论文关键词：非正规就业人员;国际经验;启示
　　论文摘要：介绍了一些国家多种方式改善非正规就业人员的养老保障状况的做法，分析了做出这些制度安排的原因，探讨了这些经验对我国的借鉴意义。
　　一、引论
    非正规就业人员在许多国家是劳动力队伍中的主体。有资料显示，在非洲，非农业部门就业人员中80%左右是非正规就业者，并在过去的10年中，新加人劳动力队伍的人90%都进人了非正规部门。在拉美，55%的劳动力工作在非正规部门，多数国家这一比例还在不断上升。亚洲各国也有45%到85%的劳动力为非正规就业者。然而，这些人群受到的社会保护状况却不容乐观，目前虽无精确的统计数字，但根据一些学者估计，现在全球范围内被纳人养老保障覆盖范围内的非正规就业人口不到劳动人口的10%。随着人口、社会与经济转型，他们面临的老年风险不断增大，许多国家都意识到这一问题的严重性和紧迫性，正试图建立更完善的养老保障体系，将他们纳人社会安全网。
    不过，这本身是一件富有挑战性的工作。一方面，一些国家，特别是发展中国家，经济发展水平低，政府财力有限，组织与管理能力有限，金融市场不够发育，法制建设落后，增长与发展之间存在一定冲突，这就限制了他们供给养老保障公共产品的能力。另一方面，许多非正规就业人员收人微薄，无力参与缴费性的社会保障项目;有些人虽有能力参加，但是由于对养老制度不了解，或是不信任，或是不满意缴费水平、投资收益、给付水平，或是缴费方式不适合他们的工作性质、收人特点，或是不愿意让他人分享自己的投人等等而不愿意参加，这给养老保障的组织管理工作增添了很多困难。WwW.11665.CoM
    要将非正规就业人员纳人养老保障体系，各国政府必须有一定的政治意愿，必须在经济发展水平与养老保障社会事业发展之间，在养老保障体系覆盖范围与组织管理能力之间，在受益水平与覆盖范围之间寻求平衡;必须深人了解认识非正规就业群体的养老保障需求特点，精心设计符合他们需求的制度。
    二、国际经验
    1.建立或扩大社会救助系统
    帮助非正规就业人员应对老年贫困风险的一种有效方式是建立资金源于税收的社会化救助系统，因为毕竟有相当多的劳动人口，尤其是发展中国家的人员是无力缴费的。只有社会化救助系统才能为他们提供安全网，使他们可以定期获得能满足基本生存需求的收人，免除老年生活陷人困境之虞。近几十年来一些发展中国家，如巴西、南非、肯尼亚、纳米比亚等，随着经济能力与政府管理能力的提高，建立或完善了老年救助体系，扩大了救助范围。在南非，约7s%的退休者在领取老年救助金;巴西近80%的60岁以上老年人领取社会年金;在纳米比亚，所有年满60岁的老人都有资格领取养老金。
    这些国家提供老年救助的方式主要有两种，即普享型的和收人调查型的。南非实行的是差额型的收人调查模式，所有老年人口，包括非正规部门就业工人在内，经过收人调查，只要符合条件，每人每月最高可领到940兰特的救助金;若有其他收人来源，救助金将差额发放。目前的规定是每有1兰特的其他收人，救助金就少发50分，当其他收人每月超过1 880兰特时，救助金停止发放。纳米比亚实行的是普享型的nmt模式，规定年满60岁后的本国公民都有资格领取养老金，目前每人每月为28美金。在建有老年救助制度的国家中，南非的给付标准是比较高的，占到了人均gdp的29%，其他的还有新西兰、瑞典、科索沃等，这与这些国家其他支柱养老金计划替代率低有一定关系。多数国家的给付标准一般低于贫困线，如加拿大的救助金每月为461. 56加元，占人均gdp的14%;智利每月52美元，为人均gdp的14%，主要考虑的是避免形成依赖国家的负激励效应。从实行上述制度的一些国家的情况看，并没有给国民带来很大负担。
    2.强制非正规就业人员加人法定缴费系统

    在非正规就业人群中有很多人是具有缴费能力的，但因种种原因而没有加人到正式养老保障计划中来，其中就包括法律对他们是否加人并没有强制性规定这一条。智利是这方面的一个例子，自1981年智利对其养老保障体系进行私有化改革以后，参保率一度增加很快，但1990年后期至今参保率增幅不明显，甚至还低于改革之前的参保率，参保人员中非正规就业人员仅占3%左右。在对没参保人员不参保原因调查时，有37%的人回答是法律没作硬性的规定。出现这种情况是很正常的，从经济学的角度讲，符合人的行为规律。行为经济学研究表明，当个人在难以作决断的时候，他通常不采取行动。就参加养老保险来说，当个人不能确定参保未来能否给他带来更大的好处，能否比选择其他储蓄方式更优时，倾向于不参保;更有一些年轻群体更看重现在，对几十年后的未来不愿考虑。在这种情况下，就要采取必要的硬性措施促使他们参加养老保险。
