制度建设是反腐败的最根本途径，已经成为党内外的普遍共识。现实的悖论却是，在反腐倡廉制度建设领域不断拓宽、成效不断显现的情况下，腐败问题依然十分严重，有些领域反而还出现了加重和蔓延的迹象。“制度反腐”进程中的一些倾向性问题是解释这一悖论的关键。制度反腐中的一些倾向性问题既源于一些价值、理念的偏差，又与反腐败制度体系本身的设计及其执行和运作有关。这些所谓倾向性问题主要表现为“制度虚置”、“制度短板”、“制度离散”、“制度冲突”、“制度盲区”等五个方面。
【关键词】反腐败；制度反腐；制度虚置；制度盲区
【中图分类号】d90 - 052 【文献标志码】a 【文章编号】1674—0351（2012）04—0048—05
早在1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中就曾指出了制度建设的重要性：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。他还非常通俗形象地说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［1］333近些年以来，以制度建设为核心，推进全方位的惩治和预防腐败体系建设的“制度反腐”思路是中国特色反腐败工作的主导性思维和战略。所谓制度反腐，就是通过制定和实施一系列的法律、法规、规章、政策和具体管理条例来抑制腐败并惩治腐败。［2］人们认为，要有效防止“公权”执掌者牟取“私利”，仅仅依靠人性的道德完善是行不通的，需要在权力之外，构筑一套完备的制度体系来监督和规范权力的运作。因此，制度建设成为反腐败的最重要途径，反腐败取得成功的关键也正是在于反腐败的制度建设，这不仅已经成为党内外的共识，而且是当前、甚至也应该是今后很长一段时间内我国进行反腐倡廉工作的主导性思路。WWw.11665.cOM
但是另一方面，在我们强调制度建设对于反腐败的积极意义的同时，也必须防止一种所谓“制度依赖主义”的倾向。这种倾向往往把制度建设简单化，特别是认为只要制定了一些相应的规章和制度，就能有效地抑制或者防治腐败。在这样一种“制度依赖主义”倾向的影响下，一方面，我们不断推进“制度反腐”的进程，从中央到地方，从单位到部门，陆续出台了很多反腐倡廉的制度，反腐倡廉制度建设的领域不断拓宽；但另一方面，近年来查处的大量违纪违法案件也在增多，消极腐败现象易发多发的状况并未得到有效抑制，“制度反腐”的实际进程与腐败问题的频发多发并存，甚至在有些领域反而还有加重和蔓延的迹象。这些情况的产生，需要我们对反腐制度建设进行客观科学的审视，需要认真总结反腐制度体系建设的经验和教训，以不断提高制度反腐的有效性。特别需要注意的是，在当前的社会历史条件下，“制度反腐”中的一些倾向性问题应该引起足够的关注。只有充分认识和了解反腐倡廉制度体系本身的缺陷和不足，并且认真地加以解决和完善，才能真正建立起“有效管用”的反腐倡廉制度体系，从而有效遏制和治理腐败的滋生和蔓延。
有专家指出：“在高层看来，当前反腐倡廉制度建设方面的不足主要有四：一些重要领域和关键环节还存在制度空白，有些问题存在已久，但解决问题的制度没有及时建立，跟不上形势发展需要；一些制度缺乏针对性和可操作性，过于原则宽泛，缺少具体实施措施；一些制度缺乏系统性和配套性，不能有效发挥作用；不少制度没有得到很好执行，存在着重制定、轻执行现象。”［3］这四点不足对于当前我国反腐败制度建设的缺陷的剖析是十分深刻和有见地的。然而，实际上，当前反腐败制度建设中的问题更加复杂和多样，需要全面深刻地剖析“制度反腐”中的相关问题。
笔者认为，在当前“制度反腐”的进程中，存在着一些倾向性问题，这些问题已经成为我们制度反腐的困境。产生这些倾向性问题的原因，既有价值和理念的偏差问题，又与反腐制度体系本身的设计以及执行和运作紧密相关。综合分析起来，所谓的“制度反腐”倾向性问题主要表现在如下五个方面。
一、制度虚置
“制度虚置”一方面表现为将反腐制度视为“装饰品”或者“花瓶”式的摆设，另一方面突出地表现为制度的执行不力，导致制度形同虚设。制度虚置使得反腐败制度在制度创制和制度执行两个过程中的威慑力和有效性大幅度削弱，是“制度反腐”过程中最显性也是最为严重的问题。笔者曾在十年之前研究过一个国家哲学社会科学基金项目课题，题目是《关于反腐倡廉规范
