［论文摘要］农村职业教育要适应未来农村社会的发展，就必须积极地进行政策创新。政策创新必须坚持以有利于人的发展为最高目标追求，必须有利于提升农村职业教育的服务效能，有利于增强农村职业教育的吸引力。政策创新主要包括：建立城乡公共教育资源统筹使用政策，实施农村职业教育成本补偿政策，建立以公共财政为主体的助学体系，适时提高农村职业教育管理体制的重心，实行免费就学、直接升学制度，完善就业准入制度，出台“农村职业教育发展促进法”等。

　　［论文关键词］农村职业教育 城乡统筹 成本补偿义务 职业教育 直接升学制度
　　　　
　　农村职业教育的发展离不开政策的支持，农村职业教育要能够实现可持续发展，提升服务效能，有赖于职业教育制度的安排与政策的创新。笔者认为，未来农村职业教育发展政策创新的动力主要来自三个方面：一是未来新农村建设对农村职业教育人才培养的需求，即外在需求拉动力；二是农村职业教育自身改革与实现持续、稳定发展以及提升服务效能的需要，即内在改革驱动力；三是体现以人为本理念，农村职业教育满足人的主体价值实现的需要，即主体发展推动力。本文试图依据我国农村职业教育政策创新的环境，探讨未来农村职业教育发展对政策的创新需求。

　　一、农村职业教育发展政策创新的基本原则

　　第一，坚持以有利于农村职业教育促进人的发展为最高追求。从带有政治色彩的教育普及到侧重农村职业教育为国民经济、社会发展和农村当地服务，再到强调以人为本、以提高农民的自身素质为重中之重，这样一部农村职业教育政策导向发展史，是我们党在职业技术教育方针上与时俱进的历史，是国民经济迅猛发展的一个历史侧影，更是我们党对教育规律认识和实践深化的历史①。wWW.11665.CoM笔者认为，坚持以人为本的农村职业教育发展政策应该体现在以下三个层面：
　　人民性——面向人人。发展农村职业教育的政策必须最能够代表农村大众的利益，农村职业教育发展动力应来自农村民众的广泛需求，能够为每个人提供他们所需要的职业教育，促进他们通过职业技能的掌握实现充分就业和劳动收入的提高，促进个性的发展和自我实现需要的满足以及生活质量的提高。“人民性”强调从农村民众的职业教育需求出发，这其中包括职业教育与培训的类型、职业教育与培训提供的“菜单”、教育培训形式、时间安排、学籍管理制度等都要符合农村民众的需求特点，都有利于调动人们接受职业教育与培训的积极性。
　　公平性——人人学习。农村职业教育具有公共产品的特性，是农村公共事业的一个重要组成部分，从理论上说应该是最具公平性的教育类型。但是相对于普通教育而言，它是一种昂贵型教育，人们接受职业教育与培训的成本支出更大，因而有可能使当今中国社会收入最低人群的农民止步于学费昂贵的职业教育，遏止他们对职业教育与培训的需求。因此，农村职业教育政策必须为农村民众接受职业教育与培训创造一个公平的环境，使每个人都有机会接受职业教育。“公平性”强调的是接受职业教育与培训的机会的均等性，使其不至于成为“精英教育”或者歧视性教育的翻版。
　　普惠性——发展人人。普惠性意味着通过职业教育使每个农村民众都成为受益者。这就是说农村职业教育发展政策一方面能够提供给各类人群，尤其是弱势群体接受职业教育的条件与机会；另一方面能够使接受过职业教育的人们实现最大程度上的就业，能够改变自身发展的不利处境，能够使广大农村民众跳出“贫困陷阱”，并逐步走上富裕之路。“普惠性”强调受益面以及使每个人都能有所发展。
　　第二，坚持以有利于农村职业教育服务效能提高为目标导向。农村职业教育服务效能能否提高，与其发展政策的效用性、适切性密切相关。
　　区域性——因地制宜。要根据我国农村现实经济社会发展差异性的特点，以及农村职业教育的发展需求性特点，制定具有区域特点的非均衡的发展政策，允许各地在不违背职业教育法规等前提条件下，根据本地的实际情况灵活制定有利于本地农村职业教育发展的政策与法规。反映区域特性的农村职业教育政策常常是最可行、最有效的政策。
