内容提要：本文揭示了民国时期收回主权运动史上极少为人所知的一幕。引水权为国家主权的一部分，但在晚清时期丧失于外国势力之手。民国时期，随着民族运动的发展，国人的引水权观念觉醒，政府谋划、行动于上，民众呼吁、支持于下，虽然历经挫折，但经过二十多年的持续努力，引水权最终基本收回，引水业基本实现民族化。
关键词：引水；引水权；近代中国
收回主权、重振国家，是20世纪上半期中国历史的重要内容。对于其中主权意识的成长、收回关税自主权、废除治外法权等问题，研究者已多有论述。然而，本文论及的却是一个向来为学者们忽略的问题，即引水权的收回。因为引水这一职业的特殊性，这个问题在当时即不像关税自主权、领事裁判权那样成为政府和公众瞩目的焦点，此后也一直未进入历史研究者的视野，以至于这段历史极少为人所知。
引水（引水人），旧称领港或领江，1976年以后中国大陆称为引航（引航员），是近代时期新兴的一种职业。按照当时人的说法，“凡在指定之区域内，于某一时期中专门协助船长引领船舶出入和航行于该区域之水道，而不担任所引船舶之任何行政或它项事务者，为引水人。”[1]引水人的首要任务，在于为船舶提供安全、及时的引领服务。另一方面，由于港口水道的通航条件，实为一个国家的自然屏障，与国防有着密切的关系，因而近代欧洲一些国家，还有日本，都要求本国公民担任领水内的引水人，并要求进出口的外籍船舶，接受强制引水服务。这是一个主权国家引水权的体现，属于近代以来国家主权观念的一个要素。WWw.11665.CoM近代以来中国被迫加入世界性竞争，国家主权严重受损，引水权亦丧失于外国势力之手。及至20世纪上半期，国人方始觉醒，政府协谋于上，民众支持于下，经过二十多年的持续努力，引水权最终基本收回。对于这一过程，迄今史家鲜有论述。本文采择相关史料，对此作一全面介绍，以就教于方家。
一、 引水权丧失的概要
引水权的丧失，最早可上溯至1843年。这一年签订了《中英五口通商章程·海关税则》，其中“进出口雇用引水”一款规定如下[2]
“凡议准通商至广州、福州、厦门、宁波、上海等五处，每遇英商货船到日，准令引水即行带进；迨英商贸易输税全完，欲行回国，亦准引水随时带出，俾免滞延。至雇募引水工价若干，应按各口水程远近、平险，分别多寡，即由英国派出管事官秉公议定酌给。”
次年7月签订的中美《望厦条约》也有类似的规定。及至同年10月签订的中法《黄埔条约》，除了保留上述内容，又添加了一点规定：“凡人欲当法兰西船引水者，若有三张船长的推荐信，领事官便可准其引水，与别国一律办事。”[3] 1847年中国与瑞典、挪威分别签订的通商条约，第二次鸦片战争期间签订的中英、中法、中美《天津条约》，以及1861年中国与德国签订的通商条约，都一一重申了上述三份条约中关于引水的规定。[4]
上述规定暗含三点，一是外籍船只进出中国口岸时有权自由雇用引水人，二是任何人（包括外籍人）都可以申请在中国担任引水人，三是引水事权操纵于外国领事手中。这些规定，中国引水业纳入了依附型发展道路，埋下了引水权丧失的根由。
当时，中国引水业方处于起步阶段，专门的中国引水人非常少，多由渔民、船户兼营引水。在外国领事、商人以及航运势力的支持下，外籍引水人纷纷跻身各通商口岸引水业。及至第二次鸦片战争之后，通商口岸增多，引水业也在更多港口兴起。制定全国性的引水法规，建立统一的引水管理制度，遂成为引水业进一步发展的需要。但当时中国政府缺乏这方面的自觉，对此漠然处之。这又给外籍势力以可乘之机，他们积极策划制定引水规章，试图将中国引水业的管理权，集中到自己手中来。
1867年，驻北京的外国公使团，正式向中国政府提出，要求制定一份全国性的引水法规。这一提议为中国政府所接受。海关总税务司罗伯特·赫德接受了这个任务。在公使团的操纵下，一份《中国引水总章》（以下简称《总章》）草案很快出台，并得到了清政府总理衙门及公使团的认可。试行一年后，赫德又对这份章程稍作修改，于1868年（清同治七年）再次颁行各港“试行”。[5] 说是“试行”，却一直施行了66年。
《总章》规定，凡是与中国签订了通商条约的国家，其公民与中国人一样，都有资格申请担任通商港口的引水人。全国的引水管理权，集中于海关总税务司手中。在总税务司的领导下，根据《总章》的精神，各港分头制定地方性引水章程，并负责本港引水事务的具体管理，各港负责引水事务的结构，是各海关税务司下属的理船厅，其长官为港务长。由此，一个以海关总税务司核心、以各港理船厅为枢纽的全国性引水管理体制，遂得以建立。《总章》颁行后，中国沿海各港口的引水业，即在这种体制内运行，六十多年里，一直未有大的改变。
表面上，这种体制有利于维护中国的引水权，因为从名义上说，海关是中国政府的一个职能部门。但问题在于，其一，海关系统完全被外籍人（尤其是英国人）所控制，并服务于外国对华经济、政治攻略，因而主观上并无维护中国引水权的动机。其二，海关并没有掌握引水事务的全部权力，因而客观上无法抵制外籍势力对中国引水权的侵夺。《总章》规定，除了港务长之外，外国领事和外国商会，在港口引水管理上，也有很大的发言权。譬如，在引水人考选时，外国领事和外国商会代表，即占了四票中的两票，还有两票，为引水人代表（往往也是外籍人）和港务长自己。在外籍势力占绝对优势的情况下，能够通过考试、取得证书，并正常执业的引水人，几乎都是外籍人。外籍港务长即使有意维护中国的引水权，也力不从心。更何况，他们还没有这种想法。
