来自各方面的资料和专家学者们的分析预测表明，我国已进入新一轮的失业高峰期。"九五"期间乃至的更长的一个时期里，我国将面临前所未有的巨大的就业压力。 历史 地分析，我国目前的职工下岗或失业是 经济 发展多年积累的深层次矛盾的综合反映，也是改革和发展进程中必然经历的阶段。因此，在目前 社会 保险 体系不健全的情况下，由政府大力促进和推动的再就业工程是分流安置下岗、富余职工和解决失业人员再就业的最现实的选择。　我国的失业成因复杂，主要与我国 人口 基本庞大，体制改革和产业结构调整等密切相关。显然，发展经济、创造各种就业机会是再就业的根本选择。然而，我们也不能不和一种历史的眼光来审视的转轨，使得大量隐性失业显性化；也正是因为计划经济体制几十年来的" 教育 "和"培养"，使体制型失业的再就业问题必须作出其特有的选择：政策支持与 市场 就业并轨。与此同时，面对"有人无事干，有事无人干"的结构性失业问题，我们也必须有长远的、战略的考虑。从教育体制、成人教育、职工培训等方面努力提高劳动者素质，建立一套先人、用人、考核人、培养人的机制，积极开发 人力 资源 。　我国的失业问题其形势具有严峻性，成因具有复杂性。我们实施再就业工程，不仅要强调劳动力的安置，更要以正确处理改革、发展、稳定的三者关系为前提，把符合 社会主义 市场经济体制要求的就业机制建立起来。　关键词：劳动力市场、再就业工程、体制型失业、结构性的失业、结构性失业、创造就业机会、政策支持与市场就业、人力资源开发 

　　就业总是当今全球性的大问题。WwW.11665.CoM当前，我国更是面临着不容乐观的就业形势：在城市，企业富余人员约2000多万；在 农村 ，农村剩余劳动力约为1亿多人。失业规模逐步增长，隐性失业随着企业改革力度的加大日趋突出，农村剩余劳动力离开土地向非 农业 、向城市转移的压力越来越大，还有不断新成长起来的劳动力加入劳动力市场，诸多方面的因素交互作用，使我国的就业与失业问题日益严重，再就业工程面临严峻挑战，成为颇难求解的难题。

　　这道题虽难求解，却不能不解，也不是无法求解的。它需要借以时日，但眼下最要紧的是一步一步地做，不断地破题求解。本文的观点是：现实地面对我国劳动力高超状况，借鉴西方经济理论和外国在促进就业方面的一些成功举措，充分认识再就业工程的意义，依据我国失业、下岗主要与人口基数庞大、体制改革、产业结构调整等密切相关的实际情况，对再就业作出具体的选择。

　　一、我国劳动力市场的态势--失业危机的警钟已经敲响

　　　来自各方面的资料和专家学者们的分析预测表明，我国已进入新一轮失业高峰期。据 统计 ，1994年全国城镇企业失业职工人数猛增到180万人，相当于前7年失业职工人数的总和，平均失业周期也处长到半年，比过去增加一半。到1995年末，我国城镇失来登记失业人数已增加到520万人，其中失业职工有261万人，比上年增长45%，城镇登记失业率达到2.9%。1996年我国城镇登记失业率达到3%。1997年我国城镇失业状况更加严重，城镇登记失业人员570万人，城镇失业登记率为3.1%。由于我国现行失业统计口径偏窄，统计数据也不够准确，使失业计数值偏低。据有关部门 调查 ，在实际处于失业状态的城镇劳动力中，去劳动部门登记的人员不到一半，同时也有一些登记失业的劳动力实际上已经自谋职业。总体上看，上述统计失业人数和失业率都明显低于实际水平。从今后的发展趋势看，由于我国劳动力供求总量与结构性矛盾在相当长的时期内难以根本解决，在继续推行"柄价目根本性转变"，进一步加大企业改革力度，对大批亏损企业实施兼并和破产措施，国有企业和城镇的实际失业水平或下岗人数将人数将会继续增大。这表明，目前我国城镇的实际失业水平已经创建国以来的历史最高记录，并且形成第三次失业高峰。

