[摘要]替代种植源于禁毒,它同时也是贯彻国家“睦邻、安邻、富邻、”外交政策的重要载体,是实施“走出去”战略的重要形式。在我国实施面向西南开放“桥头堡”战略的背景下,德宏与缅的一切交往,都必须有利于促进中缅关系更好发展。替代种植也必须向中缅农业合作方向发展,不断拓宽内涵,使之在睦邻、安邻、富邻、禁毒和国家实施把云南建设成为全国面向西南开放的“桥头堡”战略中发挥更大的作用。
　　[关键词]“桥头堡”战略 替代合作 经济发展 对策探讨
　　
　　德宏对缅替代种植始于上世纪90年代初期,经过近20年的曲折发展,截止2009年6月,经批准参与境外替代种植的企业30户,累计协议种植面积200多万亩,经过核查公示的面积累计40余万亩,约占全省的五分之一。替代种植的发展对减少罂粟种植、毒品危害起到了积极的作用,有效地落实了国家“睦邻、安邻、富邻”的外交政策,践行了“走出去”战略。作为我国实施“桥头堡”战略的前沿阵地、中缅油气管道的入境地和泛亚铁路的出境地,昆(明)仰(光)经济走廊的必经之地的德宏来讲,需要在国家“桥头堡”战略背景下,重新审视替代种植,把握替代种植的走向,使之有利于我国“桥头堡”战略的有效实施。
　　一、德宏对缅替代种植的发展情况和意义
　　德宏州与缅甸接壤,边境线503.8公里,德宏州与缅甸克钦邦第二特区,掸邦北部的缅政府控制区及掸邦第一特区的一部分隔境相望。这部分地区是传统的罂粟种植区。1991年前,仅克钦邦第二特区就年产鸦片28500公斤,且大量毒品流向中国,德宏在上世纪80年代中期后,毒品危害日益严重,至使多少吸毒者妻离子散、家破人亡,许多村寨村不成村,寨不成寨。wWw.11665.cOM毒品是当今世界的一大公害,各国政府都不遗余力的打击贩毒吸毒,毒品问题不但没能根治,反而愈演愈烈,迫使世界各国把目光放在根除毒源上,不断对毒品种植、生产的国家或地区施加压力,敦促他们全面禁种罂粟、大麻等。在强大压力下,缅甸克钦地方民族组织主席布朗先生宣布1991年4月开始,在克钦控制地区全面禁种罂粟、大麻等,让烟农改种其他经济作物。德宏顺势开拓性的开展了“政府倡导、市场导向、企业为主”的境外替代种植行动。开始在陇川县对面的缅甸雷基附近种甘蔗,后来种植地区不断扩大,种植品种不断增多。截止到2009年6月,经批准参与替代种植企业30户,累计协议种植面积200多万亩,经过核查公示的实际种植面积40余万亩,累计投资3亿元。种植点主要分布在缅甸克钦邦的密支那、卡牙、石当坝、弯莫、八莫、迈扎央和掸邦的木姐、九谷、贵概、滚弄、皎脉等地。品种主要有橡胶、木薯、甘蔗、薯蓣、麻竹、香蕉、茶叶、玉米、芝麻、豆类及水果等经济作物。2008年进口返销种植产品82000多吨,进口价值430多万美元。缅政府对替代种植的态度也经历了由不承认、默认、到承认的积极变化过程。
　　替代种植的发展对减少罂粟种植、减少毒品危害产生了积极的作用。一是德宏边境一线缅甸一侧除纵深50公里以上的高寒山区、政府与特区交界地区还有少量种植外,基本上禁种了罂粟。罂粟种 植面积由高峰时期的近37万亩,降到2007年的1.36万亩,2007年罂粟种植面积仅占2000年的3.8%。①从缴获的毒品看,随着替代种植规模扩大,加之德宏举全州之力大打禁毒防艾人民战争,缴获的毒品量呈递减的趋势。2007年公安机关缴获毒品1336千克,占2001年缴获数量(3566千克)的37.5%。随着毒源减少,德宏禁毒防艾形势有了根本好转,新增吸毒人员不断增长的趋势得到根本遏制、吸毒人员总量不断降低。二是缅甸边境一线居民收入不断增加,生活水平不断提高。企业替代种植项目的实施有效地带动了当地烟农的就业,原罂粟种植人员占企业员工的比例在45%以上,人均收入由实施前的200元,提高到目前500元。三是增进了中国和缅甸的关系。由于缅甸政府、特别是缅甸边民,看到了替代种植给他们带来的实惠,他们认为中国是实实在在为他们做事,对中国政府工作和中国企业的评价很高。四是对构建和谐边境作出了贡献。就业是民生之本,是社会稳定的重要基础,由于替代种植为缅甸居民提供了大量的就业机会,有了就业且收入不断提高,边民生活稳定,两国边民关系良好,这就对构建和谐边境作出了积极的贡献。
