论文摘要：目前我国部分省区为被征地农民制定的社会养老保险办法，在资金筹集、保值增值和养老保险替代率等方面存在一些隐忧，如不解决将有可能导致严重的支付危机。因此，要从实际出发，对制度设计、资金源头、规模效应等现行决策进行适当调整，探索可持续发展的目标模式。
　　论文关键词：被征地农民；社会保险；养老保障
　　被征地农民是当前我国社会养老保障体系亟需覆盖的群体。据劳动和社会保障部统计．目前我国有4000多万被征地农民。今后一段时期我国平均每年还将增加被征地农民265万人。农民作为城市化的参与者和建设者．理应也成为城市化的受益者。替代被征地农民土地保障的社会保障应随城市化进展而逐步到位。其中比较迫切的养老保障体系应优先建立并完善。
　　近年来。一些地区对被征地农民的养老保障进行了探索。在国务院有关文件提出要求和指导精神后．各地政府为被征地农民建立养老保障的步伐加快，已扩展到全国十多个省区。各地相继出台了一些实施办法．有的已比较成熟。大批到达法定退休年龄的被征地农民领到了养老金。迄今为止，从各地的做法看．除了把部分被征地农民直接纳入城市养老保障体系外。更多的是为被征地农民制定专门的社会养老保险办法。
　　一、当前养老保障现状及主要隐患
　　城乡一体化是我国养老保障的发展方向．被征地农民应享受和城市居民一样的养老保障待遇。目前把被征地农民直接纳入城市养老保障体系。主要针对城市规划区以内的被征地农民．还是小范围的举措。在难以将全部被征地农民纳入城市养老保障体系的情况下，考虑诸多客观因素的制约。wWW.11665.com应当专门为被征地农民设计一个与城市居民相似的便于今后与城市养老保障相衔接的可操作的方案。在开始阶段，就应在制度的设计、运行和管理上尽量科学和合理．以便为未来城乡一体化的社会养老保障体系提供有益的经验。
　　支付能力是养老保障可持续发展的基本要素。但长期以来。个人账户空账和养老金筹资缺口一直对我国城市养老金的支付能力构成极大威胁。目前被征地农民试行的社会养老保险办法．同样会被这个难题所困扰。目前各地的具体做法尚不统一．甚至一些地区不同的县都有各自的方案。但普遍采用政府统筹模式。养老基金的筹集由政府、集体、个人三方共同负担。政府承担的费用从土地出让金收人中列支，集体承担的费用从土地补偿费收人中支出，个人承担的费用由被征地农民自愿缴纳或从征地安置补助费中抵缴。参保的被征地农民到法定退休年龄开始领取养老金，给付方式实行缴费确定制。一般的操作过程是：被征地农民参保时，有几个待遇档次的缴费标准可供选择，农民一次性缴纳选定标准的保费(有的地区允许根据情况分次缴纳)。当男性年满60周岁、女性年满55周岁．即可根据其缴费标准按月享受相应的养老保障待遇。没有缴纳个人保费的被征地农民则只领取政府统筹部分的养老金，作为基本养老补贴(有些地区规定不参加基本养老保障的被征地农民不享受政府和村集体的补助)。政府为每个参保的被征地农民建立养老保障个人账户。个人账户金按同期城乡居民一年期储蓄存款利率计息。个人(一些地区含集体)缴纳的部分划人被征地农民的个人养老账户，政府承担的部分形成社会统筹基金。总的来看，这种模式在设计上虽然还算严谨，但在运行中仍然存在着实际支付能力的隐忧。