    有一些国家或地区在近来的养老保险制度改革中已开始这样做了。2008年智利新的养老保障法规规定，非正规就业人员从2012年起要加人法定养老保障体系，起初以个人应税收人的40%为基数缴费，到2015年所有人员都以全部应税收人为基数，按10%的比例向个人帐户缴费。澳大利亚自1992年开始实行超年金计划，规定所有公共与私人部门的雇员，都必须加人，雇主被要求按工资额的9%缴费，雇员缴费与否自主决定，不过所缴部分可享受税收减免;对于自雇人员，超年金计划没强制他们加人，不过自愿加人者所缴费用也可申请税收减免。目前已有93. 5%的劳动人口加人，没参加的主要是艺术家和记者等自由职业者、地下经济从业人员以及周工作不足30小时的在家工作人员。其他国家，如肯尼亚等也在考虑将自愿性的职业养老金计划改为强制性的，以提高非正规就业人员的参保率。
    3.实行半强制性加人
    最近oecd的一些国家新西兰、意大利、英国在养老保障制度变革中引人了一种“自动登记”( auto enrolment)机制。其做法是，在新建的制度中，所有雇员，包括非正规部门就业者，都被要求登记加人，但在一个时期或加人其他养老保险计划后可选择退出。这一制度设计的理论基础同前面提到的强制非正规就业人员加人缴费性养老计划类似，即当个人在难以作决断的时候，他通常不采取行动。在这种新机制下，政府替他作出决断，不过在他有更好的选择时，可以选择退出。与强制性加人养老计划相比，该机制给了参保者更多的选择自由。
    新西兰引人这一做法的时间是2007年，为促进长期储蓄，该国建立了一个被称为kiwisaver的计划，要求所有正规部门就业人员在开始工作之初都自动进人该计划，费用由雇主雇员双方承担，在一定时期后，雇员可选择退出;非正规部门就业人员，及居住该国的非本国居民也可以加人。政府对加人该计划的所有人员都提供补助，包括在加人该计划之时，为每人缴费1 000新元，每年为每人支付40新元弥补该计划所产生的成本，此外还提供税收优惠等。
    英国计划在2012年建立一个国民养老金储蓄计划(nssf)，以弥补部分国民养老储蓄不足的问题。根据规划，年收人5 00()英镑以上的雇员都将自动进人该计划，在他们参加其他合格的养老金计划后也可选择退出。养老储蓄由雇主雇员双方缴纳，雇员最低按收人的4%缴费，最高至5 000英镑，雇主按最低3%的比例提供配套资金，其中1%由税收返还。
    采用这种做法的养老金计划在新西兰获得了初步成功，据统计，自2007年实施kiwisaver计划后，参加养老储蓄的人口由15%增加到了43%。
    4.改进现有养老保障制度设计，鼓励非正规就业人员自愿加人
    部分有能力参与缴费性养老金计划的非正规就业者之所以没有参保，还同制度设计、管理与运行中存在的诸多不适应他们需要的缺陷有关。为鼓励这些人加人养老计划，一些国家在新建或对原有制度的改革中作了新的规定或调整。主要做法有:

   第一，实行更灵活的缴费、支取制度。在一些农业部门比重大的国家，由于农业部门工人与农民的收人不象正式部门员工一样月月有稳定的收人流，受生产周期影响，一年中有些月份收人集中，有些月份没有收人，有些年份还受气候、市场状况、新生产技术的运用等外部因素影响，一些国家的养老金计划对他们的缴费做出了灵活安排，允许不定期缴费。有些国家，如越南，在缴费的形式上也很灵活，允许农民以实物形式替代货币。非正规就业人群中的许多人属于低收人群体，进行长期储蓄的能力较低，有时候因失业、疾病、购房等会产生现实迫切的需要，这就要在账户资金支取上不能规定的太死。澳大利亚的超年金基金允许个人在陷人严重资金困境及用于对他人救助时提前支取账户资金;不过为保证账户的储蓄养老功能，对支取额一般有限制。
    第二，提供政策优惠。税收减免，特别是其中的“eet”模式是许多国家用来鼓励个人缴费的常用手段之一。不过这对非正规就业人员中那些不交税或收人太低，无力进行长期储蓄的人群来说是不起作用的，所以有些国家也采用其他方式，如通过政府或社会其他单位、群体提供配套缴费资金的方式来帮助这部分人群加人养老保障计划。在墨西哥，政府为每个私人账户按其月工资的1%~5%的比例缴费;哥伦比亚要求工资超过最低工资标准4倍的工人要拿出其工资的1%给低收人工人缴费;乌拉圭允许低收人群体按50%的比例向其资本账户缴费，在领取养老金时，第一支柱的养老金可按工资的75%而非50%来发。
    第三，为非正规就业人员办理养老保障业务提供更方便的途径。养老金的缴费、支取地点、路途远近、办理手续花费时间长短等等都是个人参加养老金计划的交易成本，是影响非正规就业者参保与否的重要因素。一些国家，如印度新推出的国民养老金计划(rrns)，大大扩充了经办养老金业务的机构，允许银行、邮局、储蓄所及其他机构办理养老金业务，为养老金交纳者提供尽可能的方便。
