消极腐败是由于转型期的社会道德规范失灵，官员的三观（世界观、人生观和价值观）扭曲以及社会“潜规则”的盛行，法律体制不健全，行政决策失范，监管体制不利等方面因素所引发的。它损害党的形象，影响党的执政地位，制约经济发展，并且也是其它执政风险产生的根源。应从加强社会道德规范建设，约束官员行为，加强官员修养教育，遏制社会“潜规则”，加强法律体制建设，完善监督机制，以消除消极腐现象。
关键词：消极腐败；潜规则；治理对策
中图分类号：d262.3;d630.9文献标识码：a
武汉理工大学学报(社会科学版)2012年第25卷
第4期赵晓雷:转型期消极腐败的概念、成因、危害及对策的探析
当前我国正处在急剧的社会转型期，同时也是各种社会问题和社会矛盾的高发期，胡锦涛总书记在中国共产党建党90周年的“七一讲话”中明确指出，我们党目前面临着“执政考验，改革开放考验，市场经济考验和外部环境考验”四大考验，同时还面临着“精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险和消极腐败的危险”四大危险1。消极腐败在建党90周年的“七一讲话”中被首次提出，值得深思，也值得反省。
一、消极腐败的概念分析
腐败是世界各国面临的共同的话题，是侵蚀各国政体的腐蚀剂，对各国的执政集团具有强大的杀伤力。学术界对“腐败”的研究是相当多的，也对“腐败”的概念有所界定，然而对于什么是“消极腐败”并没有进行过专门的研究，也没有一个清晰的界定。
什么是消极腐败？只有我们弄清楚什么是腐败，才能更好地回答什么是消极腐败，也才能回答为什么它会成为我们所面临的四大危险之一。wwW.11665.COM对于什么是腐败这一概念学术界还没有形成统一的定义，不同的学者根据自己的研究领域和背景都作出了各自的界定。
英国哲学家洛克指出：“如果统治者的行为不以法律为准则，不是维护人民的财产和利益，而只是满足自己的贪婪的私欲，不论其行为理由正当与否，都是腐败行为。”2美国政治学家约瑟夫?尼尔认为：“腐败是为私人、家庭成员或私人小圈子获取金钱、身份而背离公共角色的规范职责的行为，或违反那些旨在防止滥用私人影响以谋取私利的规则的行为，包含贿赂、裙带关系和盗用”[3]40。卡尔?弗里德里希从公共利益的视角认为，“当主管某些事务的权力掌握者、责任重大的官员或行政职位占有者，为非法提供的金钱或其他报酬所引诱，采取偏袒这些金钱、报酬的提供者的行动，因而确实损害公众和公众利益者，即为腐败”[3]41。世界银行认为，“腐败是为谋取私利而对公共职权的滥用”。国际透明组织在对腐败的含义解释中指出，“公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是行政管理的公务员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来”4。我国学者于风政在对腐败的定义中指出，“腐败是国家机关和国有企业的公职人员与他人合谋，违反法律和社会公认的行为规范，滥用公共权力和公共资源，为私人和私人小圈子谋取私利或为某一单位、某一行业谋取特殊利益而损害公共利益及其他公民个人利益的行为”[3]42。美国学者海登海默把腐败分为“黑色腐败”、“白色腐败”和“灰色腐败”。“黑色腐败”是明显违反法律的，社会公众和官员都认为应该受到谴责和追究的；“白色腐败”则是指某一种公共权力行为有可能在政府官员和人民看来都是腐败的，但双方都觉得它没有严重到非得对它采取惩罚措施的地步；界定在“黑”和“白”之间的即为“灰色腐败”5。
综上所述，笔者认为消极腐败是腐败的一种特殊形式，它是指“白色腐败”和“灰色腐败”的叠加，即国家机关和国有企业工作人员，在自己的岗位上不作为，即公共权力和公共资源的运用不符合公职要求和公共利益，在社会政治生活中所表现出来的那些具有隐蔽性和蒙蔽性的行为。
二、转型期消极腐败的成因
“消极腐败”是与社会生活中的贪污、盗窃、行贿、受贿、买卖官职等这些严重的积极腐败相区别的，是公职人员的公共权力偏离了公共利益的轨道，但是不是很明显的腐败行为。产生消极腐败的原因主要在以下几个方面。
