[论文摘要]建立农村社会养老保险制度是加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的重要组成部分，新旧农保制度之间存在着筹资方式、覆盖范围、给付待遇的差异。本文从新旧农村社会养老保险之间的差异性出发，认为新型农保的良性发展就要尽量避免旧农保制度存在的缺陷，即政府要加强资金管理，坚持多元化的养老保障机制和妥善处理不同养老保险制度间的有效衔接。
　　[论文关键词]农村社会养老保险；差异性；良性发展；
　　农村社会养老保险是国家或社会通过相应的制度安排为农村居民解除老年后顾之忧的一种社会保险是我国社会保障体系的重要组成部分。加快覆盖城乡居民社会保障体系建设是构建和谐社会，缩小城乡差距，全面实现小康社会，共享改革发展成果的重要举措。但是长期以来由于二元经济社会体制的存在，城市老年群体的养老保险制度发展迅速，而农村社会保障制度的发展却相对滞后，特别是农村老年群体的养老问题一直未能得到解决。但是随着国家计划生育政策在农村的执行、人口的老龄化以及城市化进城的不断加快，以前通过家庭和土地来提供养老资源的保障方式变得越来越脆弱，急需一种新的保障方式来补充家庭和土地养老功能弱化带来的不足。因此从20世纪80年代开始，我国各地农村就开始不断探索建立农村社会养老保险制度，试图解决养老保险制度在城乡之间发展的非均衡问题。
　　一、农村社会养老保险制度的发展历史
　　我国农村社会养老保险的正式实施以1992年颁布《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)(简称旧农保，以下同)为标志，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则。Www.11665.Com随后农村社会养老保险制度获得快速发展，到1998年底，全国共有30个省、自治区、直辖市的2123个县(市、区、旗)和65％的乡(镇)开展了这项工作，参保人口8 025万人，覆盖全国农村人口的l0％。1998年后由于利率的持续走低和集体、政府补助的缺位等因素，许多地方农村社会养老保险制度陷入巨大的财务危机。2003年原劳动和社会保障部下发《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，明确提出当时农保工作重点应当放在有条件的地方、有条件的群体以及影响农民社会保障的突出问题上，针对不同群体特点制订相应的参保办法。截至2005年末，全国参加农村养老保险的人数仍不足目标人口的l0％，农村社会养老保险的发展受到各种不利因素的影响。
　　在旧农保制度发展遇到一系列瓶颈的时候，我国各地方政府又开始不断地探索新型农村社会养老保险制度建设。2008年10月l2日，党的十-lz届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”而后根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(简称新农保，以下同)，指导意见要求2009年试点覆盖面为全国10％lf~县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。至此我国开始了新一轮的农村社会养老保险建设，但是如何舍弃旧农保制度而重新建立新农保制度，如何保证新型农村养老保险的良性发展仍然是一个需要解决的问题。
　　二、新旧农村社会养老保险制度的差异性
　　一个国家的养老保险制度通常要包涵以下几个内容：覆盖范围，基金筹集、运营、管理和使用，养老金享受条件和待遇标准，养老保险管理和监督机制等，以下就主要从养老保险资金筹集方式、制度覆盖范围、养老保险的待遇给付等来研究新旧农村社会养老保险的差异。
　　(一)筹资模式
　　养老保险制度的有效运转，在很大程度上取决于如何有效地选择与实施养老保险基金的筹集模式以及资金的筹集方式。筹资模式实际上体现的是政府、集体和个人三者之间的关系问题，特别是政府在农村养老保险中的责任问题。新旧养老保障制度的一个重要的区别是其资金来源的方式不同。现时期我国新农保的保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。政府补贴又分为两部分：一是政府对基础养老金给予全额补贴，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金低限标准给予全额补助，对东部地区补助一半，地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，强化了中央政府和地方政府的公共财政责任。而旧农保的资金筹资模式坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。不过在实际工作中，往往集体补助难以落实，国家扶持政策难以到位，最终变成“完全由个人缴费”的制度模式，而没有任何政府的公共财政补贴，资金筹集模式的不同是新老农保制度最大的差异。