    此外，一些国家还采取其他多项措施，如降低经办养老金业务机构的收费，提高养老金投资收益、加强对参保者进行相关知识的宣传教育，提供更多的信息服务等，来提高人们参保的积极性。
    5.利用民间或其他社会群体提供养老保障计划
    这方面的典型例子是孟加拉国著名的格莱敏银行2000年推出的小额储蓄养老计划，它是专门为那些缴费能力低，只能进行小额、不定期和多次性交费，且要求交易成本低的群体设计的。根据该计划，所有从格莱敏银行借贷的人每月都要在他们个人养老储蓄账户上存人一笔钱，最低为50塔卡。存款利率是，1—3年的为8% ;3—5年的为10%;超过5年为12%。由于格莱敏银行具有良好的信誉，再加上储蓄收益也高，该计划一经推出就受到了低收人人群的欢迎。格莱敏银行的做法，在其他一些国家，如印度、菲律宾等也得到了推广，并且在缴费与给付条件上更灵活(菲律宾规定，每周缴费可低至0.12美元)。
    三、借鉴国际经验与我国养老保障制度的完善
    我国也是一个非正规就业比重很大的国家，针对这个群体的养老制度构建工作已展开多年，并且积累了很多经验，同一些国家相比，我们的养老保障事业在某些方面甚至还走到了前列，但建立针对非正规就业者的养老保障制度是一项复杂的创新性工程，因此需要在总结经验教训的基础上，不断探索。世界其他国家的实践，对我们仍有诸多启迪，也有许多做法可借鉴。

    首先，在老年救助方面，要适度扩大老年救助比例。过分依赖缴费体系来解决公众的养老问题，是近年来许多发展中国家(包括我国)在养老保障制度改革中的通常做法，但这并不意味着它就是正确的。曾主持1994年世界银行报告起草的首席经济学家james在1999年时就指出：“通过要求非正规部门低收人工人向社会保障系统缴费的方式来扩大覆盖面是不符合这些工人利益的…，即便政府有能力来强制执行这一法令。”智利在其1981年养老保障制度实践多年后，也发现必须有一个相当规模的老年救助体系。我国经济发展水平同智利比还有相当差距，劳动力就业结构中非正规部门所占的比例更大，过分依赖缴费体系是难以保证绝大多数非正规就业人员老年养老的。目前我们虽已基本建立了覆盖城乡的社会救助体系，但总起来看还存在保障标准过低，保障面过窄，保障管理不规范，管理成本过高的问题。在受益人资格界定、给付标准界定及事务性管理上，国际间有不同的做法，应根据经济发展水平和养老保障发展的实践不断加以完善。
    其次，应循序渐进，扩大缴费性养老保障覆盖范围，鼓励社会各方举办多层次、多类型的养老金计划，满足非正规就业群体差异化的需求。扩大养老保障计划对非正规就业群体的覆盖范围，国际上走的是一条渐进的、分类推进的道路，如智利虽强制推进，但也有时间上的空间，英国有收人上的区分，并伴有选择的余地。扩大对正规就业群体的覆盖范围也是我国面临的一项紧迫任务，在这个过程中，我们可以根据我国的实际，进行创新。当前根据收人水平、行业与从事工作的性质划定强制性加人的范围，逐步拓展可能是一项稳妥的选择。在举办养老金计划的主体上，应鼓励社会各方参与。这样做的益处在于它给非正规就业者提供了多种选择，更能满足他们多样化的需求。孟加拉国的小额养老储蓄计划，具有缴费额度小、缴费与提取方式灵活、收益高、信誉好的优点而受到低收人人群的欢迎。智利尽管对养老金计划参保人参保的缴费率作了统一的规定，但允许参保人参加不同的基金，而这些基金在投资收益、收取的佣金、提供的服务、所在的区域上都有差异，这就给偏好不同的参保者更多的选择自由，有助于提高他们参保的积极性。另外，鼓励社会各方举办针对非正规就业群体的养老保障也可以弥补政府能力的缺失，提高部分人群未来养老的能力。
    再次，应根据非正规就业者的工作、收人特点制定灵活的参保政策。我国非正规就业人员数量庞大，有纯粹的农业经营者，有亦工亦农者，有专职的非农就业者，从事的行业千差万别，地域间、行业间转移频繁，缴费能力也很不相同，这就要求我们在完善养老保障制度时，对缴费时间、缴费数额、缴费方式、养老金提取方式、账户转移方式等诸多方面做出灵活的安排，适应这些人群多样化的需要。
    另外，应根据实际效果选用适宜的激励缴费的优惠条件。提供刺激性优惠条件，吸引非正规就业人员参加养老金计划，是各国的惯用做法。在我国的养老保障制度中也有类似措施，如允许个人以较低的缴费额参保，在受益时期按同正规就业者一样的条件来领取基本养老金等等。但我们也看到，提供优惠条件的方式多种多样，如墨西哥、哥伦比亚等国的做法，哪种方式更适合本国的非正规就业群体，需要在广泛调研的基础上做出合理的选择。当一种方式不能起到应有的效果时，应考虑其他方式。