电力体制改革十年成就及未来政策取向

　2002年4月，国务院下发《电力体制改革方案》（简称“5号文”），开启了我国电力市场化改革历程。10年来，按照“5号文”确定的方向和目标，改革取得了显著成就，但由于后续改革推进不力，也累积了一些矛盾和问题，对我国当前经济发展造成负面影响，亟待进一步深化改革。
　　一、十年来电力体制改革的主要进展和成就
　　“厂网分开”和“主辅分离”取得实质性进展，发电领域竞争格局基本形成。区分竞争性和垄断性业务，对原一体化经营的国家电力公司进行拆分重组，成功组建两家电网公司、5家发电集团和4家辅业集团，实现了产权关系上的“厂网分开”和中央层面的“主辅分离”，发电领域的竞争性市场格局基本形成。2011年，对两家电网公司所属辅业单位成建制剥离，与四家辅业集团进行重组，形成两大新的辅业集团，标志着网省公司层面主辅分离改革基本完成。
　　对电力市场体系建设进行了积极探索。在“厂网分开”基础上，相继开展区域电力市场“竞价上网”，大用户与发电商直接交易，一省范围内的多边交易、节能发电调度，发电权交易以及跨省、跨区电能交易等试点工作。通过探索，对推进电力交易市场化积累了宝贵经验。
　　对市场化电价形成机制进行了尝试性改革。围绕电力市场建设和节能减排，进一步完善了电价政策。www.11665.coM上网电价由最初的“一机一价”转变为“标杆电价”；为了引导节能减排，推行了差别电价、峰谷电价、阶梯电价和新能源电价；在电力市场建设的改革试点中，先后在东北区域市场推行两部制定价，在内蒙古市场推行双边交易电价。
　　行业管理体制得到创新。组建国家电监会，在电力安全、市场秩序、节能减排、服务质量等方面开展电力监管，为转变政府职能、加强行业监管积累了经验。成立国家能源委员会，组建了国家能源局，政府管理职能逐步明确到位。
　　农电改革取得了阶段性成果。中西部农网改造和建设取得明显进展，基本实现了城乡同网同价，农电价格大幅下降。电网改造使农村生活用电价格由1998年的0.756元/千瓦时下降到2009年的0.539元/千瓦时。
　　二、改革带来的变化和积极影响
　　一是促进了电力工业快速发展。破除了独家办电的体制束缚，大大解放了生产力，2002年以来电力投资快速增长，一直保持能源工业总投资 70% 左右的水平。截止到2010年年底，电力装机达到9.6亿千瓦，比2002年增长2.74倍，大大增强了电力供应的保障能力。2010年，我国全社会用电量达41999亿千瓦时，成为世界第二大电力消费国。
　　二是提升了电力行业生产效率。在发电领域，竞争机制开始发挥作用，大大提高了生产效率，工程造价和运营成本不断下降，彻底解决了计划经济时期电站工程造价连年攀升、制约发展的老大难问题。2002年以来，在材料、设备价格上涨的条件下，发电工程造价降低40—50%；平均线损率从7.97%下降到为6.94%；全国燃煤电厂平均供电煤耗从383克/千瓦时下降到335克/千瓦时，已低于美国、澳大利亚等西方发达国家。
　　三是行业活力增强，可再生能源加速发展。在多元主体竞争的格局下，企业创新活力不断激发，有力地促进了科技创新，可再生能源发电比例不断提高。10年来，超超临界发电技术国产化、风力发电、洁净煤发电、流域型大型水力发电等技术与运营管理已迅速领先于世界前沿发电技术。水电装机、风电装机和核电在建规模均跃居世界首位，2010年底全部清洁能源装机容量比重达到26.56%，为节能减排做出了积极贡献。
　　三、进一步深化改革的政策取向
　　10年的电力市场化改革实践证明，“5号文”确定的电力体制改革的方向是正确的，打破垄断，引入竞争，是促进我国电力工业健康、持续发展的必由之路。但是，不可否认的是，由于关键领域改革未能及时跟进，加之近几年出现的新情况，电力行业的矛盾和问题不断累积，煤电矛盾深度发展，电荒频现，电力企业经营困难，厂网发展不协调，新能源并网消纳困难等，使得计划与市场、垄断与竞争的深层次矛盾表象化，已严重影响到国家经济发展和能源安全。新旧矛盾的交错并存，反映出推进电力体制改革已迫在眉睫、刻不容缓。进一步深化电力体制改革，需要推进解决以下问题。
　　一是实施输配分开，调整电力产业结构。国际经验表明，打破传统的纵向一体垄断组织结构是电力行业构建竞争性市场体制的基础，输配分开是实现电力市场有效竞争、电力双边交易、价格机制发挥作用的基本前提，是电力市场化改革无法回避的重要问题。我国2002年开始实行的电力市场化改革，只是在发电领域实现了竞争，输电、配电、售电环节仍然维持了一体化的组织结构，形成了电网公司在发电侧和需求侧双边的“独买独卖”格局。由于输配不分和缺乏透明的输配电价，电力市场主体不完善，市场作用难以发挥，阻碍了电力市场化价格机制和煤电价格传导机制的形成，导致煤电矛盾不断加剧，电力市场不公平交易行为层出不穷。进一步深化电力体制改革，必须继续推进电力产业结构重组，通过输配分开打破电网独买独卖的垄断局面，以确保电网无歧视开放和电力公平交易的电力调度和交易组织体系，为充分发挥市场在电力资源配置中的基础性作用提供体制保障。
　　二是推进电价改革，建立市场化电价形成机制。电价改革是电力体制改革的核心内容，也是破解当前煤电矛盾的重要环节。目前电力上网电价和销售电价还由政府定价，输配电价尚未明晰，电煤价格到销售电价之间无法建立起市场化传导机制。从现阶段经济发展水平看，我国工业和商业用电价格在国际上已处于高水平，仅靠继续调高电价疏导煤电矛盾、解决电力企业经营困难的空间有限。电价改革的基本方向是“放开两头，管住中间”，属于自然垄断环节的输电价格和配电价格由政府制定，属于竞争环节的上网电价和销售电价应由市场来决定。应加快推进电价改革，尽快形成能够真实反映资源稀缺程度、环境损害成本和市场供求关系的电价机制，合理疏导电煤价格上涨因素，有效化解煤电矛盾。