引水事权既为外国势力把持，外籍引水人遂逐渐将中国引水人排挤出去。在上海港，从1871年开始，就从未增补过中国引水人。[6] 到1903年，该港最后一名中国引水人，因为外籍引水人的压力，也被迫退休。此后的25年里，该港竟然没有中国引水人执业。[7] 不仅在上海港，其它沿海通商港口莫不如此。由是，新兴的引水业，变成了一个“国际性”的行业，而本国人反被排斥于其外。
引水权的丧失，不仅侵害了中国引水人及航运业的利益，也严重威胁中国的国防安全。最典型的例子莫过于中法战争。1884年8月，上海港的英籍引水人托马斯（j. thomas）引领法国军舰长驱直入闽江，参加中法马尾海战。此役清朝福建水师全军覆没。[8] 对于外籍引水人这种助敌行为，中国政府竟然毫无办法。
更严重的问题在于，一方面，引水权在半个多世纪里逐步丧失，但另一方面，广大民众和中国政府官员却一直不了解引水权的意义，许多人甚至连引水为何物都一无所知。这种状况到19世纪末仍未改变。因此，收回引水权这一问题，便留给了20世纪的中国人去解决。
二、 国人引水权观念的成长
“五四”运动期间主权意识和民族精神的高涨，为引水权观念的成长提供了契机。根据彭重威的回忆，“五四”运动期间，在上海和其它各港的反帝爱国运动中，都有中国海员和领江公会的成员参加。[9] 当时，长江上还有一百多名中国引水人，但主要引水业务，都为外籍引水人垄断。中国引水人倍受外籍引水排挤，而且受到海关外籍官员的歧视。他们在运动中站出身来，控诉外国势力对中国引水权的侵夺，并特别指出一个严重问题，即在最大的港口——上海港，竟然无一中国引水人。由是，引水权操纵于外籍势力之手的问题，第一次显露于公众面前，并开始引起各方面的关注。
这次运动之后，中国政府开始重视引水问题，将之与国家主权、国防安全联系起来考虑。1921年，北京政府海军部成立了海界委员会和海道测量局，开始研究收回引水权的途径和方法。海界委员会经过多次研究，向海军部提出建议，要求修改1868年颁行的《中國引水总章》。1922年4月，北京政府交通部派出两名代表，会同海军部的两位代表，一起商讨修订《总章》的办法。这次会议虽然未提出实际的方案，但由此可看出引水权观念在政府部门的萌生。
与此同时，民间也发出了类似的呼声。1922年5月4日，中华扬子领江公会致函上海总商会，阐明引水对于国防的重要性，揭示了中国引水业为外籍势力侵夺的严峻事实，呼吁政府立即修订引水法规，以收回引水权。上海总商会接到来函后，迅速呈请北京政府农商部，要求部咨会交通、海军二部，选派专人前往上海，一同修订引水章程。[10]
1926年5月，外籍人在上海组织长江引水考考试委员会。消息见诸报端后，中华扬子领江公会又向上海总商会呈报此事，并要求上海总商会联络有关政府部门，设法阻止这种非法行为。上海总商会于是致电北京政府税务处（该部门为海关的顶头上司），援用各国通例，反复申明引水与国防的重大关系，并指出，外籍人一旦把持引水人考试，将使中国引水人被排斥殆尽。电文说，长江引水原本不许外人染指，今若放纵其非法行为，势必重蹈沿海各港引水业的覆辙，即“非但妨及中国引水人权利，亦于长江国防有关”，因此，应令行总税务司转令江海关理船厅严行阻止。[11]
1927年前后，长江、珠江的中国引水人，成立了全国江海领港业总联合会。1928年初，该会在上海集会，会后向上海特别市政府递交呈文，要求该市政府转呈南京政府有关各部，吁请其积极行动起来，以收回、维护引水权。与此同时，他们还公布了《修改引水章程讨论会宣言》。这份宣言，堪称收回引水权运动史上的经典文献。兹将其全文引录如下：[12]
“迳启者：窃维引港一道，关系至巨，又名领港，或称引水，凡轮舰出入港口，航行领海间，胥赖于是。列强各国规定，非本国人，不得充当，盖有深故焉。国内领海，自应以本国人充引港，俾得为专利之营业，以其各地主权利之关系，一也；商业为财源之命脉，水险公司为运输之保障，本国人为引港，则运输稳而财源足，二也；外国船舶往来，领海要道，可籍本国引港，以防其测绘，及他种之窥探，若外人得充引港，则一旦有事，向导得入，是无异于开门揖盗，三也。综观各端，则引水于权利上、商业上、军事上之关系，诚非浅鲜，此所以引港权之绝对不能让于外人也。
“我国除扬子江、珠江间有华人充当引港外，其余各处悉系外人。长此以往，商业为之操纵，利权为之剥夺，贻国际之羞，受无形之痛。
“日本在明治以前，亦泰半以欧美人为引港，与我国现在情形正复相同，嗣思力矫其弊，及设水险公司，凡日人引港，概由该公司承受保险，不数年间，全国引港，尽为日本人。其热心爱国，远虑深谋，堪以作则。
“因思我国航权之不振，其最大原因，为同治七年引水暂行章程不善所致。若外国水险公司、航商公司、外国商会及外人引港等，皆是以阻止华人从事斯业，且华人所引船只，该水险公司，概不保险，尤足使华人无经营之余地。
“夫各国引港事权，均操诸本国，载在约章，即我国所订条约，亦有中国应允许外国船只雇用中国引港等语。盖恐中国引港尽系华人，不受他国雇用，特为是语，以备日后地步。讵知我国于求外人之不遑，备论外人之求我耶。喧宾夺主，疾首痛心。然亦不能责外人之野心、蚕食我国，无完善章程以限制之耳。
“敝会有鉴于斯，去岁曾呈交、海、外、农四部，请派专员来沪组织引水委员会，修改引水旧章，当蒙准予备案。事关国家主权、人民权益，政府协谋于上，国人讨论于下，一木难支，众擎易举。望爱国同胞，起而共图之。倘承赐教，无任欢迎。”