性文件有效性的研究》，研究发现，在改革开放以后由中纪委、中共中央办公厅、国务院办公厅、监察部这四家单位单独或联合发布的有关反腐倡廉的规范性文件总数有200多件，但其中的绝大多数处于“虚置”状态，很多很多的指导性规范以及禁止性规范根本就得不到普遍的遵守，如关于公款接待、公款送礼等。
制度虚置首先表现为制度沦为反腐败的“化妆品”。一些地方和部门在制定反腐败制度的过程中，其出发点不是坚持“管用有效”的原则，而是出于政绩的需要，搞花架子，弄虚作假；或者没有根据本地区的实际情况，细致认真地分析问题，而是闭门造车，敷衍塞责，不切实际地做表面文章，甚至有些制定“制度”的有关部门自己也认为有些“制度”制定出来以后根本就不可能得到实施。这些情况导致了许多出台的反腐败制度成为“空中楼阁”，中看不中用，成为“花瓶”一样的摆设和忽悠老百姓的幌子。
制度虚置最突出地表现为“重制定，轻执行”。“徒法不能以自行”，制度的生命力在于执行力。制度的效力必须要通过强有力的执行才能发挥作用，否则就会使制度徒具虚文。我国预防和治理腐败的各项法规制度在不断增多，但是腐败却依旧盛行的主要原因之一也正是制度没有得到很好地执行。搁置一边和束之高阁的制度即使再完善，也不可能发挥防治腐败的作用。制度没有被有效执行而被虚置的原因有很多，有制度设计本身的原因，例如制度执行机构不明确，制度执行内容不明确，没有或者缺乏对于执行机构问责的规定，制度执行的保障运行机制缺失等等，但更为重要和关键的，应该是制度环境中的人的因素。制度的执行终究要依靠人。一方面，我国纪检机关因缺乏地位的独立性和权威性，往往难以触及一些实质性的问题或者关键性的人物，另一方面，迄今为止，我们依然奉行着长官意志至上而不是制度至上的理念和行为准则。在一些地方，领导的主观性、随意性和变通性超越了制度的刚性。甚至是一些案件，也不能按照严格的法律和制度规定进行处理，而是要服从主要领导的个人意志和判断。还有一些情况是，即使是有些人或者单位违反了制度规定，但是只要经过一定领导的“宽容”和不以追究的“同意”，也就过了程序上的关而相安无事。这些与制度原则和精神相违背的观念和做法，很容易造成“选择性”反腐，导致制度执行不力，严重影响到反腐制度的权威性，使一些制度性规定虚置。二、制度短板
制度短板是指反腐败制度设计本身存在的缺陷和不足，导致制度无法在反腐倡廉工作中发挥有效的作用。反腐制度短板集中体现在制度设计滞后和制度设计质量缺陷两个方面。
逻辑上说，反腐制度一般是因腐败行为产生而制定的，就是通常看到的所谓“反腐制度跟着腐败行为跑”的现象。一种新的腐败行为发生了，相关部门就赶紧制定一项新的制度，或者根据新情况，修补原来制度中的漏洞，调整原有制度中的规定，加上制度制定本身，特别需要花费大量时间进行准备工作，因此，制度的设立往往被腐败现象牵着走，具有明显的滞后性，无法应付五花八门的腐败现象，形成了明显的制度短板。
制度短板更加明显的表现就是制度的质量不佳。我国长期重视制度的数量，而忽略制度的质量。虽然反腐倡廉制度数量巨大，内容庞杂，但是制度的质量，即防治腐败的制度有效性不足。我国很多制度具备明确的反腐败的目标指向，但是对于制度的执行、配套措施、问责机制等相关的科学性安排明显不足，存在着“重原则、轻细则；重口号、轻操作；重应急、轻长效；重训导、轻惩治；重禁止，轻指导；重下级、轻上级”等一系列的问题。各项反腐制度质量不佳的最突出的三个问题，一是欠缺制度的具体化，即缺乏明确的操作层面的方法。制度的制定明确要指向实行，但如果制度设计操作性不强，就会导致很多很好的制度在实践层面无法真正地落实。例如我国不少反腐制度的条款依旧沿用“不准”、“应该”、“务必”、“一般”等原则性和规则性的词汇。二是制度规定不科学，不少条文不符合反腐败的实际需要。例如官员财产的收入申报，这项已经实行了十多年的申报制度实际上始终仅仅是个程序而已，在反腐工作中根本就起不到实质性的作用。三是执行程序和机构不明确。很多制度缺乏明确的补救性条款，例如关于领导干部财产申报制度中，对不如实申报的情况怎样进行处理等等缺乏明确的规定。不少制度对于执行主体也存在模糊化处理，没有明
的执行机构，而且缺乏对于执行机构问责的规定。
三、制度离散