　　目前，全国约有劳力资源8.3万人，"九五"期间，全国新成长的城镇劳力预计在5400万人左右，而按照以往国民经济增长与就业岗位增加的关系测算，同期可提供的就业岗位仅为3800万人，尚有1600万人将难以就业，据国家劳动部的有关 材料 ，到"九五"末期，我国城镇失业率将由近几年的3%左右增加到7.4%。但这还只是问题的一个方面，假如我们隐性失业公开化，就业形势则更不容乐观。据估计，目前隐性失业人员约有2000-3000万人，在我国国有企业和集体企业单位中还有约2200万富余人员需要分流，农村有1.3亿剩余劳力需要转移。大量的事实表明，"九五"期间乃至在更长的一个时期里，我国将面临着前所末有的巨大的就业压力。现在明摆着的几个主要问题有：一是经济发展可提供的就业岗位与城镇需要就业的劳力数量存在着相当大的差距，如不采取有力措施，失业人数还将大大增加。二是随着经济结构的调整，经济增长方式的转变，我国原有的就业格局发生了深刻的变化。例如长期来作为城镇就业主渠道的国有企业和集体企业中的大量冗员丞待分流安置，用人规模难以进一步扩大；而城乡个体、私营经济和外商 投资 企业，以至乡镇企业由于其规模相对较小，短期内也不可能吸纳更多的劳力就业。三是择业观念陈旧。主要表现在市场观念淡薄，计划经济观念根深蒂固。认为就业也有计划，下岗有计划，再就业还得计划。把再就业视为都就业，而且是由政府统一安排就业。希望工作任务要轻， 管理 制度要松，工资收入要高，福利待遇要好。各方面条件不如以前，有业也不就。四是劳动者素质难以适应经济发展和竞争就业的需要。一些新兴产业特别是高科技产业各种专门的管理人才和科技人才缺乏，并且在今后一个较长的时期难以满足需求。"有人没事干，有事没人干"等结构性失业问题仍将比较突出。五是在劳力供大于求的情况下，往往使处于弱势的残疾人、部分子劳动力和大龄失业、下岗人员等特殊群体的就业难度越来越大。由此可见，我国失业危机的警钟已经敲响，今后再就业工程所随的压力更加沉重，再就业难度越来越大。再就业工程正面临着严峻的挑战。

　　二、实施再就业工程是历史的现实选择

　　再就业工程是充分发挥政府、企业、劳动者和社会各方面的积极性，综合运用政策扶持和各种就业服务手段，实行企业安置、个人自谋职业和社会帮助安置相结合，努力帮助下岗职工、失业人员和企业富作人员实现再就业的一项社会系统工程。再就业工程是一个特殊的就业问题。因为再就业工程的主要对象是一个特殊的群体，即下岗职工、失业人员和企业富余人员。"下岗职工是指由于用人单位的生产和经营状况等客观原因，已离开本人工作岗位，并不在本单位从事其他工作，目前尚未找到工作，仍与用人单位保持劳动关系的人员"。"失业人员是指在城镇常住人口中，在法定劳动年龄内，有劳动能力，有 求职 愿望但无业的人员"。"富余职工是批超过企业定员标准的人员"。（《就业指南》第56页，

化改革、技术进步和结构调整，一部分职工下岗或失业也是难以避免的。党的十五大提出要按照"产权清晰、权责明确、政企分开、 管理 科学"的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应 市场 的法人实体和竞争主体。要力争到本世纪末使大多数国有大中型骨干企业建立起现代企业制度，经营状况明显改善。这就是说，在今后二三年内，要有一大批国有大中型企业面向市场、依法自主经营、自负盈亏、自谋发展。企业吃国家"大锅饭"，职工端企业"铁饭碗"的状况会从根本上改变，企业优胜劣汰机制和劳动力合理流动机制将真正形成。因而"减员增效"是企业走向市场的第一步。同时，有些职工下岗或失业是由于职工自身问题造成的，主要原因是 文化 水平低，职业技能单一，以及观念落后，适应性不强。

　　总的看，我国目前的企业职工下岗或失业，主要是 经济 发展多年积累的深层矛盾的综合反映，也是改革和发展进程中必然经历的阶段。因此，在目前 社会 保险 体系不健全的情况下，由政府大力促进和推动的再就业工程就成为分流安置下岗、富余职工和解决失业人员再就业，解除职工的后顾之忧的最现实的选择。做好再就业工作，不仅是个重大的经济总是而是个重大的 政治 问题；不仅是现实的紧迫问题，而且是长远的战略问题，是当前关系改革、发展、稳定全局的头等大事。