　　1．养老金筹资缺口的隐患。出资的三方都有问题。政府承担的部分从土地出让金中提取，而目前土地出让金普遍缺乏严格的监督管理，在一些地区或者大量流失，或被相关部门分割，能否落实到位面临诸多操作上的困难。作为主要支撑力量，政府统筹资金的缺失是非常致命的问题。农民个人和集体承担的部分，由于土地征用补偿的范围和标准过窄过低，甚至还有不到位的现象，严重影响了承担能力。尽管一次性缴费基本遵循双低标准(低标准进入、低标准享受)，有些地方被征地农民也承担不起。一些村集体甚至无力承担集体缴费部分。从总体上看，政府统筹和集体缴费是涵盖全体被征地农民的，如果资金源头的问题不尽快解决，缺口长久难以弥合．将会导致较为严重的支付危机。
　　2．个人账户空账的隐患。由于多数地区采取的是一次性缴费保终身的做法，因此参保人缴费门槛难以确定，值得认真推敲。这的确是个两难的事情，缴费标准定高了，农民缴不起，定低了．必然影响今后的支付能力．目前普遍采取的是较低门槛准人。考虑到个人账户采取实账运行，有两个重要因素不容忽视：一是我国人口平均预期寿命在逐渐延长．尤其女性寿命的延长幅度超过男性，而女性领取养老金的年龄却早于男性．个人缴纳保费失衡的空间将随之扩展。二是今后随着经济的发展和生活水平的提高以及通货膨胀的影响，调高被征地农民养老金领取标准无疑是大势所趋．而对现有投保人追加缴费则难以操作。这样，个人缴费在资金平衡上已埋伏了潜在的窟窿。个人账户并不是真正的完全积累，随着时间的推移，发生空账的可能性不断增加。
　　3．养老保险基金保值增值的隐患。养老金筹资缺口和个人账户空账使得养老保险基金的保值增值更为重要。从原理上讲，安全性、流动性和收益性是养老保险基金应具有的三大特性。其中的安全性是所有参保人最为关注的，在现实中尤其对吸引被征地农民投保非常关键。安全性的最基本体现是养老保险基金不受损失，其价值不会减少。保值是其消极的维护，增值是其积极的维护。被征地农民养老保险主要是政府统筹型，原则上养老资金实行专项存储，为规避诸多方面的风险，不得向经营领域投放．基本是搁在银库中靠利息升值的“死钱”，这就与养老保险金的流动性特性相违背。由于缺乏有效的增值手段，利息收入难以抵消通货膨胀的影响。收益率将出现负值。而如果放任其流动．则存在被不当挪用等危险．后果难测。

　　4．养老保险替代率的隐患。目前许多地方的实际情况是．被征地农民中的高龄人口参保积极性较高，而大部分中青年劳动力没有投保。除了前面所述的个人承担能力外．另一个重要因素是农民普遍对养老保险的意义缺乏充分认识．并且较为注重眼前利益。对现行规定凡达到参保最低年龄，无论老幼投保金额和享受待遇均等的做法，中青年认为不划算，即使目前养老保险的缴费门槛不高，经过利益权衡也是不太合算。这种情况不扭转，养老基金难以扩大规模效应，长此以往其替代率必将发生困难。此外．相关的机构设置、管理费用、人力成本的分摊也将受到规模效应的影响．使养老保险的操作难以正常进行。

　　二、解决问题的思路及对策
　　当前被征地农民的社会养老保险还在起步阶段，各地也在检验效果．总结经验，相信事情将向好的方向发展。国家有关方面应抓住这一时机，深入调查研究．加强宏观指导，把握城市化进程和发展趋势，建设被征地农民的养老保障体系，培育被征地农民养老保障的长效机制。从维护被征地农民的长远生计出发，通过解决他们老有所养问题，积极探索顺应城乡一体化发展方向的惠及全体农民基本养老保障制度的框架。