制度离散是指反腐倡廉的各项制度处于离散状态而没有能够形成聚合一体的效应，反腐倡廉的制度缺乏系统性和完整性。一方面，如前所说，我国反腐倡廉制度庞大复杂，数量众多；但是另一方面，制度之间相互矛盾和重合情况大量存在，配套制度缺乏或者力度不足，制度衔接不够。由于缺乏反腐制度的系统性思维和宏观性构建，使得整个制度体系存在诸多漏洞。
反腐倡廉制度建设是一个系统繁复的大工程，应该形成由反腐倡廉教育制度、监督制度、预防制度和惩治制度以及决策制度、选举制度等共同编织而成的巨型网络。制度发挥作用必须要互相支持、互相支撑，单个的制度经常会因为缺乏配套的制度而无法有效执行，尤其会因为“元制度”的缺失或者不足导致整个反腐制度体系的低效。
当前反腐倡廉体系的“制度散离”主要体现在以下几个方面：一是制度繁密，前后矛盾。当前不少反腐制度设计遵循的是“头痛医头、脚痛医脚”的策略，出现了腐败问题，赶紧研究制定制度，当新的腐败形式出现的时候，原来的制度出毛病了，再制定另外一个制度加以防止。由于缺乏整体设计，制度逐步变得繁密多样，而且容易造成前后矛盾，制度的漏洞越来越多，制度的有效性逐步减弱。二是党内和党外反腐制度没有形成互动和联动的体系。我国反腐制度设计呈现明显的“政党中心”的特点，党内反腐制度设计相较于党外反腐制度处于一种优先的地位，党外反腐倡廉制度，例如群众监督制度、舆论监督制度等制度的建设相对滞后，这就导致党内和党外制度没有形成有机互补和联动。三是制度执行保障等配套制度滞后或者缺失，其中最突出的就是监督力量的软弱和处罚无力。例如作为党内法规监督执行部门的纪检机关缺乏地位的独立性和权威性，难以发挥真正的监督效果，“一把手”频繁出现问题就是最明显的例证。四是“元制度”变革严重滞后。这是反腐倡廉制度缺乏系统性的最重要的原因。“元制度”层面的制度安排是带有全局性和根本性的，没有“元制度”的变革，整个反腐制度体系很难系统化。制度反腐的根本特征是制度规则对于每一个人——无论职位高低均必须要平等适用。在反腐过程中，每个人都有监督的权利。然而在现实政治生活中，官员权力行使与公众权利反腐的冲突、下级行政力量对于反腐执行运作与上级行政力量命令干预的冲突都在消解制度反腐的效力。这些深层次根本性的矛盾迫切需要“元制度”的变革才能加以解决。例如党员各项民主权利——知情权、参与权、监督权、选择权真正有效的落实，保证党员对党的领导机关和领导人实施有效监督的作为“元制度”的党内民主制度，都还有严重的不足。
四、制度冲突
制度冲突是指由于制度设计主体不同，导致反腐倡廉制度在政策与法律层面、中央与地方层面的不一致。这种冲突是由制度内部各要素相互矛盾和抵牾所引发的。当然，制度冲突还包含了目标冲突的意思，就是说，我们的很多反腐倡廉的制度规范，与党执政治国的整体目标形成一定程度的冲突。
在我国，政策和法律是反腐倡廉制度体系的两大来源。在国家的反腐倡廉制度中，与法律相比，党和政府的政策或者指示虽然没有法律所具有的法理性，但是在制度体系中比较普遍，并占据着很大的部分，在相当大的范围和领域内发挥着反腐的重要作用。由于政策和法律在制定的目标性、制定的主体、制定所遵循的程序、所适用的范围等各种方面存在不同，两者在反腐制度体系内的冲突也表现得十分明显。譬如就政策性制度而言，相对于法律来说，政策往往具有特定的灵活性，可操作空间大等等，因此就有可能产生那种利用政策来规避法律的情况。
这里特别需要指出的，是关于反腐倡廉制度目标与党执政治国的整体目标不一致的情况，这种情况或可成为我国多年来反腐制度效率不高的一个非常重要的原因。改革开放以后，我们党确立了以经济建设为中心的发展战略和发展目标，这个目标体系分解到各级政府，就表现为以“gdp”为中心的政绩观及其行为原则。而反腐倡廉的一些制度规范，通常会影响到这种政绩观和行为原则的施行。譬如说，如果严格遵循了关于公款接待标准以及严禁公款吃喝的规定，那毫无疑问，这不仅会影响到一些地方招商引资等工作的开展，而且还有可能使全中国绝大多数的高档饭店无法运转下去，这就必然导致很多人的失业。多少
年以前曾经禁止过发行和使用的购物卡，后来之所以又普遍盛行，与搞活商业企业、刺激消费等等目标不能说没有关系。 盲区