（一）转型期的社会道德规范失灵
道德规范失灵是转型期特有的现象，它在社会中所表现出来就是社会失
，迪尔凯姆在使用社会失范这个概念时用它来描述当社会规范不力、规范之间相互冲突或规范缺失时，在个人与社会中出现的混乱状态，他指出在一个高度失范的社会中，由于社会成员没有共同的生活目标与价值标准，缺少行为的指南与约束，因而这个社会就有解体的危险。他在对社会失范的研究中认为，个人的行为必须由社会中的道德规范来控制，而社会中的道德规范应该是一个完整的没有冲突的体系。当社会规范不明确或相互抵触时就会出现社会失范6。当前我国正处在一个这样的特殊历史时期，现有的社会道德规范对什么是消极腐败没有从根本上加以规范，致使某些官员们认为自己不贪污，不受贿，就不是腐败，对什么是腐败还存在着严重的分歧，官员的道德意识和道德认知出现了偏差。现有的道德规范只对那些明显的腐败有所规范，却没把消极腐败纳入其中。官员的道德意识是受社会道德规范影响的，如果现有的道德规范出现了空白，必然会给官员以可乘之机。
（二）官员的三观（世界观、人生观和价值观）扭曲以及社会“潜规则”的盛行
产生消极腐败的最重要的原因就是官员的三观（世界观、人生观和价值观）扭曲，三观的扭曲是滋生消极腐败最活跃的土壤。思想观念是行动的先导，有什么样的思想观念相应地就会有什么样的行为，人的态度决定一切。为官之道在于德，为官者必须要具有正确的世界观、人生观和价值观，要以德为先。当前，在我国有很大一部分官员不思进取，工作不扎实，生活腐化堕落，为了自身和小团体的利益拉帮结派，营私舞弊，有的官员利用公款为自己谋取舒适的工作环境，这些消极现象严重背离了共产党员的价值信仰和道德追求，脱离了广大人民群众，为消极腐败的发生提供了最活跃的土壤。社会“潜规则”是消极腐败产生的助推器。现阶段我国正处在急剧的社会转型期，各项法律、规章、制度和社会秩序都难以及时跟进，这就为“潜规则”在政治、经济、社会生活领域中的盛行提供了最广阔的空间。个别领导干部常常怀着侥幸心理，认为“潜规则”是不上台面的流行做法，人人都知晓，人人都不说，人人也都没法说，是丑行安全可靠的路径，觉得不利用“潜规则”是傻瓜，不搞点“潜规则”是睁着眼睛吃亏7。正是在这种社会“潜规则”的作用下，项目工程的重复性建设，三公消费（公车消费、公款吃喝和公款出国旅游)以及人情关系等消极腐败现象才屡禁不止。社会“潜规则”的盛行为消极腐败披上了一层“合理”的外衣，助推了消极腐败的滋生。
（三）法律体制不健全，行政决策失范，监管体制不利
我国现有的法律体制还不完善，还处在一个探索建设的时期。在法律中对腐败的定义没有进行过科学明晰的界定，只对那些贪污受贿等显而易见的行为归属为腐败，对隐蔽的，浑水摸鱼的那些行为没有进行腐败的归属。比如拿三公消费（公车消费、公款吃喝和公款出国旅游)这些行为来说，法律并没有明确把这些归于腐败。法律规定的不明确，不完善，给消极腐败行为的发生带来了便利。我国现有的行政决策常常存在着信息失真或重复决策等问题，比如说对工程项目的重复性建设，乱花公款以及不切实际地跑项目等，浪费掉大量的人力、物力和财力，这些都是消极腐败现象。体制外的决策更是如此，由于在体制外决策存在着监管漏洞，这就为消极腐败的产生留下了空间。比如三公消费，一部分官员用公车办私事，到处开发票套现，等等。这些现象都是消极腐败的一种表现。这些都是体制外的行为，没有纳入到监管的范围之内。针对“三公消费”日益突出的问题，党中央不断推出新规，对这一现象进行遏制，在公车使用和配备，公款接待的档次和人数，出国考察等方面都进行了明确的规定。然而，在上有政策，下有对策的大背景下，这些规定形同虚设。行政决策失范，监督不力是消极腐败产生的一大制度层面的原因。
三、转型期消极腐败的危害
在我国，由于部分官员对消极腐败行为的性质认识不足，体制监管又缺失，消极腐败相对于显性腐败具有隐蔽性和蒙蔽性的特性，从某种意义上来说，其危害性更大。
（一）消极腐败损害党的形象，影响党的执政地位