　　　三、我国失业主要成因分析：体制型失业和结构性失业

　　失业的成因很多，有体制型失业、磨擦性失业、周期性失业、结构性失业等等。每个国家在不同的 历史 时期，不同的社会经济背景下，会有不同的失业特点。我国目前失业的主要成因应是体制型和结构性失业。分析失业的成因有利于采取有效手段，解决失业问题。

　　（一）体制型失业是我国体制转轨的必然产物

　　在不同的经济增长阶段和不同的制度框架里，失业具有不同的内涵。在此，我们将一个国家经济体制由计划经济体制转向市场经济体制过程中，因体制转轨引起企业组织制度变革，产业结构调整使劳动力在不同企业、产业和地区间进行重新配置，进入就业--失业--就业的运行过程中，当失业者不能即时就业就形成体制型失业。包括公有经济内部的隐性失业以及隐 性失业显性化所导致的。体制型失业正是造成我国"下岗"这种现象的主要原因。而"下岗"这种现象并不是一种普通现象，在西发达国家比较罕见。因而，我国职工下岗下发达国家的失业是不同的：第一，从劳动关系看，发达国家失业者的雇用 合同 已被解除，其在 法律 上和实际上都是完全的自由劳动力。而我国下岗职工的劳动关系在法律上仍然维持着，故在一定程度上仍受劳动合同关系的制约。第二，从劳动活动看，发达国家的失业者在法定的正常工作时间内，一般没有任何收入的职业活动。而我国由于没有一个健全的就业申报和登记制度，还没有对下岗职工的职业活动进行有效的监控和管理，也就不能全部了解下岗职工是否在法定的正常工作时间内进行某此活动。第三，从经济关系看，发达国家的的失业者从 公共 福利机构领取失业救济金和享受社会福利，而不是像我国下岗职工那样，从其所属单位或雇主那里领取"工资"和享受有关福利。第四，从上岗时间看，发达国家中失业者重新就业上岗的时间间隔较短。由于我国 人口 多，就业压力大，企业特别是国有企业的一些下岗职工，由于生产经营等因素的不确定，重新上岗的时间间隔较长。由此也就形成了我国体制型失业的特殊性及其再就业的选择问题。

　　我们解析体制型失业的再就业问题，我们不能不用一种历史的眼光来重新审视体制型就业问题。在延续了30年的传 统计 划经济体制内，城镇劳动力资源采取了国家统包统配、安排就业的 行政 性配置方式。由于想工作就应该、而且真能得到工作，于是大量的潜在劳动力资源转变为现实的劳动力供给。这就使得许多企业在自愿的劳动需求一定的前提下，不香港接受计划部门过量的劳动力配给。于是"冗员"和"在职剩余劳动力"的广泛存在。同时，在传统经济体制内，国有企业还不能是真正的企业，由于企业预算的约束软化，企业领导人的地位、权力升迁是和企业规模成正比，而人员规模又是徇企业规模的基本指标之一。因此，每个企业除存在 投资 饥渴症之外，同样存在就业指标饥渴症，各企业领导都有使本企业规模越来越大，从而使职工越来越多的行为偏好。其结果是在旧体制内广泛存在"隐性失业"。 社会主义 市场经济体制的构建，特别是其微观基础国有大中型企业的股份制改造和公司化运作，使企业正在一步步成为自负盈亏、具有刚性预算约束、以利润最大化为经营目标的市场主体。在这种变革的制度框架内，企业对生产要素投入组合的选择，就不再依据上级的纵向指令，而是依据市场供求和价格信号，通过 成本 检验 --即最小成本原则来予以确定。这样，在严格的成本约束条件下，经济效益好的企业如果不按照成本--收益原则滤出冗员，经济效益就会滑坡，而亏损和微利企业如果不减员增效，就会破产倒闭。因此，大理的隐性失业逐渐显化，形成体制型失业。 