　　(二)覆盖范围(参保率)
　　养老保险的覆盖范围是指其使用对象和适用人群，养老保险的覆盖范围越大就意味着养老保险制度有可能越公平。从理论上讲，新农保制度的覆盖范围要远远地大于旧农保制度。首先，新农保制度规定年满l6周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险，即大多数的农村居民都有可能成为新农保制度的覆盖人群。其次，新农保对无缴费能力的群体有一定的救济措施，不会出现由于经济原因而被制度所排斥的问题。新农保的筹资模式是个人、集体和国家三方缴费的方式，如果个人没有缴费能力势必影响参保率。但新农保制度规定：对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费，使得那些最需要帮助参保的贫困弱势群体也不会被排斥在制度之外。再者，新农保制度对参保对象有财政补贴，政府在公共财政内的适度补贴能极大提高农民的缴费能力和缴费意愿，较决地提高农村养老保险的投保率和覆盖面。如制度规定地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。由于政府对参保对象进行了一定的财政补贴，对提高农村居民的参保率有很大的激励作用。最后，新农保的政策还规定年满60周岁未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费，这一条件充分体现了基本原则中的老年人参加新农保的个人权利与其家庭(主要是其子女)的养老义务具有连带性的关系，子女为了老年父母能够享受到基础养老金，会选择连带加入新农保制度，避免了制度的逆向选择问题，这也提高了新农保制度的覆盖率。
　　相对于新农保制度来说，旧农保制度的覆盖范围相对狭窄。首先，旧农保制度选择的是相对比较发达的地区进行试点，直接排斥了一部分落后地区被制度覆盖的可能性。如《县级农村社会养老保险基本方案》规定，“凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作”，这一规定直接将部分贫困地区的农民排斥在外，而对落后的地区又没；相关的财政补贴措施，直接影响了落后地区的参保率。其次，旧农保制度缺乏激励机制，没有政府的任何财政补贴，实际上变成了村民自愿性的储蓄养老保险。在实施过程中，由于年龄较大者预期待遇较低，因此在自愿性参保规定下都倾向于选择不参保，结果是只有年轻农民选择参加旧农保。再者，从制度运行的实际情况来看，旧农保制度的参保率一直不高，在最高峰时期也没有超过一个亿的人口规模，而且制度运行不稳定，参保人数时有下降(如表1)。

　　当然在新农保制度不断推进的过程中，未来的参保率还不能完全确定，但是从理论上以及i式点的情况来看，新农保对农村居民的参保具有更强的吸引力。新农保大幅度的提高制度覆盖面，避免了养老保险只能够为一部分群体提供养老保险待遇的不公平社会现象。

   (三)给付待遇
　　被养老保险制度所覆盖是获取养老保险的前提，但是同时被同一种制度所覆盖也不意味着能够获得同样的养老保险待遇。旧农保的给付待遇相对较低，实际上很难保障老年群体的生活。因为旧农保坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，运作的过程中实际上变成了完全的个人账户的储蓄积累。由于农村社会经济发展水平相对较低，完全依靠个人账户积累的养老保险基金数量很小，养老保险的给付待遇较低，保障农村老年人基本生活原则的目标无法完成，难以满足老年群体的养老保险需求。有报道称黑龙江省从1991年开始实施农村社会养老保险，目前共涉及181.3万人，资金3.6亿元。在领取养老金的4万余人中，每个月只能领到几毛钱养老金的占到7/4，半数农民也只能领到5元或6元钱，起不到保障作用。而新农保实行的是个人账户加社会统筹的形式，在农村老年群体达到60岁时(新农保实施时已经超过60岁的农村老年人就不再缴费)，能够获得普惠式的基础养老金以及个人账户积累的养老金。如新农保的政策规定中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，而各地方在试点时都已经超过55元，已经在一定程度上超出了大多数参加旧农保居民到期领取的养老保险金标准，通过个人账户积累建立起来的旧农保制度只能维持在一个很低的给付水平。相比较而言，新农保的给付待遇和保障效果都要高于旧农保制度。
　　三、农村社会养老保险良性发展的路径分析
    由于新农保制度是在旧农保制度无法有效发挥保障农村居民老年生活的基础上建构的，所以新农保制度的可持续发展就要借鉴旧农保制度存在的缺陷，从以上分析可以看出，旧农保制度最大的缺陷就是缺乏政府的资金支持，所以农村社会养老保险的良性发展就要加强资金的投入和管理，坚持农村养老保险机制的多元化以及妥善的处理不同养老保险制度的衔接和统筹，注意保持制度在一定时期内的稳定性。