接到上述呈文和宣言后，上海特别市政府感到引水“关系海权甚巨”，于是将之转呈财政部，并请该部转给海关办理。财政部关务署阅后，亦认为引水问题“关系至为重要”，而上海港竟无一中国引水人，“足见该地领港公会办理不善”。因此，关务署要求江海关补用合格的中国引水人，“毋得听其垄断，致碍国家主权”。关务署并同意对《中国引水总章》进行修改，遂令江海关税务司先行拟定修改意见，并上报关务署审查。[13]
以上事实表明，到了1920年代后期，在引水与国家主权的关系上，政府部门和商界、引水业，已经达成了一致的认识，找到了共同的话语，确立了共同的目标。并且，政府和公众的不同职责，亦已逐步明确，即政府谋划、行动于上，民众讨论、鼓吹于下，合力共举。这表明，中国人的引水权观念已经成长起来，而且趋于成熟。
三、增补中国引水人
国人引水权观念成长的同时，收回引水权运动亦渐次展开。其先期成果，主要表现为在沿海港口重新增补中国引水人。
国民政府还在广州之时，即对引水问题相当重视。1925年12月，国民政府试图成立“引水事务特别局”，将引水人的考选和管理权，从海关、领事团以及外国商会手中夺回来。这个设想，遭到了广州海关及外国领事的强烈反对，最后未能付诸实施。但在国民政府收回引水权的积极态度面前，海关还是作了让步，默认在引水人考选委员会中，增加中国人的代表。鉴于当时的革命形势，总税务司也对此表示赞赏，认为广州关税务司的做法是正确的。[14] 与此同时，广州港的引水人定额，也从20人增加到40人，新增的都是中国引水人。[15]
北伐成功、南京国民政府的成立和巩固，是中国提升国际地位的新起点。趁此机会，国民政府发起了改订新约运动，试图收回前清时代丧失的各项主权。在此形势下，又受航业和商界的吁请，增补中国引水人一事，遂更为政府和公众重视。1928年3月15日，在收到全国江海领港业总联合会的呈文后，外交部照会上海外国领事团体的领袖领事，要他敦促上海引水公会，接纳中国人杨洪麟为该会成员。杨于1926年6月就通过了上海港引水人考试，此后一边练习引水，一边等待该港引水人出缺。但两年过去了，他一直没有取得正式执业资格。[16]
1928年4月2日，关务署再次命令江海关，要他督促上海引水公会补用中国引水人，并要他拟具修改引水章程的意见。4月24日，江海关税务司将此命令转给海务巡工司（海关系统主管引水事务的最高官员，他直属总税务司领导，但驻于江海关大楼）。[17]
从中国政府的上述行动中，上海港的外国势力，尤其是上海引水公会，感到了严重的危机。1928年4月12日，由外国人控制的上海港引水委员会召开会议，就补充中国引水人问题，进行了激烈的讨论。会上，上海引水公会唱起了高调：“从一开始吸收学徒来补充已有或将有的缺额时，我们就要求具有最高水平的申请者来补充。”言下之意，该会之所以不吸收中国引水人，不是刻意排斥中国人，而是因为中国引水人不符合该会的高标准。上海引水公会表示，只要符合自己的条件，他们愿意接纳一些中国引水人，不过，中国政府不得以此为开端，将外籍引水人概行取缔。
日本驻沪总领事，却不愿意看到中国引水人重返上海港。他在会上说，所有的日本航运公司，都对中国引水人的素质和能力表示怀疑，在雇用中国引水人之前，他们宁愿先等一等，看看中国引水人的表现到底如何。
会上还形成了另一种气氛。有人担心，补充数名中国引水人，可能只是中国政府完全接管引水业，并取缔所有外籍引水人的第一步。对于这种可能性，会议一致认为，必须设法阻止。[18]
其实，对于补充中国引水人的真正障碍，主管引水的海务巡工司，心里是非常清楚的。上海引水公会宣称的“高标准”云云，只是一个借口。海务巡工司在回复江海关税务司时这样说，“关于中国申请者的技术要求，并没有任何参照标准。”实际上，中国引水人被排斥的根由，一在于考选权为外籍人把持，他们不想让中国人通过考试；二在于上海引水公会拥有一份特许证，它特许该会专营该港引水业。这份特许证，是在1903年（光绪二十九年），由外国人把持的上海港引水当局颁发给上海引水公会的。但海务巡工司对之进行研究后认为，“很明显，它并未呈递给中国政府或总税务司审查，也未得到他们批准。”[19] 也就是说，它并不具备合法效力，乃是外籍势力巧取豪夺的产物。
中国政府决定绕开这些牵制。海军部直接提出两名海军军官，作为加入上海港引水业的候选人。迫于此种压力，上海港务长、外国领事团体以及外国商会，不得不同意增补一两名中国引水人。于是，海军部提出的候选人之一李高昌，于1928年9月22日被上海引水公会接纳为候选学徒，并且很快通过了考试，并于当年10月，取得了该港引水学徒证书。[20] 经过半年的学习，在一次考试过后，1929年，他又取得了引水人证书，成为上海引水公会的正式成员。[21]
这样，在引水业的促动和政府的支持下，已经25年无中国引水人执业的上海港，复又迎来一位中国籍引水人。这是一个新的开始。三年以后，招商局船长黄慕宗，又通过了天津港的考试，成为该港正式引水人，他也是第一个重返该港引水业的中国人。[22]
根据国民政府交通部1929年的一次调查，截至该年年底，沿海部分港口，已经有了一批中国引水人，但其规模不大，与外籍引水人相去甚远。天津、营口、汕头、厦门四个港口，仍然没有中国引水人。大连港处于日本军事管制之下，引水人都是日本人，一切引水事宜，均受日本单独控制。表一是此次调查的具体结果。
表一 沿海部分港口引水人国籍构成（1929年）
港口 中国 英国 美国 日本 法国 德国 其它 合计
安东 3 0 0 4 0 0 0 7
营口 0 2 0 1 0 0 0 3