制度盲区主要是指几乎所有的制度无法触及到一些相关领域或相关人的现象。制度盲区不仅仅表现为一些领域缺乏制度规范的问题，更重要的还表现为，在一些领域或一定范围内，即使有制度也触及不到的问题。一方面，我们确实存在着反腐制度的缺失，而且制度的实施过程对腐败的防惩没有发挥效力。制度盲区表现的显性方面问题是由于跟不上客观形势的发展，一些重要的领域和关键环节的制度还处于空白状态，解决问题的制度安排也没有及时到位。这种显性的制度盲区能够很好地通过立法或者政策制定加以解决。而隐性的制度盲区却不易发现和解决。这种制度盲区的最大特点就在于表面上都遵守了几乎所有的制度，但是实际上这些制度类似于“灯下黑”的情况，根本就没有办法触及到相关的人或相关的问题。
以选官制度为例，集体领导制度是我国选官制度同时也是反腐倡廉制度十分重要的制度设计，它要求在重要干部任免的议题上，均要经过集体讨论的程序决定。然而现实情况是由于集体领导过程中决定重大人事任免时缺乏明确的操作规范，“一把手”仍旧牢牢地掌握用人权，下级的升迁全凭上级，更确切地说是“一把手”的首肯。“所以有个说法，例如在一个单位或者一个地区的用人问题上，尽管我们有很多很多的流程和规范，但是，这个单位或地区的‘一把手’还是具有决定性的权力，说‘“一把手”要用一个人应该有80％的把握，而要不用一个人，那必定是有100％的把握’，就反映了这种情况。”［4］我们不难得知，即使存在着很多的制度安排，但是在目前的情况下，实际上也无法有效制约“一把手”在人事任免上的专断性权力（需要说明的是：从组织原理来说，“一把手”也应该具有选人用人的权力），从而也难以避免“跑官要官、买官卖官”的腐败行为。这种制度盲区的存在主要在于不科学不合理的“元制度”的存在。还是就选官制度来说，地方党委的权力结构呈现单一化状态，没有相互制衡机制，“一把手”权力过大，另外选任干部的实际权力还是掌握在极少数领导者手中，依旧是“少数人选少数人，权力来自权力”的逻辑循环。要根本性地解决问题，必须要在“元制度”上下工夫，即真正形成党内权力制衡的机制和跳出“以官选官”的模式，建立真正体现公开公正平等的民主选举制度。这种看似有“制度”的“制度化”领域，实际上就是制度触及不到的情况。这种情况在中组部的一个文件中就有潜在的体现。在去年颁行的关于试行领导干部选人用人责任制的一个文件中，一方面，要求坚决贯彻集体领导的原则，禁止主要领导在用人问题上的个人专权；另一方面，又要对“一把手”实行选人用人的责任审计。这里的矛盾之处就在于：既然已经禁止了用人问题上的个人专权，那又何必要对主要领导个人进行“责任”审计呢？所以还是具有潜在的含义，主要领导无论如何还是具有选人用人之专权的。
制度盲区还有一种情况是：凡是涉及到主要领导的相关事务，制度一概靠边。逻辑上说，在一个特定的单位或者地方，如何执行制度、执行什么样的制度等等这样的问题，基本上还是由主要领导决定的。因此，凡是涉及到主要领导自己的问题或者领导相关的问题，一般来说很难有什么人提出制度约束之类的问题。中国传统文化中一直存在着“为人制定制度而不为自己制定制度”的现象，所以几乎在任何层面上，主要领导都负有制定制度并执行制度的责任，但是领导干部自己却很少有那种遵循制度的意识，其下级也很难有敦促领导干部自己遵循制度的勇气。长此以往，主要领导干部就处在了制度的盲区之中。
胡锦涛在中纪委十七届五次会议上强调，反腐倡廉制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容，是加强反腐倡廉建设的紧迫任务。要逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。制度是反腐的生命线，没有制度，腐败现象就可能恣意妄行、无法遏制。在继续发挥制度反腐的关键作用的情况下，我们更要深刻认识到我国当前“制度反腐”的一些倾向性问题乃至困境，逐步解决反腐倡廉制度建设的难题，不断取得制度反腐的成效。
参考文献：
［1］邓小平文选:第2卷［m］北京:人民出版社,1994
［2］朱光磊,盛林过程防腐：制度反腐向更深层次推进的重要途径［j］
南开学报（哲学社会科学版）,2006(4)
［3］陈泽伟突出反腐四大制度建设［j］瞭望新闻周刊，2010(3)
［4］桑玉成“集体决定”还是“集体名义”［n］.学习时报，2011 - 04 - 04(5)