　　适用性——适宜可行。任何一种政策的出台都必须基于农村职业教育发展的需要，同时又必须具有可操作性，符合各地农村职业教育正常运行的条件。农村职业教育政策必须是源于实践的需要，而不仅是理论的探讨或者专家的臆想。
　　前瞻性——适度超前。服务于农村职业教育发展的政策必须有一定的提前量，这就是要根据对农村职业教育发展趋势的把握，以及对未来农村职业教育发展过程中可能出现的新情况、新问题的研判，制定相关的政策，以减少外在因素对农村职业教育发展的干扰，使农村职业教育能够最大程度地平稳运行。具有前瞻性的农村职业教育政策是最具时代性、最具导向性的政策。
　　第三，坚持以有利于提升农村职业教育吸引力为创新动力。
　　规范性——完善制度。要改变长期以来人们对农村职业教育的偏见与歧视，有必要也有可能从制度层面设立制度门槛：一方面是实行严格的职业教育与培训准入制度，即对农村职业教育与培训的办学条件必须有严格的准入要求；另一方面要完善就业准入制度，即只有经过职业教育严格的教育与培训，并取得职业资格证书的人才有可能进入劳动力市场。这样就能在较大程度上提高农村职业教育的地位，使之成为与普通教育类型不同但是社会地位同等的教育，促进农村学生根据自身的情况选择接受职业教育与培训。
　　激励性——创新制度。通过制定激励政策，提高人们就读农村职业教育积极性是一种基本的策略。在这里更重要的是，所制定的农村职业教育发展政策一方面要有力度，对农村学生接受职业教育真正具有吸引力；另一方面要使相关的系列政策制度化，甚至从法律层面进行明确的规定，如实现农村义务职业教育制度、涉农专业免费制度。

　　二、农村职业教育发展政策的创新

　　农村职业教育的政策创新，是指基于农村职业教育现实的运行状态，尤其是存在问题，以及未来农村职业教育发展面临的环境和任务，通过创设新的、更能有效激励农村职业教育发展的政策，包括制度，以改变农村职业教育的生存与发展状态，实现持续发展，提高服务效能，建立起更有效的农村职业教育与人的发展、与经济社会发展良性循环的机制。依据未来我国社会发展以及人的发展需求特点和可能的趋势，笔者认为应从以下几个方面考虑农村职业教育发展政策、制度的安排与创新。
　　1.建立城乡公共教育资源统筹使用政策，突出优质职业教育资源向农村有序流动和均衡配置。制定和完善激励城乡职业教育资源统筹政策无疑具有重要的现实意义。通过政策激励，达成促进城乡的人力、财力、物力及信息资源的共享和效益最大化。具体来说是要达到这样两个目的：一是激活现存的城乡公共职业教育资源，使其能够发挥作用，而不至于闲置、浪费；二是对于正在运行的城乡职业教育资源，通过有效的整合、配置，使其发挥最大效益，促进城乡职业教育均衡发展。（1）要改革职业教育“师资配置制度”，鼓励教师在城乡职业学校有序流动。一是在核定编制时向农村职业学校倾斜，新增教师优先满足农村职业学校需要。二是实施积极的优秀大学生“下乡政策”，鼓励优秀大学毕业生到农村职业学校任教。三是实行城市职业学校新任教师到农村的“新教师服务期”制度。每个应届毕业生必须到农村职业学校或成人学校任教2年以上方可返城任教。四是“职称晋升支教制度”。每位城市职业学校教师，尤其是专业教师（含实习指导教师）晋升高级职称前必须到农村职业学校或成人学校任教1年以上，方可具备晋升高级职称的资格；凡是申报中学教授职称或者特级教师的都必须有到农村职业学校任教或者管理的经历。（2）要实行城乡职业学校“配对建设制度”，鼓励城市优质、富裕资源向农村职业学校和成人学校流动。即每所城市职业学校必须与2所以上农村职业学校或成人学校配对合作办学。凡结对的农村职业学校和成人学校，其办学过程中缺少的专业师资及仪器设备主要由相关城市职业学校负责解决；城市职业学校也应为农村职业学校学生的生产见习、实习、就业等创造条件。