天津 0 5 1 2 0 1 0 9
青岛 2 1 0 1 0 0 0 4
上海 1 20 5 4 5 1 4 40
宁波 2 0 0 0 0 0 0 2
温州 3 0 0 0 0 0 0 3
福州 6 0 0 0 0 0 0 6
厦门 0 1 0 0 0 0 1 2
汕头 0 1 1 0 0 0 0 2
广州 23 0 0 0 0 0 0 23
合计 40 30 7 12 5 2 5 101
资料来源：章勃：《收回引水权问题》，载《国闻周报》8卷27期，1931年7月。
四、引水章程的修订
政府的行政干预，对于中国引水人重返沿海引水业，起到了一定的作用。但欲彻底收回引水权，光靠行政干预是远远不够的。根本的解决途径，还是要从法律的角度入手，修改、甚至取消1868年的《中国引水总章》，以及各港在《总章》指导下制订的分章、细则，并制定全新的引水法规。对此，国民政府已有了相当的自觉。
对于修订引水章程，舆论界也提出了迫切要求。1931年7月13日，章勃在《国闻周报》8卷27期，发表题为《收回引水权问题》的署名文章，严厉批评了《中国引水总章》的种种弊端及其恶劣影响，并指出，当前最紧迫的任务，乃是由交通、海军、财政三部，“从速起草引水法”，并尽快呈请政府公布施行。而引水法的关键内容，他认为，就是规定引水人必须由中国公民担任。
经过几年的努力，财政、交通二部，终于在1931年10月6日，向行政院呈递了修订后的引水章程——《中华民国各口引水暂行章程》。新的章程共八章四十七条，其中具体规定了引水主管机关、引水人选任和培养、引水人证书颁发、引水人的职责和纪律，以及引水船的管理办法等内容。[23]
与《中国引水总章》相比，新章程有两点大的变动：（1）关于引水学徒的国籍要求，旧章程不分中外，新章程则明确规定，必须为“中华民国人民”。（2）关于引水主管机关的组织及其职权，新章程明确规定如下：沿海各港及长江下游组设“引水管理委员会”，为各地引水主管机关；沿海各港的引水管理委员会，成员包括当地海关税务司、港务长、当地航政局长，以及交通部代表和当地华商商会代表各一名（上海港还应加上外商总会代表一名），以海关税务司为主席；长江下游引水管理委员会，则由海务巡工司、海务副巡工司、长江下游航政局长及上海华商商会代表组成，以海务巡工司或其代表为主席；各引水管理委员会的职责，是制订辖区内的引水管理细则，确定引水区界限和当地引水人定额，组织引水人考选、发证，监督引水规章的贯彻实施，并裁决与引水有关的业务及其它纠纷。
新章程背后的设想，是采取渐进的方式来收回引水权。引水事权集中于以海关为主导的中国政府部门，外国领事在引水管理上的权力被取消，但个别保留外国商会的发言权；外籍引水人的特权仍被保留，但不新增外籍引水人，以使其自然淘汰，直至全都被中国引水人取代。
但是，这份章程提交上去之时，正值国难之际。“九一八”事变爆发，政府全力关注对日关系，无暇顾及此事。新章程因此被搁置起。
正当修订引水章程一事拖而不决之时，“一二八”事变爆发，日军进犯上海，局势危急。中国政府指令上海港务长，令其设法阻止该港外籍引水人为日本舰船服务。港务长反复致函上海外国领事团体，指出：[24]
“这个国家正在炮轰中国的阵地，摧毁中国人的财产，而那些经中国当局特别发证才得以执业的外籍引水人，却去引领这个国家的战舰，我认为，这是不合适的。”
但领事团体先是表示，中国与日本之间，并不存在正式的战争状态，引水委员会作为一个国际性团体，无法不让上海引水公会的成员“照常工作”；然后，干脆采取敷衍手段，对此置之不理。[25]
与此同时，港务长数次致函上海引水公会，要求其成员不得为日军服务，否则，将吊销他们的引水人证书。但上海引水公会不予理睬，积极为日军提供引水服务，并回答港务长说：“我不得不告诉你……他们（指该会的成员）是被迫按照引水章程的规定，去履行自己职责的”，同时宣称，如果没有得到引水委员会（当时由外人把持）关于修改引水章程的书面批准，他们仍将“被迫”照章行事，即仍将“被迫”为日本舰船服务。[26]
上海港务长对此毫无办法。根据上海引水公会自己的统计，1932年3月份，该会的32名外籍引水人（不含日本籍），共引领了437条船，[27] 其中大部分是日本的战舰和货船。所有的日本籍引水人，则直接受日本侵华海军的调遣，为其军舰提供引水服务。
此次事变，使中国人得到了真切而惨痛的教训。此后，政府加强了收回引水权的决心。财政部和参谋本部，联合成立了扬子江标志军事设计委员会，负责研究引水问题及制订引水章程。实际上，财政、交通二部于1931年上呈行政院的《中华民国各口引水暂行章程》，屡经修改，已经很完善了。扬子江标志军事设计委员会只是将其稍作改动，即成了新的《引水管理暂行章程》，并于1932年8月，将之上呈行政、司法和考试三院审核。这次，新章程很快得批准，并于1933年颁布施行。[28] 新章程颁行的同时，1868年（同治七年）的《中国引水总章》及各口分章，亦宣告废止。
新颁布的《引水管理暂行章程》，其内容与1931年的《中华民国各口引水暂行章程》基本一致。唯一的改动，是在沿海各港引水管理委员会的成员中，增加参谋本部和海军部代表各一名，以确保军方在引水事务上的发言权。所有引水方面的执法、监督权，悉规各口引水管理委员会，无论中、外籍引水人，均须服从其权威，倘有争议，可由财政部会同裁决。
