摘　要：现阶段我国的财政支农投资在促进农业经济发展和农民增收等方面发挥积极作用的同时，仍存在诸多问题。针对资金总量不足、结构不尽合理、财政资金管理体制不完善等方面展开分析，提出了建立国家支农资金稳定增长机制、调整和优化支农资金支出结构和完善政府财政支农资金管理体制等相关的改革对策及建议。

　　关键词：财政支农；管理体制；农业可持续发展

　　农业在国民经济中的基础产业地位及其特有的弱质性行业特征，决定了政府必须对农业的发展提供支持。作为政府对农业扶持最重要、最直接的手段，近几年，我国每年全国的财政支农投资规模在2000多亿元。但由于支出结构不合理、管理体制不完善等诸多原因，财政支农资金的使用效率很低，极大地制约了其在促进农业生产发展和农民增收等方面积极作用的发挥。本文拟就现阶段我国财政支农资金存在的问题及对策谈一下粗浅认识。

　　一、现阶段我国财政支农投资存在的问题

　　（一）政府财政支农资金支出总量不足，相对规模下降

　　近年来，尽管政府财政支农资金投入的增长幅度较大，但与我国农业的重要地位和发展要求以及历史上形成的欠账相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。如果按wto协议计算口径，把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，1996～2000年，我国农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4. 9%、5. 3%、7. 4%、7%和8. 8%.按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30%～50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%～20%.另一方面，国家财政支农资金投入绝对量呈现不断增长趋势的同时，其占财政支出的比重并不高，从1996年到2002年大致维持在8%左右，比1990年的10%约低2个百分点，比1980年的12%约低4个百分点，没有达到《农业法》规定“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”的要求。WwW.11665.COm由此可见，我国财政支农资金投入总量不足，相对规模呈现下降趋势。

　　（二）政府财政支农资金支出结构不尽合理，实际功能弱化

　　整个“九五期间”，国家对农业的投入达到8055亿元，主要包括农业基本建设支出、农业科技三项费用支出、农业科研支出、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气等部门事业费、农产品流通补贴、农业生产资料补贴、财政扶贫支出、农业税收减免、政策性补贴支出等10部分。在此期间，政府对各项投入的侧重点不同，按比重的大小，平均依次为政策性补贴，占30. 43%；农林水气事业费，占20. 10%；农业基本建设，占19. 57%；支援生产支出，占12 .81%；财政扶贫支出，占6. 11%；农业综合开发，占5. 84%；农业科学事业费，占2. 25%；农业科技三项费用，占0. 15%；其他项目占2%左右。由此，我们可以看出，财政支农资金投入在总量不足的情况下，其支出结构也有不尽合理之处。

　　1.“支农”与“养人”的矛盾突出，“吃饭财政”特征明显　我国政府农业财政支出中，支援农业生产支出和农林水气部门的事业费占主体地位，“养人”支出比重过高，而真正用于建设方面的“支农”支出比重不高。“有钱养兵，无钱打仗”成为不少地方财政支农的现状。例如，湖南省2003年财政预算安排了7亿元作为省本级的财政支农资金（不含农业综合开发），其中近3亿元用于省级的农口单位的人头费和事业费。四川省2003年各级的财政支农资金大约为50亿元（不含基本建设支出），其中35亿元用于“吃饭”。

　　2.农业、农民的直接收益份额偏少，背离了支农政策原意　首先，当前预算内财政支农支出中的“农林水气事业费”支出占了1/3，这些资金主要用于各级农口行政事业单位事业经费开支，名义上属于支农支出，但实际上大部分流向了城市。其次，一些列入财政支农支出项目的水利工程建设中，全社会性的水利建设如江海堤防、南水北调、防洪防汛等比重较大，而农民可以直接受益的中小型基础设施建设的比重较小。第三，相当一部分支农资金是通过扶持农业科技推广、产业化、乡镇企业、农产品流通等来推动农业和农村经济的发展，但在实际操作过程中却是大量资金流向了科研院所、工业企业和农业管理部门等，农民直接受益的份额很少。

　　3.购销环节的补贴过高，基础性战略投资不足

　　20世纪80年代以来，国家为了保证城乡居民的粮食等主要农产品的优价供给，给予粮食等主要农产品的购销差价以巨额的财政补贴，近几年，政府支农投人中，每年用于粮、棉、油、糖等等农产品流通环节的补贴在500～700亿元之间，占政府农业支持总量的30%以上。由于财力有限，一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、执法体系建设、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投人保障，致使农业发展的后劲不足。