（3）要建立城乡“统筹培训制度”，鼓励城乡职业教育培训资源的整合与规范运作。这就是要根据区域社会发展需要，制定中、长期“城乡统筹培训规划”；打破城乡区位分割观念，对培训机构、培训基地进行合理的设点布局；统筹安排区域培训经费，对农村劳动力培训给予重点扶持；充分考虑区域内部职业教育与培训资源分布与办学模式的实际差异，扬长避短，让具有不同办学优势和办学特点的培训机构承担相应的农村劳动力培训项目。（4）要统筹建立城乡贫困学生资助体系，鼓励资助经费向农村贫困学生和城市低保家庭学生倾斜。（5）要建立城乡职业教育公共服务体系，鼓励建立城乡一体化的招生就业市场。通过高效市场体系的建立，提高市场服务效能，促进信息畅通，达到人畅其流，充分就业的目的。
　　2.实施农村职业教育成本补偿政策，突出受益主体国家和企业发展农村职业教育的责任与义务。首先，国家应该是农村职业教育成本补偿的最大承担者。一方面，国家是农村职业教育的最大受益者。农村职业教育不仅提高劳动者的精神文明、政治文明、生态文明，提高全社会的整体素质，而且高素质技能人才的培养促进社会生产力的发展和社会的稳定。农村职业教育也是实现和谐社会建设和新农村建设最主要的途径之一。另一方面，只有国家最有可能通过行政的、法律的途径和手段，以税收等形式集聚社会财富，并进行财富再分配，以促进城乡职业教育事业均衡发展。
　　国家对农村职业教育补偿投资的主要措施是：第一，建立强势的财政转移支付制度，使各级政府财政转移规范化、制度化，确保中央财政对经济薄弱省份以及各省市财政对贫困地区和农村弱势群体财政转移支付到位，保障有力，使各区域职业教育协调均衡发展。建立农村职业教育转移支付制度，是对欠发达地区农村中等职业教育成本的必要补偿。第二，政府可以积极实行职业教育券制度。第三，实施农村成人教育培训免费制度。农民教育培训资金应列入各级政府的财政预算，并确保经费收缴、使用到位；要形成农民教育培训经费随财政收入增加而递增的机制；要实施外来务工人员公共教育补贴制度。即由政府来支付外来务工人员公共教育部分培训、学习费用，并划入个人账户，由社会教育机构各方参与办学的公共教育模式。
　　其次，企业应该是农村职业教育成本最直接、最具体的补偿者。企业有责任也有义务补偿农村职业教育的发展成本。企业对农村职业教育成本的补偿主要有两个方面：一是按照有偿使用的原则，向为本企业输送人才的农村职业学校按国家有关规定支付人才培养费；二是由国家通过立法对企业开征职业教育税，原因就是农村职业学校培养的人才绝大部分都是转移到城乡企业，尤其是城市企业工作，企业在农村职业学校人才培养过程中没有或者很少足额支付相应培养费。根据效率和财政原则，职业教育税的课税对象应指向企业的工资支出，并参照职业教育的经费需求确定合适的税率；课税权主体应为中央政府和地方政府，即它是中央和地方的共享税。
　　3.实行以公共财政为主体的助学政策，突出政府的主导作用。在全国职业学校的学生中，农村生源占83%，城市困难生源占7%。这些农家子弟之所以选择就读职业学校，更多的可能还是无奈的选择。原因就在于他们属于“处境不利”的弱势群体，他们中的许多人或是为了取得高中教育文凭，或是为了获得就业技能，而选择了有国家资助的中等职业教育。如果没有国家的资助政策，那么这部分处境不利的人群很可能就会放弃就读职业教育的机会，而过早进入社会。因此，笔者认为非常有必要建立和完善面向农村广大弱势群体的资助体系，以帮助农村地区、家庭经济困难学生接受中等职业教育，使职业教育真正成为面向人人、面向全社会的教育。