显然，新章程试图将引水业导向民族化的运行和发展方向。不过，摒弃外国势力对引水事务的染指，限制外籍引水人的特权，都牵涉到其在华治外法权问题。当时不平等条约还未取消，新章程中的有关规定，实属单方面放弃对于治外法权的承诺。此种顺应形势之举，当然符合情理，但不免与既存的条约体制相冲突。因此，新章程实施起来，遇到一系列复杂的对外交涉问题，就不可避免。并且，新章程的实施效果如何，也将取决于对外交涉问题的解决程度。
五、接管外籍引水人受挫
《引水管理暂行章程》颁行后，下一步，应该是成立各口引水主管机关，并设法将各口中外引水人，一体纳入主管机关的有效管辖中。可这一步，却遇到了强大的阻力。
1933年9月20日，关务署训令总税务司：《引水管理暂行章程》既已经政府批准，因而总税务司应该“一面遵令将沿江沿海引水权迅行收回，一面照常督促各口，将引水管理委员会即行筹备组织，俾得早观厥成，以副政府急求之至意。”[29]
对于执行新的引水章程，海关显然不够热心。关务署训令下达两个月后，总税务司才将这份训令，连同新颁布的引水章程，转发给江海关税务司，并指示说，因为新章程的施行牵涉到外交问题，而这并非海关的职责，所以，“你应该彻底熟悉这份章程的内容，但在目前，不要采取任何与之有关的行动。”[30] 海务巡工司对新章程也有意见。他表示，当前不可能挑选出经验丰富的中国引水人，这在上海港尤为明显。因而他认为，有必要允许选用部分外籍人做引水学徒。[31]
此前，总税务司曾呈文关务署说，立即在各港实施新的引水章程，困难太大，不如先在没有外籍引水人的广州、宁波、温州、福州及长江上游，先行成立引水管理委员会，接管当地引水业，便“不至于发生外交问题”。但关务署坚持先成立上海引水管理委员会，“其余各口委员会俟该上海口委员会成立后筹议组织可也。”1933年11月22日，关务署训令总税务司：参谋本部、海军部、交通部都已派定代表，因此应指令海务巡工司，“一面通知上海中外商会选派代表，一面邀集各代表，定期成立上海口引水管理委员会，照章进行一切。”[32]
海务巡工司接到指令后，立即通知上海中外商会，请其各派一名代表到会。但上海外国商会却回答说，因为此事影响到了外籍人的条约特权，因而在领事团体就此作出决定之前，自己不会派人参加上海引水管理委员会。[33] 与此同时，美国驻沪总领事、领事团体领袖领事克宁瀚（e. s. cunningham)，致函江海关税务司及上海特别市政府说：[34]
“敝同僚等…嘱由本领袖领事…声明，除曩昔各国领事与中国官府同意订立者外，所有其它引水章程，自不适用于各国轮船，则所以变更鼎革之处，须经有关各方面认可后，敝同僚等始得赞同。”
于是，在上海外国商会未派代表出席的情况下，1933年12月16日，在上海海关大楼海务巡工司的办公室内，上海引水管理委员会召开了成立大会。到会人员有：委员会主席、海务巡工司希尔曼（旧译为奚里满）、上海港务长格林（旧译为谷利恩）、参谋本部代表林自新、海军部代表许继祥、交通部代表高廷梓、上海中国商会代表陈天骏。[35]
虽然上海引水管理委员会已经成立，但由于外国势力的抵制，其职能还未明确。为此，1934年1月20日，国民政府在南京关务署召集会议，就上海外国领事团体的抵制态度，进行讨论。会上决定，由上海市长出面，正式或非正式地答覆领事团体，说明上海引水管理委员会的任务；并请总税务司梅乐和，“以其美意向外籍引水人说明，彼等前途不致以在新管会之下服务而有损害。”[36]
直到1934年二、三月间，上海引水管理委员会的职责，才算明确下来。2月3日，海军部训令该会接管淞汉华人引水公会及海军部引水传习所；3月6日，财政部训令总税务司，将各口引水公会筹备收回管理；3月7日，财政部指令，上海引水公会的财产和设备，将由海关购买下来，该公会由上海引水管理委员会接管。[37] 于是，上海引水管理委员会开始筹备接管总部都设在上海的四个引水公会，即上海引水公会、淞汉引水有限公司、淞汉华人引水公会和日本扬子江领江公会。
接管上海引水公会，是最重要、也是最艰难的任务。上海引水管理委员会在此遇到了空前的阻力，因为上海引水公会表示，自己仍然服从于旧的引水委员会管理，并不承认新成立的上海引水管理委员会。1934年初，该公会有两名成员即将退休，按照新的制度，应该由上海引水管理委员会来为之考核新的引水学徒，以递补这两个缺额。但该公会经理却表示，不打算让新的委员会来为自己考选引水学徒，也不愿将有关文件送其审查。对此，上海引水管理委员会无可奈何。[38]
按照新颁行的引水章程，所有引水人的执业证书，将于1934年7月1日到期，在此之前，引水人必须由新成立的引水管理委员会换发新的证书。但上海引水公会不承认新的委员会，却想让上海港务长代表旧的引水委员会，为自己的成员更换证书。上海引水管理委员会无以应对，到了6月21日，即在证书到期的一周之前，万般无奈之下，只得向总税务司提出：延长上海引水公会成员执业证书的有效期，以待外交问题之解决。[39] 接管上海引水公会一事，就这样不了了之。
对淞汉引水有限公司和日本扬子江领江公会的接管，同样好不到哪里去。由于未取得外国领事团体的正式认可，淞汉引水有限公司表示，愿意服从上海引水管理委员会的管理，但提出了比较高的条件。但由于接管上海引水公会受挫，接管淞汉引水有限公司的事，也搁置下来。日本人的态度最强硬，无论如何也不接受新的引水章程。[40] 因为此时，日本正在图谋扩大对华侵略，自然不愿放弃手中已有的引水特权。
1935年以后，日本侵略的威胁日渐严重，形势日趋紧张，接管外籍引水人的计划，便悄无声息了。外籍引水人于是仍旧在中国执业，引水权旁落的格局，未有大的改变。