消极腐败自身所具有的隐蔽性和迷惑性，对党的形象具有巨大的腐蚀性，进而会影响到党的执政地位。一方面，消极腐败背离了党的整体意志和根本宗旨，败坏党的形象，影响到党的生存，阻碍了党的进步，损害党同人民
群众的血肉联系8。比如拆迁中所引发的群众自焚事件、群体性事件以及灾后重建过程中的豆腐渣工程所折射出来的腐败案件等等。在这些事件中，也许政府工作人员并没有直接收受贿赂，贪脏枉法，但他们往往为了自己的位子，大搞面子工程，快干蛮干，疏于监管，以致于给国家和人民带来巨大损失。这样的事件屡次发生，严重的会损害党在人们群众中的形象。上海市市委书记俞正声有一句话说的很好：“干部不尽责就是消极腐败。”9上述事件所反映出来的就是干部的不作为，就是消极腐败。另一方面，消极腐败如果漫延，就会影响党的执政地位。毛泽东同志曾经就告诫过全党，认为腐败现象是社会主义社会的一个基本乱源，轻则引起群众的反对和不满，重则导致党和国家改变颜色10。墨西哥执政70多年的革命制度党就是因为被指责为“贪污党”而下台的10。
（二）消极腐败制约经济发展
消极腐败对社会主义经济发展有巨大的杀伤力。一方面表现在国家财产被大量地铺张浪费掉，不该花费的硬花。突出表现的就是当今社会所热议的三公消费，据统计这些钱是国家财政支出的一大开销。在国外，对财政是有严格控制的，花钱必须经过国会同意。然而，在我国权力过分集中的大背景下，常常就是部门领导说了算，财政局归属于当地政府，因此，这就为乱开发票，乱报销，不管公事私事随便用公车打开了方便之门；另一方面，地方政府的重复性建设，盲目建设，不是从当地的实际出发进行合理的规划，而是从自身的小团体利益出发为自己赚取业绩，这些现象都是消极腐败的在社会中的表现，不仅浪费掉大量的人力、物力和财力，而且从根本上严重制约了经济社会的发展。
（三）消极腐败是其它三大危险的产生根源
消极腐败可以说是其它三大危险（精神懈怠的危险，能力不足的危险和脱离群众的危险）产生的总根源。消极腐败的任意横行必然会导致其它三大危险的产生。例如，现实政治生活中，在选用人才上所存在的“任人唯亲”和宗派主义的现象，选人、任用和升迁的标准不是从能力、德性方面来衡量，而是走关系，靠势力，这种现象必然会导致任用官员能力不足的问题。而那些有能力有才华的人得不到重用，久而久之，必然会出现精神懈怠。消极腐败的肆虐必然会使一部分官员高高在上，漠视人民群众，再加上官员的铺张浪费，消极腐化，必然会与人民群众相脱离，从而引发其它三大危险的产生。
四、转型期消极腐败的应对之策
近些年来，消极腐败的现象变得日益严峻，其危害之大，影响之深，受到了党中央和国务院的高度重视。惩治和预防腐败是一项系统复杂的过程，既要抓自律又要抓他律，使其在二者的夹击下得到遏制，甚至走向消亡。基于此，针对转型期的消极腐败现象需要从以下几方面着手治理。
（一）加强社会道德规范建设，约束官员自律
当前我国正处在急剧的社会转型期，在转型期道德规范出现了真空，现有的社会道德规范已经对部分官员失去了约束力，官员的思想观念和意识出现了偏差。道德是其它一切措施展开的基础，因为法律只是要求社会成员遵循的最低限度，所控制的范围是受到法条限制的，在其控制的范围之外，真正有效的控制方式就是道德。如果某一个官员内心的德性也泯灭了的话，那他就会把自己的权力和良心推向市场11,唯利是图。因此，需要加强思想政治教育建设，增强官员的自律意识。一方面，要通过各种形式的宣传、教育和培训等方式对广大干部进行思想意识的灌输，提高广大干部的思想政治觉悟意识，使他们能够分辨是非，进行合理的行为选择，做到自尊自爱；另一方面要加强廉政文化建设和社会道德建设。廉政文化和社会道德建设就是培养公民知法、懂法、遵法和遵守社会道德的意识，使其能够对官员的行为进行约束，在我国普遍存在的一个怪现象就是在制度出台后，不少人不是想着如何去遵循和执行制度，而是如何去钻制度的空子12。从根本上说明了部分官员道德意识和自律意识不强，社会出现了规范不力的现象。因此，必须加强廉政文化和社会道德建设，使人们从思想意识上就筑起反腐的防线。高官员三观（世界观、人生观和价值观）修养，遏制社会“潜规则”的盛行