　　（三）政府农业财政支出管理体制不健全，资金使用效果差

　　我国现行的管理体制的主要特点是：（1）按照事权和财权的划分，各级财政承担本级农业财政支出的管理，中央财政同时负责全国性农业财政政策的制定以及重要农业财政专项资金管理制度的制定。上一级财政对下一级农业财政支出管理负有指导的责任。（2）按政府机构的设置和职能划分，农业财政支出分块管理。国务院发展研究中心的调查统计表明，政府对农业的投入渠道多且乱，大约涉及26块，主要有：农业基本建设投资主要由发改委系统单独管理或发改委与农口主管部门共同管理；农业科研费用主要由财政部门和科技部门或者科技部门与农口主管部门共同管理；支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、农业综合开发资金由财政部门或财政部门与农口主管部门共同管理；农产品补贴由财政部门或财政部门与流通主管部门共同管理。

　　这种管理模式存在的问题是：（1）各级事权划分不明确，资金使用范围模糊。由于资金来源分散，不同渠道的资金项目的安排原则和管理办法大多为主管部门自行制订，各个部门之间缺乏有机协调，没有统一的管理办法，权责分工以及操作程序过于复杂，实际执行过程中弹性很大。因此，农业投人混乱，部门职责不清的问题比较严重，导致农业资金投入在使用方向、建设内容、项自安排等方面难以协调和重复投入。（2）资金分块管理，使有限的资金不能形成整体合力。由于农业基础设施、科研、生产、流通等方面的财政资金分属不同的部门管理，力量分散，造成了“撒胡椒面”现象，难以使有限的财政资金做到统筹安排、合理配置。（3）政出多门，监督不力，农业资金流失严重。尽管近几年加快了农业财政资金的制度建设，加强了农业财政资金的管理和监督检查，同时，在一些重要的农业财政专项资金的管理过程中引入了项目管理、标准文本管理、专家评审制度、政府采购和国库集中支付制度等，但总的来说，仍然不够规范，截留、挪用支农资金的现象仍屡见不鲜。

　　二、提高我国财政支农资金效果的对策

　　鉴于以上问题，我们对发挥财政支农资金作用提出以下对策：

　　（一）进一步增加财政支农资金投人总量和相对规模，形成国家支农资金稳定增长机制

　　我国的农村经济在历史的不同阶段为国民经济发展作出了重大贡献，但农民享受政府提供的公共服务远远少于城镇居民。农业是弱质产业，对农业进行支持和保护是政府的重要责任，也是符合国际惯例的。随着经济的发展，不仅要增加财政支农资金总量，而且要提高其在财政总支出中的比重，形成国家支农资金稳定增长机制。（1）要认真落实《农业法》的规定，不断增加对农业的投人，确保对农业投人的增长幅度高于财政经常性收人的增长幅度。上级财政应增加对县级财政一般转移支付的比重，缩小安排专项资金的规模，在项目建设上区别不同地区，确定符合实际的配套及自筹资金规模，使县级财力更多用于农村公益事业。（2）要进一步完善相关法规，合理划分中央和地方在支农资金投入上的事权，进一步明确各级政府的支农投人责任，促进稳定可靠的财政支农投人保障机制的形成。发挥财政资金导向作用，通过财政贴息政策，加大政策性金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷款，并吸引社会资金，加大对农业的投入。

　　（二）调整和优化财政支农资金支出结构，增强农业综合生产能力

　　财政对农业的支持要有利于实现农业的可持续发展，因此，财政支农资金的支出结构应以此为目标加以调整和优化。具体措施包括：（1）精简管理机构，减少冗员，压缩事业费支出的刚性比重，变“吃饭财政”为“办事财政”。（2）大幅度增加农民可以直接受益的资金投入比重。对农民实行直接补贴，有条件的地方将进一步加大补贴力度；中央财政继续增加良种补贴和农机具购置补贴资金；加大对农村基础设施建设的财政投入力度，设立小型农田水利设施建设补助专项资金。各级财政大幅度增加对农民职业技能培训投入；（3）大力支持农业基础科学研究，加强以农业实用科学成果推广、转化、应用为主要内容的科技农业建设。

　　（三）改革和完善政府财政支农资金管理体制，提高支农资金使用效益

　　首先，应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置。合理划分中央和地方政府财政在农业和农村发展中的事权。

　　其次，建立规范的政府财政支农资金管理制度，包括项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行全过程管理的规范化。

　　第三，加强对财政支农资金的监督管理。建立并完善财政内部监督、审计监督与社会舆论监督相结合的财政支农资金监管体系，同时，国家必须加强财政支农资金的监管的立法监督，使其早日进入法制轨道。

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