　　（二）结构性失业是科技进步和发展的负面产物　 科技发展是经济发展的直接推动力。科技发展创造了新的产业，同时也创造了新的就业岗位。但是就在新的就业岗位产生的同时，传统产业不断用新技术进行改造，提高本产业的酱有机构成，或使原有产业的劳动者被不断挤出，劳动力供求结构再次变动。当被挤出的劳动者在知识结构和专有技能上不能满足新兴产业的需求时，则造成劳动力供求总量均衡下的结构性失业。对此我们将结构性失业定义为由于科技进步引起经济结构的改变，劳动力的供给与需求在职业、技能、产业、地区分布等方面的不协调而引起的失业。或者说结构性失业是科学技术发展的负面产物。

　　科技进步导致部分职工下岗或失业，主要有三个方面：一是技术进步，必然推动国民经济结构包括产业结构、产品结构、技术结构等方面的调整，而国民经济结构的调整不可避免地会带来一些职工的下岗或失业；二是对企业来说，技术进步是企业降低成本，提高效益，增强市场竞争力的法宝，直接关系企业的生存和发展，但企业的技术进步对企业职工提出更高的要求，那些不适应要求的职工就难免下岗或失业；三是由于技术进步，现代化的设备和管理会代替部分 人力 ，从而也会使一些职工下岗或失业。调整和优化经济结构是党的十五大提出的一项战略任务。"九五"期间我国要逐步实现经济增长方式由粗放型向集约型转变，大力推进技术改造，不断提高科技进步在经济增长中的含量，而经济增长方式的转变意味等量投资所创造的就业岗位的减少，对劳动力的有效需求相对下降。从目前经济现状来看，我国原有经济水平下形成的生产能力大多趋于饱和，多数待业的产品不适应市场需求，企业效益低，经营困难。因而依靠科技进步，对现有企业的数量结构和产品结构进行调整，有利于增强企业的潜力，有利于国民经济的发展，但不可避免地会带来部分职工的下岗和失业问题。

　四、创造就业机会--再就业的根本选择

　　再就业首先是一个就业问题，其根本的出路在于深化改革、发展经济，创造各种就业机会。我国是人口大国，我国劳动力供大于求的矛盾的长期存在，决定了创造就业是我国再就业的最根本的战略选择。创造就业机会，首先要求我国在观念上真正重视就业这项工作，尤其是各级党政领导。人民安居乐业是社会稳定的基础。就业问题解决不好，劳动者不能乐业，就等于没有饭碗，这是社会稳定的大事。然而现在我们评价一个地方领导者的政绩，总是习惯于看增加了多少产值、上了多少个项目，很少将就业问题是否解决得好与政绩联系起来。这在一定程度上使一引起领导干部对就业问

题不那么关心。失业率本来是反映 经济 状况的一个晴雨表，但我们的一些领导干部谈经济工作时谈上半天也未必会提到失业问题。应改变这种状况，而改变这种状况，就需要通过落实责任制等措施，将责任落实到各级党政领导身上，像控制物价上涨那样控制失业率的增长，像抓项目那样抓扩大就业，像抓菜篮子工程那样抓再就业工程。

　　（一）要发展经济，增加就业岗位。因为就业问题的根本解决取决于国民经济的长期繁荣。在此起彼伏的亚洲 金融 危机 中，我国九八年gdp的增长率仍定为8%，一个很重要的原因便是增加就业机会的需要。在当前特别要发展能容纳更多劳动力就业的第三产业、非国有经济、中小企业以及区街经济、社区服务等新的就业增长点，以增加就业岗位，安置更多的劳动力就业和再就业。国内外的经验证明，经济越发展，第三产业在经济中的比重越大，创造的就业岗位就越多。与发达国家相比，我国第三产业还很不发达，在国内生产总值中仅占31%，因而相比之下，随着第三产业的发展，其解决就业潜力是巨大的。另外，据测算，"八五"期间城镇仅私营、个体经济组织新增就业人员1380万相当于同期城镇新安置就业的40%。实践证明，只要政策对头，是可以开发出更多的就业岗位以解决就业和再就业问题的。