在急剧的社会转型期，有些官员的三观（世界观、人生观和价值观）出现扭曲，“义利观”变质，为官之道和为官之德完全抛在脑后，个人利益凌驾于道德和公益之上。三观的扭曲为
消极腐败提供了最活跃的土壤，因此，遏制消极腐败的发生就必须提高官员三观修养，引导官员树立起正确的世界观、人生观和价值观。一切腐败皆从小事开始，消极腐败是积极腐败量的积累，如果不加以遏制，必然会走向积极腐败。对一些官员认为自己不贪污不受贿就不是腐败的错误观念必须要加以纠正，贪图小便宜是自身堕落的开始，因此，官员干部必须加强自身三观修养，注重内练，要耐得住寂寞，经得起各种诱惑的考验，始终坚持正确的世界观、人生观和价值观。在官员选择上要加强对德的考察，要改变过去传统选拔官员的思维定势，要把德作为衡量官员选拔和升迁的最重要的标准。目前官场上盛行的“潜规则”必须加以遏制。消极腐败可以说已经成为官场上的一种“潜规则”，三公消费（公车消费、公款吃喝和公款出国旅游)已经成为官场上的通病，已经使官员失去了自我辨别腐败的意识，认为这些习以为常的“潜规则”不是腐败，从而助推了消极腐败的肆意横行。因此，官场上的这种“潜规则”必须加以遏制，为官者必须坚持共产党的党性和为官的德性，不能让“潜规则”成为腐败的护身符，要自觉抵制这种官场通病的影响，带头铲除官场上这种盛行的“潜规则”7，净化官场环境，遏制消极腐败的滋生。
（三）加强法律体制建设，完善监督机制
转型期所引发的一系列问题，对我国的法律体制带来了具大挑战。消极腐败在近些年逐渐扩大化，关键的一点就是它没有被纳入法律的轨道，还没有一个完备的法律和完善的惩戒机制对其进行专门的规定和约束。在一个人治而非法治的社会中，法律就没有了尊严，就失去了它应有的威慑作用13。西塞罗曾说：由于法律治理着官吏，因此官吏治理着人民，而且可以确切地说，官吏是会说话的法律，而法律是沉默的官吏[14]。因此，遏制消极腐败必须要靠法律。一方面要加强法律建设，要建立一部反腐败法，既要把积极腐败囊括其中，更要包含消极腐败，要把各种消极腐败的现象和规章制度上升到法律层面，使之法律化。比如针对“三公消费”的各项政策制度，官员的财产申报制度，重复性建设和铺张浪费的惩治等各个方面的规则制度必须法制化。另一方面要完善监督机制， 法律制度都是人定的，无论看起来多么完美的法律制度，都会不可避免地存在漏洞，因此，必须完善监督机制，抓牢反腐败的最后一道防线。首先，需要完善人大、检察院和纪委等相关监督检查部门的职权。近些年来这些部门的监督检查职能没有充分发挥的一个最重要的原因，就是由于这些部门的人士任免权和财政控制权掌握在当地政府手中，没有真正独立于他们所监督的对象，致使其在绝大多数问题面前采取纵容的态度。因此，有必要必须把这些监督检查部门的人事任免权和财政支配权收归到上级政府和上级人大部门手中，使其真正能独立于其所监督的对象而存在；其次，要完善人民群众的监督。人民群众是我国反腐败斗争的最大的主力军，因此，必须发挥人民群众在政治生活领域中的监督作用，在各项政策措施和各项工程的出台和决策的执行过程中以及事后都必须要有人民群众的参与，人民群众的意见必须要能够得到重视。政府部门的各种政策措施以及信息要公开透明。财政信息透明是强化财政监督，约束公权力行为的前提[15]，因此，财政的各项信息要为人民群众公开，便于其监督；最后，要完善网络监督机制，网络监督可以说是近些年来最火热的监督手段，也是最有效的手段之一。因此，作为一个新生的监督手段，必须合理引导，加以利用。
五、结语
消极腐败不仅影响到党的形象、群众基础和党的执政地位，而且还影响到社会主义事业的成败和人民的切身利益。因此，在面对消极腐败日益扩大化的今天，我们必须要对消极腐败有足够的认识，要从社会道德规范建设，约束官员行为、加强官员三观修养，遏制社会“潜规则”的盛行和加强法律体制建设，完善监督机制等相关方面加以规制，以便可以有效地遏制消极腐败的滋生，推进廉洁政府和服务型政府建设。
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