿，肯定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前显然也发挥了一定的积极作用，应该坚持下去并逐步得到改进。但是因为现行的经济补偿标准太低，纯粹的经济补偿并不能为被征地农民的长远发展提供有效的保障。根据国内各省市己有的经验做法，国家可以通过推广直接经济补偿、再就业培训、留地安置、土地使用权入股相结合的征地补偿安置方式，变单一的货币补偿方式为多元化的补偿安置方式，为被征地农民建立起完善的生活保障。
　　（四）加强农村精神文明建设，提高农民自身素质
　　通过各种途径，推动农民的思想解放，让所有农民充分认识到自己的国家主人翁地位，同时通过推广“送法下乡”，增强农民的法律维权意识，让广大农民学会运用法律武器维护自己的合法权益。要加大对农村的教育投入，缩小农村与城市在教育上的差距。
　　（五）做好其他相关制度的配套改革，更好维护被征地农民的利益
　　1．建立健全农村土地征用监督机制，约束地方政府的土地征用权
　　缺乏监督的权利必定会被滥用，为了保障土地征用程序能够被严格依法执行，笔者认为可以通过加强立法，规定由行政机关内部监督、被征地农民监督和网络媒体监督相结合的土地征用监督机制。同时，还要加强政府的信息公开，规定涉及被征地农民切身利益的确需公开且按照法律能够公开而未向公众公开的责任，确保公众的知情权，从而可以更好的进行监督。
　　2．建立健全被征地农民社会保障体系，解决被征地农民的可持续生计问题
　　土地是农民的基本生活保障，农民为了国家公共利益而失去了土地的保障，那么国家理应给他们以相应的补偿来解决他们的长远生计，这也是尊重和保护农民土地财产权利的最重要体现。国家可以通过设立被征地农民社会保障基金、被征地农民失地养老保障制度、被征地农民医疗保障制度等来解决被征地农民的长远生计问题，所需费用可以通过研究来合理确定分担主体，当然要尽量考虑被征地农民的现状，尽量减少被征地农民的出资。同时，国家还要为被征地农民提供多种方式的法律援助，为其能够平等地享有行政救济和司法救济的权利建立通畅的渠道，使农民对土地权利的行使切实得到法律的保护。