六、战时引水业的沦陷
1930年代中后期，日本加紧侵略中国，对于关系到军事安全的引水业，亦不遗余力去侵夺。全面抗战爆发后，沿海各港引水业逐渐为日本侵略势力垄断，以至独占。由此，收回引水权运动暂时陷入低谷。
日本人进入中国引水业，始于长门正清。1903年，他开始担任长江航线日籍船只引水人。到了1920年，长江中下游已有17名日本引水人，他们于当年组织了扬子江领江公会。同时，日本人努力挤进沿海引水业。1919年7月，菊池丰吉加入上海引水公会，十年之后，该港即有5名日本引水人。[41]
日本引水人在华扩张，与日本侵华的总体图谋正相符合。从1921年到1933年，扬子江领江公会共引领日籍船只3637艘，其中日本军舰749艘，占所引船舶总数的五分之一。而在1927、1928和1932年这几个“多事之秋”，该组织引领的日本军舰占所引船舶总数的比例，更分别高达44.3%、31.5%和45.8%，详见表二。由此数据，足以看出日本引水人在华扩张的真实目的。
表二 扬子江领江公会引领日本军舰、商船比例
（1921—1933年）
年份 军 舰 商 船 合计
艘次 百分比（%） 艘次 百分比（%）
1921 9 4.4 197 206
1922 17 5.9 273 290
1923 57 16.9 280 337
1924 30 9.3 291 321
1925 32 10.4 275 307
1926 29 12.1 211 240
1927 127 44.3 160 287
1928 109 31.5 237 346
1929 66 19.3 276 342
1930 39 14.8 225 264
1931 37 17.6 173 210
1932 121 45.8 143 264
1933 76 34.1 147 223
合计 749 20.6 2888 79.4 3637
资料来源：《水先案内规则案》，第二章，第二节。
1931年初，日本总领事及日本商会提出，鉴于日本到港船只不断增多，上海引水公会应优先补充日本引水人。欧美国家不愿接受这一要求。为此，各国驻上海总领事进行了激烈讨论。最后，领事团体终于在1935年达成妥协：上海引水公会缺额的分配，应按1932—1934年各国所纳引水费的比例来分摊。根据领事团体的计算，1932年到1934年，上海引水公会平均每年引水费收入为1294009.49元，其中英、美、日三国所占的比例最高，分别为37.75%、 17.78%和13.59%. 据此，上海引水公会的40个名额中，英国应占15.10人，美国应占7.11人，日本应占5.44人。[42] 这个方法只不过表明，在外国势力的较量中，欧美国家暂时遏制了日本人的扩张野心而已，中国的引水权并未得到应有的尊重。但关务署似乎“忘记”了收回引水权一事，认为它“尚能适应机宜”，竟然同意接受。[43]
然而，战争改变了一切。全面抗战爆发后，日军占领上海港，引水人份额分摊规则，亦被武力打破。1938年底，上海引水公会出现三个缺额，日本当局立即要求，这三个缺额全都由日本人递补。对此，上海引水公会表示屈服。1939年2月，领事团体领袖领事、意大利总领事内龙 (l. neyrone)，先后就此致函总税务司梅乐和及江海关税务司罗福德 (l. h. lawford)：[44]
“我的同事们现已同意（上海引水）公会在这方面的意见，虽然按照上述份额制度，别的国家也可能要求递补这些缺额，然而在这一特殊事情上，他们已经放弃了自己的有关权利。所以我深信，在此非常时刻，你也会同意引水公会不拘泥于份额制度的意见。”
随着日军步步进逼，上海、天津、广州、武汉等各大港口，相继陷入日军手中。到1939年底，沿海及长江中下游各大港口，几乎全部沦陷。日本人控制了各大港口的海关及港航管理，垄断了中国沿海航运业。各港的引水业务，亦为日本人把持，欧美籍引水人虽然还在工作，但其境况已如昨日黄花。中国引水人，除了少数服从于日本人外，大多离职不干，或撤退到后方，或赋闲在家。
太平洋战争爆发后，日本军事当局干脆接管了上海引水公会，原有的英、美、荷兰籍引水人被开除出去，关进集中营，其余中立国的引水人可留下执业，但必须宣誓效忠于日本海军。天津港的英籍引水人，也被关入山东潍县集中营，唯一的中国引水人黄慕宗撤往后方，大沽引水公司亦为日本独占的水先协会取代。[45]
长江中下游引水业，亦为日本人控制。汪伪政权规定，凡从事长江引水者，必须经其批准，引水人仅限于其管束下之华人，或者“有必要”之外国人（实指日本人）；伪政府及与之“交好”国家（实指日本国）的军舰，可以自由雇用引水人；日本方面基于军事上的必要，向引水当局提出的任何要求，都应得到满足。
在此基础上，汪伪当局与日本占领当局，联合组建了扬子江水先协会。该协会接受汪伪政府的监督，但在军事管制方面，完全听命于日本军事当局设置的水先监督委员会。该协会的成员为日、中两国人，大约在100人左右，原先日本扬子江领江公会的成员，全部免试加入该协会。其主要业务，一是从事上海至岳州之间的引水，二是培养长江引水人。[46]
通过武力强占和扶植控制等手段，到抗战中期，日本人终于实现了其独占中国引水业、并用来为其更大的侵略活动服务的野心。而中国收回引水权的事业，则暂时入低谷。
七、战后引水权的收回
塞翁失马，焉知非福。日本人基于武力入侵基础上对中国引水业的侵占，是难以持久的。相反，中国却从战争中学到了持久抗争的经验，并最终赢得得了胜利。引水权的收回，亦出现了新的机会。