　　这一面向农村弱势群体的职业教育就学资助体系应该体现政府公共财政为主体。一方面，建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会发展，促进和谐社会建设是我国的重要发展战略，是国家最高利益，而职业教育在新农村建设中的作用也是不可替代的，国家是农村职业教育最大受益者；另一方面，国家也逐步有能力担当这个资助体系的主体，随着我国经济的快速发展，国家的财税收入也是快速增长，国家有能力将这最为集中的财税收入部分用于满足农村职业教育发展的需要；再者，我国区域财力差距很大，特别是取消农业税以后，许多地方用于发展农村职业教育的财力极为有限，所以国家理应成为这一资助体系的主体，通过公共财政解决资助经费的主要来源。而且笔者认为，只有国家这个层面能够真正建立起高效的就学资助体系，也只有国家层面建立的资助体系，才能够实现有效的财政转移支付。在整个资助体系的构建中，国家应起主导作用。其主导作用主要表现为一方面通过制定适宜的政策，引导省、市政府根据本地职业教育发展需要及财力情况，提供相应的资助经费，建立符合本地情况的地方农村职业教育发展的资助体系；另一方面，出台对企业及个人的激励政策，鼓励他们为这一公益事业投资或者捐赠。

　　4.适时提高农村职业教育管理体制的重心，突出省、市（地）政府统筹城乡职业教育发展经费的责任。我国现行的管理体制是“分级管理，地方为主，政府统筹，社会参与”。这就决定了农村职业教育的投资责任是以县（乡）为主。应该肯定的是这一管理体制在农村职业教育发展过程中曾起过积极作用，但我国区域经济发展差异很大，特别是以往以农业税为地方财政主要来源的县区，在取消了农业税以后其财政可谓捉襟见肘，对于农村职业教育发展常常是心有余而力不足；同时，在行政经费上各地大多采取包干的办法，分拨到农村职业学校的行政经费有时候连教师的工资都难以保证，因此，“地方为主”的经费管理体制在新的环境下其弊端愈益显露。所以，应按照《国家中长期教育改革和发展纲要》的精神，“强化省、市（地）级政府统筹职业教育发展的责任”，适时、适度提高农村职业教育发展管理体制的重心，以促进各地农村职业教育逐步实现均衡发展。
　　笔者认为，省级政府及教育等有关部门在城乡职业教育统筹发展中应承担以下主要责任：一是根据本省情况制定有利于城乡职业教育统筹发展的区域性法规和政策；二是负责统筹本省范围内的农村职业教育发展转移支付经费的筹措与使用，制定相关的使用与管理办法；三是对于农村职业教育弱势专业，如农林类专业办学以及学生就学进行扶持和实施激励政策；四是协调城乡职业教育统筹发展中职业教育与其他教育及其他部门的关系。
　　市（地）级政府在城乡职业教育统筹发展中的责任关键是落实和监督国家、省有关政策执行情况；在不违背国家法律、法规及政策的前提下，制定有关法律法规的执行细则，以及制定更具有操作意义和针对性的地方性法规，以使本区域范围内的城乡职业教育得到更好的统筹与发展；对区域内的城乡职业教育统筹规划、统筹管理，推进区域职业教育整体发展、均衡发展、一体化发展。
　　提高管理体制重心的一个核心内容是强化省、市级政府对农村职业教育发展经费的统筹。这有助于缓解由于县、乡财政困难对农村职业教育发展投资不足的矛盾，使农村职业教育事业发展有一个基本保障；有助于实现教育公平、缩小区域农村职业教育发展差距，实现职业教育均衡发展；有助于打破现行教育经费供给机制所造成的地域封锁；有助于解决对农民子弟上学的种种不公正待遇和歧视问题，使农村职业教育真正面向人人。