　　二、德宏对缅替代种植存在的问题
　　德宏对缅替代种植虽然有了很大的发展,取得了显著成绩,但是发展过程中也存在一些现实的和潜在的值得关注和着力解决的问题。
　　1.“项下”进口指标下得慢,且数量有限
　　替代种植采取“政府倡导、市场导向、自负盈亏”政策。作为企业来讲,必须是讲求经济效益的,失去效益就无法生存和发展。农产品的季节性比较强,错过季节,将影响企业的销售和效益。替代种植企业生产的农产品主要是销往国内,由于进口指标下得慢,到了收获季节,进口指标仍未到,虽然采取了交保证金允许进口的变通形式,这无疑是给运转资金本身就十分困难的替代企业增加负担。加之受进口指标数量的限制,致使替代企业的部分产品无法完全销售(替代产品销往缅甸腹地受到限制),影响效益,进而影响替代企业的生产积极性。
　　2.缅政府基于国家安全和统一的考虑,对替代种植项目口头支持多,实际行动少
　　替代种植限于缅北地区,而缅北地区存在多股民族地方武装组织(以下简称“民地武”),虽然在上世纪九十年先后和政府签订了停战协议,表面上归顺政府,实际上拥兵自主重,他始终是缅政府的一块“心病”,缅政府对“民地武”采取“挤压”政策。“民地武”地区也是主要的罂粟种植区,毒品收入是“民地武”地区的主要经济来源,在国际、国内的压力下,在上世纪九十年代,先后宣布禁种罂粟、大麻等,“民地武”转向靠出口木材、矿产资源来维持生存和发展,从2007年后缅政府又加强对木材、矿产资源的控制,进一步挤压“民地武”的生存和发展空间。境外替代种植在增加原种植罂粟区农民的收入,稳定禁种效果、减少毒品危害的同时,客观上对稳定 “民地武”地区的人口流动起了一定的作用,在一定程度上缓解“民地武”的生存压力。正因如此,缅政府对替代种植持不积极态度,只有缅政府与“民地武”之间的关系有根本改善,对替代种植达成共识,替代种植才可能会有大的发展。
　　3.增加了国内加工企业的成本
　　如甘蔗这样的农产品,德宏执行的是缅甸与国内同质同价,虽然进口关税降为零,但是进口的其他税和检验检疫费等的存在,和国内农产品相比,无形当中增加成本。陇川景坎糖厂2008-2009年榨季,单进口甘蔗这一块就增加了20余万费用,在白糖价格走低的情况,企业不愿进口甘蔗,进而影响替代效果。
　　4.替代企业对外投资存在较大的风险
　　由于缅甸是军人执政国家,营级以下(含营级)的部队3-4个月就换一次防,人变政策也变,交易成本高,存在经营风险。另一方面,中缅没有签订司法协定,对外投资资产没有得到很好的保护,企业也不敢放心大胆地发展,进而追求短期利益。目前企业主要靠投保来解决对外投资安全问题。这又增加了企业的负担。
　　5.极少数替代企业存在违规操作行为
　　极少数企业参与替代种植,不是真心搞替代种植,而是套用国家给予替代种植企业项下返销农产品的优惠政策谋取企业利益或打着替代种植的名义主要经营缅甸的木材、矿产,这些企业的行为影响替代种植企业形象,损害国家利益,对中缅关系造成负面影响。
　　6.2008年缅甸罂粟种植面积小幅度反弹值得关注

　　缅甸的罂粟种植在中国、缅甸和国际社会的共同努力小,罂粟种植面积呈逐年下降的趋势,2007年下降到1.36万亩,仅占2000年种植面积的3.8%,但是2008年出现小幅度反弹,反弹主要是这些地方山高耕作条件差,难以进行替代种植或替代种植效益差,木材、玉石资源日趋减少,加之缅甸政府对木材、矿产的限制出口等原因,导致这些地区农民收入下降所致。原来种植毒品的农民禁种后,如果收入问题、生活水平提高问题解决不了,重操旧业问题始终存在,既使不种植罂粟等毒品,也会向化学制毒方向发展,近年来德宏公安机关缴获的毒品中,化学毒品比例不断上升也说明了这一点。替代种植的内涵、规模须扩大,不断提高效益,增加缅甸原毒品种植区农民的收入,提高他们生活水平,毒源问题才能解决。