　　（二）创造就业机会，需要我们的各项经济政策充分考虑扩大就业的需要。经济增长是扩大就业的前提条件，因为就业机会是在经济增长过程中创造的。但这并不意味着只要保持一定的经济增长速度就业问题就能自然而然地得到解决。就业问题的解决不仅需要有一定的经济增长速度，还需要有一个合理的经济结构，需要有一套有利于扩大就业的产业政策， 投资 政策和贸易政策。西方发达国家制定产业政策和贸易政策时一般是充分考虑扩大就业的需要的，能够创造一定数量的就业机会，往往能够作为政府批准一个贸易项目的重要理由。相比较而言，我们的产业政策和贸易政策等经济政策，对扩大就业的考虑就显得很不够，有人形容为见物不见人。现实当中很少会听到在论证某项政策调整或论证某一项目、某一笔贸易时，会把扩大多少就业机会作为一条理由，或者说在作出这些决策时就没有很好地去研究一下这项决策与就业的关系。我们应认真研究我国的产业政策、贸易政策、投资政策以及产业结构、企业结构等经济结构，与扩大就业之间究竟哪些方面适应，哪些方面不适应，应如何调整。并不是只有经济增长才能带来新的就业机会，结构高速照样能够产业新的就业机会（当然有时也会丧失一些就业机会），如果既能保持一定的经济增长速度，又保持一种合理的经济结构，则会带来更多的就业机会。

　　 （三）要深化国有企业改革，转换企业机制，实现扭亏增盈。这样，随着企业经济效益的好转和企业的扩大，一些企业的劳动力需求会有所增加，企业中原有富余人员可能就会变得不富余了。同时要注重拓宽就业渠道，开辟新的就业领域。大力发展非正规部门就业、弹性工作、非全日制工作、小时工等多种灵活的就业形式，以拓宽就业渠道。

　　（四）创造就业机会，需要 社会 各方面都行动起来，成为社会的共同行为。除了各级领导重视，有较高的经济增长率，政策结构调整，拓宽就业渠道外，还需要社会各界及劳动者个人都形成一种创造就业机会的意识。一个企业，其对社会的贡献，不仅在于向国家缴了多少税，还在于创造了一批人的就业机会。企业家们应当有创造更多的就业机会这样一种社会责任感。劳动者个人不仅应当通过参加培训，提高技能以适应劳动力 市场 的需要，也应当有一种创造就业机会的意识，为自己进而为他人创造就业机会。舆论媒介也应为全社会形成创造就业机会意识做出贡献，舆论推动的力量是不可抵估并且是无法替代的。

　　五、政策支持和市场就业并轨--体制型失业的再就业选择

　　体制型失业是我国市场化改革面临的深层次问题。今天的下岗事项在当时进入体制内就业时，实际上每个人都抱定这样种理性预期：不仅"面包"会有，而且房子会有，福利待遇会有，也因此，每个就业主体在选择工作时，通常都将国有大中型企业视为首选目标并以能够挤入这些单位工作为荣。经过了几十年计划经济体制" 教育 "和"培养"，这种理性预期已经定化为 保险 意识。换言之，旧体制的低工资、高福利举措、政府的无失业担保以及未来养老保险的承诺等都已经内化为体制内就业主体的"意识形态"。如果说从一种体制转换为另一种体制会是一个艰难过程的话，那么让体制内就业主体由一种就业习惯转换为另一种就业习惯，同样也是一个十分艰难的过程。在这个过程中，不仅"面包"可能会丧失，而且福利也同样可能会丧失。由此可知，体制型失业是我国市场化改革不得不面对的深层次矛盾。解决体制型失业问题，显然与解决其它类型失业问题截然不同。

　　不可否认，今天的在职失业者和下岗职工即使无"工"可作，宁愿继续滞留在公有经济部门而不愿彻底离开公有经济部门去非公有经济部门就业，原因就是这一就业行为选择背后的益：一是政府应当对过去的劳动贡献予以补偿；二是体制内福利的转移问题，特别是住房福利和社会保险福利的转移问题。对此我国给出解决体制型失业者的再就业的基本思路是：政策支持和市场就业并轨，在体制型就业区域和市场型就业区域之间设置某种利益通道，以确保体制型失业者向市场型就业转变。基本的政策措施必须贯彻标本兼治的方针。首先对下岗职工的基本生活费一定要有保证，并积极建立和完善我国的社会保障体系。其次是在体制型就业与市场型就业之间实施具有变通和妥协性质的政策安排，以实现体制型失业者在非公有经济领域的"软着陆"。比如工龄连续计算：公有经济职工到非公有经济就业，可以连续计算工龄。房改优惠的补偿：下岗职工到非公有经济就业，可以连续计算工龄。房改优惠的补偿：下岗职工到非公有经济就业，就应综合考虑其原有的就业工龄及其它贡献因素。补偿其应得的房改优惠等等。第三，政府可以实施"赎卖"政策，通过工龄一次性买断方式或者分期付款方式，不仅补偿下岗职工的待业生活费，而且按照工龄补偿其过去的劳动贡献，以诱导公有经济部门下岗职工的退出行为。第四，充分开发利用劳动力资源，努力开发就业岗位，实现劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业，按照 社会主义 市场经济体制的要求，完善市场就业机制。