　　5.实行免费就学、直接升学制度，突出农村职业教育公益性和吸引力。第一，免费职业教育与培训制度——明确界定农村职业教育为公共产品，实施“义务职业教育制度”和“农民免费培训制度”。首先，应将农村职业教育界定为（准）公共产品。农村职业教育虽然具有其产品成效的个人利益性特点，在教育资源尤其是优质职业教育资源稀缺的情况下，有一定的排他性，但是，农村职业教育更多地表现为国家层面的受益性。通过农村职业教育的发展、普遍开发和提高农村人力资源的质量，促进义务教育的普及，促进国家教育公平目标的实现和农村文明的提高。从这个意义上说，几乎可以忽略农村职业教育效益的个体性，而将农村职业教育界定为纯公共产品，至少是准公共产品。另外，将农村职业教育界定为纯公共产品，离不开我国的国情和农业的基础地位，离不开农业经济新阶段特征，离不开建设农村公共财政和社会主义新农村建设的背景②。其次，我国已经具有将农村职业教育作为（准）公共产品对待的环境与条件。“三农”问题是党和国家以及全社会关注的重点和热点，人人都感到应该实施积极的农村职业教育发展政策。另外，从我国经济发展所处的阶段和社会物质富裕程度来看，我国已进入工业化中期阶段，已经有条件实施以工业反哺农业、城市支持农村的措施。所以，通过改变资源配置与国民收入分配结构，加大公共财政的支农力度，以让公共服务更多地深入农村、惠及农民，是必要也是积极的措施。
　　明确了农村职业教育的公共产品特性，那么需要我们关注和尽快解决的问题就是：能否将“免费职业教育制度”上升为“农村义务职业教育制度”？能否将“农民培训补贴制度”上升为“农民免费培训制度”？这些制度如能实行，定会提高农村职业教育的吸引力，改善农村职业教育与培训的现状，促进农村社会的进步，加快新农村建设的步伐。
　　第二，直接升学制度——构建升学“立交桥”，实施差异化的考试制度。《国家中长期教育改革和发展纲要》指出，要“鼓励毕业生在职继续学习，完善职业学校毕业生直接升学制度，拓宽毕业生继续学习通道”。这里的一个重点问题是要对现行的职业学校毕业升学制度进行“完善”，通过完善，达成“直接升学”的目的，而“完善”应该至少包含四方面的意思：一是要真正形成一个面向职业学校学生的发达的升学制度。这一制度能够为职业学校学生升学创造优良的环境和便捷的通道。升学渠道多元化，既可以对口升学，也可有机会在其他类型的学校继续深造。二是要扩大升学的规模和比例。三是要改革和完善现行的升学考试制度。要完善现行的对口升学考试制度，通过改革有利于高层次高素质应用型人才的培养。对于符合某些既定条件的职业学校优秀毕业生，可以像普通高中毕业生那样实施面试推荐、保荐升学制度。四是要建立差异化的升学考试制度。这主要是基于两个问题的考虑：其一，“多元智能理论”。职业学校学生较之于普通高中学生在发展类型上可能有差异，因此应通过不同的升学考试制度，为他们的升学创造条件；其二，职业教育与普通教育是两种不同类型的教育，其培养目标、教学内容、学生学力基础和类型等都有许多不同，因此，应该建立一种基于职业教育特征和职业学校学生特点的升学考试制度。

　　6.完善就业准入制度，突出制度执行力。早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》就提出，要“在改革教育体制的同时改革有关的劳动人事制度，实行‘先培训，后就业’的原则”。在此后国家出台的其他一系列有关发展职业教育的文件及政策中也都反复强调要坚持“先培训，后就业”的原则，直至2010年颁发的《国家中长期教育改革和发展纲要》中再次明确提出要“完善就业准入制度，执行‘先培训、后就业’‘先培训、后上岗’的规定”。实行就业准入制度，根本目的是提高劳动者技能水平，增强其就业能力和适应职业变化的能力，实现高质量就业和稳定就业。那么，国家为什么再三强调要坚持这一原则呢？主要原因无非有两大方面，一是这一原则对于促进农村职业教育发展以及对企业的发展具有重大影响；二是表明这一原则长期以来没有得到真正有效的贯彻执行，或者是执行效果不理想。然而，导致这一政策执行不理想的原因又是什么呢？笔者认为，关键在于这一政策一方面亟待“完善”，即根据执行中存在问题以及根据新的职业教育发展环境进行修改，另一方面说明对于执行这一政策的监控力度不够，甚至存在没有相应的执法部门和执法主体不明确的问题。因此，未来要在“完善”这一关键上下工夫，认真研究在哪些方面进行完善；同时，要增强这一政策执行的“刚性”和力度，要有执行的细则，要增强政策法规执行的严肃性、强制性。