机会在于两方面。首先，由于日本的强力打击，欧美籍引水人或者被清除、关押，或者离职回国，昔日的垄断地位荡然无存。同时，日本占领了中国沿海沿江主要港口，欧美国家的势力被迫退缩，失去了在这些港口引水业中的管理权。而在国民政府所能控制的区域，对引水事务的自主管理，则得以加强。
其次，正是在这次战争中，中国的国际地位得到提高，渐次获得国际社会更多的尊重。1942年，美、英两国主动提出修改不平等条约。经过一系列谈判，1943年1月，中英、中美分别签订了新的条约，正式废止两国在华各项特权，包括引水权。中英新约规定，英国“放弃关于在中国领土内各口岸雇用外籍引水人之一切现行权利”；中美新约规定，美国放弃“在中华民国领水内关于沿海贸易及内河航行之特权……以及中国领土内各口岸外籍引水人之雇用”。[47] 这样，从国际法的意义上说，中国已经收回了引水权。
有了上述基础，抗战胜利后，收回引水权工作，得以从两个方面推进。
一是完善引水立法和管理体制。此项工作，早在抗战后期即已开始着手。为了理顺引水管理体制、统一事权，1944年4月11日，隶属于财政部的全国引水管理委员会正式成立，作为全国引水业的主管机关，负责引水人的训练、考核、甄审、发证、组织、监督及其它有关事情。1947年该会转隶于交通部，其成员为财政部、军令部、军政部、海军总司令部、交通部和社会部代表各一名。[48]全国引水管理委员会的成立，标志着国民政府开始加强对引水事务的自主管理。
与此同时，引水法规也在加紧制订。1945年初，《引水法》草案拟具，并呈交行政院讨论。1946年4月1日，《引水法》正式施行。该法共6章33条，主要内容为：引水业的主管机关为交通部，引水人必须为中国公民，必须持有主管机关所发执业证书方可从业，沿海港口对五百吨以上的商船实施强制引水。此外，《引水法》还对引水人的执业、受雇及违规处罚等事项作了具体规定。《引水法》的颁行具有重要意义，抗战胜利后引水业的重建，即以之为指导。
二是淘汰外籍引水人，重建中国引水人队伍。
按照1943年1月签订的中美、中英新约，外籍引水人在华执业的权利已被取消。但一方面，他们不甘退出这一职业；另一方面，战争结束之初，沿海各港中国引水人普遍缺乏。因此，在上海、天津、连云和秦皇岛四个港口，还有外籍引水人继续执业。其中天津港有3名英籍引水人，连云港有1名日籍引水人，秦皇岛港有2名英籍引水人，上海港有20多名外籍引水人。[49]
为了处置他们，1946年初，行政院通过了《雇用外籍引水人管理办法》。根据这项办法，战前曾在各港执业的外籍持证引水人，经过检复后，可暂在各该港继续执业。但他们的身份已经改变，不再享有条约特权，必须遵守中国政府的有关法律和规章。因此，部分外籍引人虽然继续在华执业，却不能阻碍中国收回引水权。
中国引水人队伍的重建工作，亦在抗战后期开始准备。1944年5月，国民政府考试院通过了战后引水人考试办法。根据该办法，引水人考试分为“试验”和“检复”两种。试验即一般考试，检复即检核证书、体格并加口试；所有考试均由考试院委托引水主管机关分区办理；外籍人不得参加考试。[50]
据此办法，全国引水管理委员会先对长江上游引水人进行了检复。截至1945年5月25日，已经检复的长江上游引水人373人，其中已核准可执业者162人，失业过久须再实习方可执业者63人，其余148情况不清。[51]
战后，引水人检复工作在各区展开。按照考试院的规定，检复合格者即发给相应等级的引水人执照，准其正常执业。这一工作持续了两年多，各地进展不一。根据各地检复结果，全国引水人（不含汉宜湘区及吉黑区）总数为878人。（作者按：此处原有3张表格，因技术原因未能收入）因为各区检定时间不同，此数字不甚准确，只能反映战后引水队伍的大致规模。
引水法规和管理制度的完善，使政府对引水事务的管理有了稳定的依据；中国引水人队伍的重建，则意味着引水业真正回到了中国人手中。由此，20世纪上半期收回引水权的持续努力，终于取得了成功。
结 语
总的来看，20世纪上半期收回引水权的历程大致如下：先是民众（主要是航运和引水界）及政府引水权观念的觉醒，而后有了收回引水权的微弱努力；南京国民政府初立，努力程度更进一步，增补了一些中国引水人，修改了前清时期的引水章程，并试图接管外籍引水人，但收效甚微；日本全面侵华，使收回引水权运动一度陷入低谷，但形势的变化却促成了外国在华引水特权的废止，收回引水权的根本障碍由此排除；及至抗战胜利后，引水法规和管理制度建立起来，引水业基本置于中国政府的独立管制之下，中国引水人队伍亦得以重建，引水业已经基本实现民族化。至此，收回引水权的努力，方告成功。这一结果的到来实不容易，更不简单，在其背后，是一百多年来中国的荣辱兴衰，以及几代人为之付出的持续奋斗。
注释：
[1] 中国商船驾驶员总会拟呈立法院之《引水法草案》，1945年7月。见中国第二历史档案馆藏(以下简称二史馆)：679（海关总税务司署全宗）——1093.
[2] 王铁崖编：《中外旧约章汇编》，第一册，北京：生活·读书·新知三联书店1962年版，第40页。
[3] 同上，第59-60页。
[4] 同上，第一册，第97、100、107页。
[5] s. f. wright, hart and the chinese customs. belfast: william mullan & son publisher, 1950. pp. 309-310.