　　六、 人力 资源 开发--结构性失业的再就业选择

　　 在科技发展与经济社会经济发展相互促进、相互转化的联动机制下，每一个科技进步特别是技术革命无不在经济社会发展的不同阶段打下深深的烙印。几次产业革命不仅本身就是科技发展的直接结果，而且推动了产业结构的成长与不断调整。们随着科技水平的更新换代与产业结构的升级，结构性失业始终如同鬼魅一样依附于经济发展过程，成为经济发展过程中不能摆脱的顽疾。科学技术的他新和发展具有超前性，总走在广大劳动者知识技术水平的前面，劳动力知识技术水平的相对滞后使得劳动者难以在短时间仙适应和接受新的科学技术，熟练掌握就更需要假以时日。这就造成了结构性失业的长期存在。结构性失业既是科技技术和经济发展的产物，也是科学技术和经济进步发展的阻力。要解决结构性失业问题还必须从提高劳动者素质开始。作为政府应该努力建立一套机制，创建一种 环境 ，使劳动者能迅速提高自身素质，调整知识结构，培养适应市场需求的专业技能，从而适应产业结构的变迁，促进经济的增长发展。因此，结构性失业调整的有效手段是人力资源开发。

　　自从人力资本理论产生以来，人力资源开发作为一个战略逐步被越来越多的人士所认同。其中包括企业家和国家 管理 决策

人员，也包括 经济 、 管理 和 社会 学 家。一些有识之士指出，应将 人力 资源 能够有效地促进经济的增长，减少结构性失业，提供劳动力的创业能力，是增加就业机会的重要途径。

　　人力资源开发关系到劳动者素质、国民素质乃至一个国家的综合实力。从社会的实践活动来看，人力资源开发有两个层次：一个是宏观人力资源开发，另一个是微观人力资源开发。宏观人力资源开发战略以国民素质为标的，推动经济扔效增长和社会的全面提高企业竞争能力。人力资源开发是一项牵涉面广，需要长期努力的系统工程。首先应制造一种促使人才集出的良好机制和 环境 。（1）建立和完善人才 市场 ，通过社会实现人力资源的合理流动和优化配置。（2）创造温馨、融洽、和谐的人文氛围，建立一套选人、用人、考核人、培养人的机制。（3）人才的竞争流动和晋升必须公开、公正、透明。其次，要强化职工的继续 教育 与加大智力的 投资 ，对职工进行培训和训练。美国的企业提出，为了使员工感受到生命的意义，应当使企业成为"学习型组织"。日本提倡企业把"终身雇用"变在"终身培训"。面对结构性失业，我国更应从教育体制、成人教育、职工培训等方面努力提高劳动者素质，调整和完善劳动者知识结构使之优化，培养劳动者的劳动技能使之符合经济增长发展的要求。针对目前下岗职 工业 务素质偏低，专业知识老化，或技术单一，不能适应新岗位的要求，有岗不能上，有业不能就的情况，要加强对下岗职工再就业前的职业技术培训，使他们能理好地适应重新就业的需要。作为下岗职工或失业人员应信清我国目前严峻的就业形势，更新观念，不要沉浸于失意和报怨之中，及时调整自己的位置，不断学习更新知识，培养技能，完善自我，寻找新的就业岗位。

　　众所周知，经济的竞争关键在于科学技术的竞争，而科学技术竞争关键在于人才竞争。这里的人才就是大概念，就是人力资源开发。如果从狭义的层面来理解，若大一个