　　1．从实际出发探索养老保障可持续发展的目标模式。在设计上应体现分年龄、多层次、广覆盖的特点。现阶段由于各地情况差别较大．宜实行不同地区多种方案并存的过渡模式。各地政府、集体、个人三方承担的比重可以有所不同，但倾向于政府出大头。各地应根据本地的经济条件和发展水平确定被征地农民养老保障水平。被征地农民到达法定退休年龄后，每月领取的养老金数额．应以当地基本生活需求标准为参照。虽然目前各地出台的被征地农民养老保险办法一般具有地方法规的效用。其调整应比较慎重，但继续改革仍是十分必要的。可借鉴国外的合理模式。国外农民的养老保险普遍采用的是政府保障与商业保险相结合的模式，注重发挥两方面的作用。政府的作用主要体现在组织、发动、推进和监督等行政管理职能上；商业保险的作用主要体现在的-养老基金进行投资运作，实现基金的收益性特征。行政和市场两方面优越性有机结合的模式，应是我国被征地农民养老保障的最佳选择，也是日后我国城乡一体化养老保障体系的发展方向。现阶段可由政府牵头，组织国有商业保险公司和社会保障部门等相关单位，进行可行性方面的研讨，并选择条件成熟的地区试行。
　　2．从源头上解决养老基金的缺口。今后新征收土地，资金不到位有关部门不得征用。严格土地出让金的监督管理，必须全额纳入地方财政预算，实行收支两条线，并接受地方人大的监督。政府应投入部分财力作为补充因人口长寿或经济通货膨胀等因素导致资金缺口的风险调剂；适当提高土地征用补偿费的给付标准：在认真分析土地的潜在收益和利用价值的基础上，设计合理的补偿机制．并逐步建立被征地的农村集体和农民申请征地补偿安置争议裁决制度。在资金补偿到位后，政府应xl,-征地款中划拨给村集体的那一部分，硬性规定缴纳养老金的必要比重。只有通过合理的制度设计和完善相关的法律法规，解决养老金的筹措问题。建立经济发展成果共享机制和参保者终身保障机制，才能切实解除被征地农民的后顾之忧。
　　3．运用市场机制解决养老保险基金保值增值问题。如前所述．养老基金专项存储无法实现有效增值，实际上大多数国家由政府部门管理的养老基金收益率都为负值。为弥补这一缺憾，化解可能发生的通货膨胀的影响。可尝试将被征地农民的补偿款在自愿基础上进行资源整合，投资于国有商业保险公司。根据国家相关文件，用于被征地的农民生活安置的安置补助费，在农民自愿的基础上，可逐步建立安置人员的社会保险个人账户，购买养老、失业、医疗保险等，提供长期的生活保障。可选择部分村集体所缴纳的保险费进行试点，由国有商业保险公司集中管理、统一投资、独立核算。利用商业保险公司所拥有的运作体系、服务网络、精算技术、专业人员和资金实力等方面优势，实现资金保值增值。据保监会有关负责人透露，保险公司愿意利用所掌握的资源，为政府提供养老保险方案测算、资产管理服务，为参保农民提供养老金给付和相关咨询服务，在减轻政府管理强度和费用压力，防止养老基金出现亏空．提供农民便捷服务和持续保障等方面发挥作用。
　　4．采取多种措施扩大养老保障的覆盖面。应从提高被征地农民参加养老保险的积极性入手，加强养老保险知识的宣传和普及。特别要做好各项窗口工作，让农民看到实实在在的好处，使他们逐渐树立和增强养老保险意识。一次性缴费保终身的做法在一定程度上制约了被征地农民的投保潜力。目前在农民个人负担比例偏高的地区，实行分次缴纳也仅是怕农民缴纳不起的权宜之计。
　　在坚持缴费确定制给付方式的前提下，应当对目前的缴费规定深入进行研究并做适当调整．如被征地农民可选择分次缴费，但首次缴费不得低于缴费总额的某个恰当比例，以后逐年连续缴费至到位。对中青年农民的缴费，也应采取必要的激励机制。个人保费的征缴虽以自愿缴纳原则为主，但从被征地农民的长远利益考虑，应有适度强制的征收措施，如直接划拨一部分征地补偿费进入个人账户。