[6] george philip, a record of the principle events in connection with the shanghai licensed pilots’ association since its formation in 1900. shanghai: 1932. 此为编年体书稿，编者乔治·菲利浦为上海港持证引水人，时任上海引水公会经理。该书稿藏于上海港务局档案馆，原书未编页码。
[7] 上海港务局档案馆藏：上海引水公会档案重要卷（以下简称公会档案），卷71，引水公会委员会会议纪录（1899-1903）。
[8] 闽海关税务司呈总税务司的报告，转引自中国近代经济史资料丛刊编委会主编《中国海关与中法战争》，北京：中华书局1983年版，第213页。不过，托马斯自己并没有捞到好处，福建水师“扬威”号一发炮弹，正好击中他所在的法军旗舰“伏尔他”号，当场将他击毙。
[9] 彭重威：《北洋时期的引水事务》。见中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编《文史资料选辑》，第100辑，北京：文史资料出版社1985年版，第248—259页。
[10] 上海港引航管理站：《上海港引航史》（稿本，1995年），第85—86页。
[11] 税务处令总税务司第405号，1926年5月28日。见上海海关档案（以下简称海关档案）（一）7—540—30. 本文引用的上海海关档案，系上海港务局1960年代的抄件，由上海港引航管理站提供，谨此向该组织深致谢忱。
[12] 准许国人加入领港公会练习优先递补之令文，1928年3月31日署令第791号。见《中华民国十七年财政部关务署法令汇编》（以下简称《汇编》），第24—25页。
[13] 同上，第23—24页。
[14] 总税务司致广州关税务司，1926年5月28日。见二史馆：679——1088.
[15] china, the maritime customs. v--office series : no.126，customs papers, reports of the maritime department, for the year of 1926. printed by the statistical department of the inspector general of customs. shanghai,1927.
[16] 外交部致上海外国领事团领袖领事，1928年3月15日。见海关档案（十二）2—107.
[17] 江海关税务司致海务巡工司，1928年4月24日。见海关档案（一）7—540—36.
[18] 上海引水公会致上海港务长，1928年5月1日。见公会档案：致港务长去函（1926年10月2日—1928年8月31日）。
[19] 海务巡工司致江海关税务司，1928年4月25日。见海关档案（一）7—540—36.
[20] 代理上海港务长致江海关税务司，1928年9月13日、10月4日、10月8日、10月18日。见海关档案（一）7—540—39、40.
[21] george philip, a record of the principle events in connection with the shanghai licensed pilots’ association since its formation in 1900.
[22] 黄慕宗：《回忆在津港时期的奋斗》，见《冀鲁区引水公会周年纪念刊》，天津：1948年版，第48—51页。
[23] 《中华民国各口引水暂行章程》，1931年10月6日。见《汇编》，第239—249页。
[24] 上海港务长致德国驻沪总领事暨领事团体在引水委员会中的代表，1932年2月19日。见海关档案（十二）2—94.
[25] 德国驻沪总领事暨领事团体在引水委员会中的代表表致上海港务长，1932年2月20日。见海关档案（十二）2—94.
[26] 上海引水公会经理乔治·菲利普致上海港务长格林，1932年3月（日期不详）。见公会档案：致港务长去函（1932年2月2日—1932年11月21日）。
[27] george philip, a record of the principle events in connection with the shanghai licensed pilots’ association since its formation in 1900.
[28] 关务署训令第10857号，1933年9月20日。见《汇编》，第158—159页。
[29] 同上。
[30] 总税务司致江海关税务司，1933年11月20日。见海关档案（一）7—536.
[31] coast inspector's notes on provisional pilotage regulations，1933年（日期不详）。见二史馆：679——1090.
[32] 关务署训令总税务司梅乐和，1933年11月22日、1933年11月23日。见海关档案（一）7—536.
[33] 上海外国总商会致海务巡工司，1933年12月4日。见海关档案（一）7—536.
[34] 上海特别市政府致海军部，1933年底（日期不详），见二史馆：678——1097；美国总领事致江海关税务司，1933年12月15日，见海关档案（十二）2—102.
[35] 上海引水管理委员会第一次会议纪录摘要，1933年12月6日。见海关档案（十二）2—102.
[36] 上海引水管理委员会第五次会议纪录摘要，1934年1月24日。见海关档案（十二）2—102.
[37] 上海引水管理委员会关于接管淞汉区旅行引水人设想的报告，见二史馆：679——1098；财政部训令总税务司第3460号，1934年3月6日。见二史馆：679——1097.
[38] 上海引水管理委员会关于接管淞汉区旅行引水人设想的报告，见二史馆：679——1098.
[39] 同上。
[40] 同上。
[41] george philip, a record of the principle events in connection with the shanghai licensed pilots’ association since its formation in 1900.
[42] 美国驻沪总领事克宁瀚致总税务司，1935年4月29日。见海关档案（一）7—540—128.
[43] 财政部关务署训令总税务司梅乐和第16792号，1935年5月17日。见海关档案（一）7—540—128.
[44] 意大利总领事、领袖领事内龙致总税务司梅乐和，1939年2月6日；内龙致江海关税务司罗福德，1939年2月16日。见海关档案（一）7—540—208、209.
[45] 姚焕锐：《本会之过去与将来》，见《冀鲁区引水公会周年纪念刊》，第3页。
[46] 《水先案内规则案》，昭和十五年二月十日编，第四章，第二节。该书系抗战时期日本人调查中国引水业的内部著作，作者及出版信息不详，原件藏于辽宁省档案馆。原件在第四章标题下标有“本项极秘”四字。
[47] 王铁崖编：《中外旧约章汇编》，第三册，第1259、1261、1267、1270页。
[48] 全国引水管理委员会组织条例，见二史馆：679——1099.
[49] 冀鲁区检复合格引水人登记册（1945-1946年），见二史馆：廿（交通部全宗）——3414. 中国商船驾驶员总会致南京国民政府财政部长电，1947年8月4日。见二史馆：179（2）（财政部全宗）——319.
[50] 海务巡工司徐祖善呈总税务司，1944年5月25日。见二史馆：679——1091.
[51] 长江上游引水人名册，1945年5月31日。見见二史馆：679—1092.