　　三、我国实施“桥头堡”战略背景下,德宏对缅替代种植发展的走向和对策
　　替代种植源于禁毒,它同时是贯彻国家“睦邻、安邻、富邻”外交政策的载体,是践行“走出去”战略的重要形式,是增进中缅关系的润滑剂。
　　1.替代种植向中缅农业合作转变
　　缅甸是一个落后的农业国家,耕地资源十分丰富,在8470万英亩可耕地中,尚有65.35%的可耕地闲置,闲置可耕地高达5535万英亩。缅甸政府把发展农业作为促国民经济增长的重要手段,提出农业强国思路。中缅农业合作,有利于配合缅政府实现农业强国思路,可以打破仅限于缅北地区的空间限制(替代种植限于缅北地区);消除缅甸对“替代种植”的异议;有利于发挥德宏区位优势,更好地实施“走出去”战略。合作的内涵由单一的种植向种植、加工、科技培训、贸易全方位拓展。对禁毒而言,农业合作与替代种植的作用是一样的。为使参与中缅农业合作的企业有章可循、规范操作,促进中缅农业合作健康、有序地发展,需要建立中缅农业合作协调机构来指导和管理中缅农业合作。建立机构,地方政府无能为力,需要中缅两国政府磋商解决。
　　2.协助缅方制定缅北发展规划,加强区域合作
　　中缅农业合作始终是在别国的土地上进行,我们不可能替别国做规划,由于多种原因,缅政府没有制定缅北发展规划,替代种植企业各自为政,加之对缅甸的农业政策了解不深不透,替代种植规范性差,不利于进一步发展。因此,必须加强与缅政府的沟通与联系,协助缅甸制定缅北农业发展规划,以便使企业的经营与缅北发展规划配套,促进中缅农业合作向更高层次、更大规模上健康发展。
　　3.加强培养逐步增强中缅农业合作的企业社会责任
　　参与中缅农业合作的企业,要积极创造一个良好的外部发展环境,构建和谐的企业与所在地群众的关系。除高级管理人员、技术人员外,要逐步提高中下层管理人员、普通工人中缅籍人员的比重。特别是在油气管道、中缅铁路两侧地区参与农业合作的企业,更要注重解决用工比例问题。避免企业与当地群众发生激烈冲突而影响我国把云南建设成为面向西南开放的“桥头堡”战略的实施。
　　4.按区域区分原则,给予替代种植企业特殊政策倾斜
　　参与替代种植的企业受利益驱动,种植区域由种植条件差的地区向种植条件好的地区转移,由原毒品种植区向非毒品种植区转移。非毒品种植区和种植条件好的地区,按农业合作对待。种植条件差的地区往往是毒品种植易发生死灰复燃现象的地区,这些地区群众的生产、生活问题解决不好,毒源难以根出。这些地区的替代种植只能加强不能削弱,由于种植效益低,需要国家政策给以特殊倾斜,一方面,开通进口指标办理绿色通道,给足进口指标,目前的替代种植总面积200多万亩,约占云南总耕地面积的2%,加大返销指标,减免进口环节增值税,可能会影响少部分农民的利益,但是整体上对云南农业不会造成大的影响,对中国农业的影响则微不足道。另一方面,需要国际社会给予资金扶助。
　　5.加强司法合作,确保参与中缅农业合作企业财产安全
　　目前,由于中缅之间没有签订司法协定,进入缅甸的企业担心的一个重要问题就是资产安全,不解决后顾之忧,企业就不敢扩大规模、不敢搞长期投资,从而影响两国之间合作规模的扩大和长期发展。
　　总之,在新形势下,替代种植须向中缅农业合作方向发展,着力解决发展过程中存在的困难和问题,不断拓宽领域、扩大规模,正确处理地方、企业与国家利益关系,促进中缅关系不断发展,才能确保我国“桥头堡”战略的有效实施。
　　
　　参考文献:
　　[1]德宏州及县市商务局.2008年工作总结.
　　[2]中国驻缅甸使馆网站. 缅甸总理登盛谈缅甸经济情况.2009年9月14日.
　　[3]德宏州.禁毒报告.2005-2007.
　　[4]德宏州.禁毒报告《德宏年鉴》.2005-2007.