    (一)加强养老保险资金管理
　　加强资金管理主要包括资金的筹集和资金的保值、增值。对于资金的筹集主要是拓宽养老保险资金的来源，新农保在实施的过程中采取的是个人、集体和政府三方负担的方式，因此针对个人资金的筹集就要加大养老保险制度的覆盖面，对于集体，要引导经济比较发达的地区加大自己资金支持力度，而对于政府负担的部分资金，要加强制度对地方政府资金投入的约束性。在新农保制度的规定中，提出了中央财政和地方财政补贴的一些原则性意见，在中央政府的强力推进下，中央政府财政补贴资金到位应该不难，中西部地区，省级以下财政的补贴，如无刚性约束，在制度运行后能否补助到位，是否有财力继续补贴，这是需要认真研究的问题，因此要监督地方政府保障资金及时到位。同时还需要引入各种社会资金对农村社会养老保险的支持，坚持资金来源地多元化。如果不能建立起有效的资金筹集机制，我国建立农村社会养老保险就是一句空话。在建立起相对稳定的资金筹集机制后，就要加强养老保险基金管理。由于养老保险从资金的筹集到支付是一个长期的过程，因此要确保资金的稳定性即基金的保值增值以及管理过程中的非效率损失。比如可以加强养老保险管理队伍的行政管理能力，减少管理中的成本损耗。把养老保险基金纳入同级财政社会保障基金财政专户．实行收支两条线管理，并建立公示和信息披露制度，加强社会监督以及对资金有效投资。同时还要保证政策运行过程中的连续性，提高农村居民对制度稳定性的预期等。
　　(二)坚持农村养老保障机制的多元化
　　新农保政策的推行，并不意味着农村养老进入了社会养老的时代。家庭养老以及“孝道”的重建与维持是新农保政策落实的社会条件，是新农保真正起到作用的基础和保障。因此在实施新农保时一定要坚持养老保险机制的多元化，坚持家庭养老、社区养老，商业养老等多种保障机制。新型农村养老保险制度的确立只是为农村社会老年群体提供了一种新的养老保障方式，不能因此而放弃其他的保障方式，特别是家庭伦理保障功能的发挥仍然需要坚持。同时由于新型农村养老保险的核心是经济保障，但是老年群体的需求是多元化的，经济保障无法替代老年群体的精神慰藉和生活照顾的需求，因此可以把社区养老、家庭养老等结合起来保障农村老年群体的老有所养、老有所乐。
　　(三)妥善处理不同养老保险制度的衔接和统筹
　　我国的社会保障制度由于某种原因存在着一定的破碎化状态，既有城镇居民社会养老保险、农村社会养老保险，同时还存在农民工社会养老保险、失地农民养老保险和农村计划生育养老保险等。社会养老保险制度的形式多样化，既不利于有效管理，也不利于统一社会养老保障体系的建构。因此在新农保试点和继续推进的过程中，一定要未雨绸缪，给制度之间的衔接留有一定的空间。制度的衔接首先是城乡养老保险制度的衔接，随着城市化的不断发展，大量的农村人口注定将要成为城市市民，对于这一部分流动的群体要有一定的制度设计。如参加新型农村社会养老保险的人员因职业变动纳入城镇职工基本养老保险范围的，应转入城镇职工基本养老保险，终止农保关系等。同时由于农村社会群体社会分层的出现，一部分农村居民已经参加了农民工社会养老保险，老年后有可能返回农村，因此要注意农村社会养老保险和农民工养老社会保险之间的制度衔接。其次是新老农保制度-z．间的衔接，虽然说新农保制度的出现在某种程度上是为了弥~blhgz保制度存在的缺陷，但是旧农保制度并没有完全消失。参加老农保的人员如何继续参加新农保，在制度设计时就要考虑老旧农保之间的衔接。再者要统筹农村社会内部的各种养老保险计划，如计划生育养老保险，农村集体退休金制度、农村低保制度等都具有一定的养老保障功能，要尽量避免同一群体重复获得各种养老保险资源的可能性，促进社会公平，减少国家对农村社会养老保险的财政负担。
　　四、小结
　　新旧农村社会养老保险制度在制定和实施中存在的差异性，可以为我们探索建立新型农村养老保险制度提供一定的借鉴意义，避免旧农保在实施过程中存在的不利其良性发展的因素。从上述分析可以看出，新旧农保制度的不同主要集中在资金筹集方式、制度覆盖范围和保障资金的给付待遇三个方面，不过两者之间最大的差异在于资金筹集方式的不同，即资金来源的不同。由于资金来源是养老保险制度存在和发展的物质基础，资金来源不同体现了政府不同的保障责任。在新农保试点中，政府加大了财政投入力度，承担了基础养老金的责任，资金来源的范围增大，政府在社会保障中责任增强。政府保障责任的增强又导致了新旧农保之间覆盖范围和给付待遇的不同。所以新型农保可持续发展的一个重要前提就是加大中央和地方政府的财政资金投入，同时加强养老保障资金管理和完善制度建构。作为旨在提高农村社会劳动者抵御老年风险能力的制度安排，农村社会养老保险的未来发展不应该是不断地变换制度模式，而应该是通过不断完善制度自身来更好地实现对劳动者老年生活的保障，坚持农村养老保险制度的多元化和妥善处理新型农保与其他类型养老保障制度之间的有效衔接，最终实现我国新型农村社会养老保险制度的可持续发展。