　　对就业准入制度完善的内容而言，一是要根据技术进步和职业变化的要求，对于实行就业准入的职业范围实行动态管理，每三四年调整一次。二是要实行学历证书、职业资格证书并重制度。学历证书反映学生入职的综合素质基础，而职业资格证书是入职的先决条件。三是要强化对新生代劳动力的就业准入管理。新生劳动力凡从事国家和省规定实行的就业准入的职业，实行更严格的就业准入规定，其就业前必须经过一年以上的职业技术培训，并取得职业资格证书。四是要切实发挥劳动力市场在推进职业资格证书实施中的作用。各类职业介绍机构必须向求职者公告国家或各地实行就业准入的职业范围，用人单位招聘广告中必须有明确的职业资格要求；在各种劳动力市场，对国家规定实行就业准入的职业，应要求求职者出示职业资格证书并进行查验，凭证推荐就业。五是要突出制度的执行力和监察力。劳动和社会保障、人事和工商等部门应该加大对就业准入制度执行情况的监察力度，加强监督管理。
　　7.尽快出台《农村职业教育发展促进法》，突出地方法规的积极效应。从一定程度上说，长期以来我国农村职业教育发展依赖的是政府“政策倾斜”的路径，然而从长远来看，必须走“法规”和“制度”的路径，这是最有效最稳定的路径依赖。如果有制度的规范与约束，则农村职业教育不会因高等教育发展的“挤压”，或“普高热”，或因城市取向的职业教育政策而波动，甚至倒退。
　　美国政府非常重视农村职业教育，形成了相当健全的农村职业教育法制体系。从1862年起，美国政府又相继制定了诸如《莫雷尔法案》《史密斯—休斯法案》等，这些法律与政策很好地保证了农村职业教育向着政府预想的方向发展。2000 年美国联邦政府出台了“农村教育成就项目”，以期改善农村学区教育教学条件，提高学生的学业成绩，保障农村教育机会的平等。日本专门制定了《孤岛振兴法》《大雪地带对策特别措施法》等，对国家给予落后地区财政支持作出了规定。韩国政府制定了如《农渔民后继者育成基金法》《农渔民发展特别措施法》等相关法律，要求所有企业和个体农庄无条件地、随时随地接受学生实习、参观及各种学习需求，使之成为合格的农渔民后继者。同时，实行助学奖学金制度、专业职业领域的学位制度、对农业职业教育的优惠政策等，使韩国农业专科学校毕业生从事农业本行或创办农业企业者逐步增加③。这些国家通过完善有关农村职业教育的法律来保障、规范和促进对农村职业教育发展的做法值得我们借鉴。
　　对于我国而言，一是要完善现行的《职业教育法》，对农村职业教育发展的规定应该更加明确、严密。如要明确规定中央和地方政府应是职业教育经费最主要的投入方，明确规定农村职业教育经费占职业教育经费的比例，明确规定经济不发达地区农村职业教育经费主要由中央政府和省级政府统筹安排或实现财政转移支付，确保农村职业教育经费有稳定的来源；明确规定在经济发达地区农村职业教育经费由政府与企业和个人分担的比例，以及各级政府应该分担的比例；明确规定全国农村职业学校生均经费的最低标准，这个标准应该高于普通高中的生均经费标准。二是要根据我国的实际，制定诸如《农村职业教育发展促进法》等专项法律，使其针对性更强，法律条款更加细化。三是要鼓励地方政府制定地方性法规或者“乡规民约”，以提高法规的执行力和效力。地方性法规对农村职业教育发展的作用往往更显著，其原因就在于因为它具有“地方性”，是更加细化的法规，更具针对性、适宜性和可操作性。四是要进一步明确行政执法主体和违法后果。明确规定不履行职业教育义务和违反职教法规定必须承担的法律责任及相应的后果，应该承担的法律后果应足以使有关各方意识到违法的严重性以及成本的高昂，以提高各利益主体遵法的自觉性。