论文关键词:农村社会养老保险　政府责任　主导
　　论文摘要:政府介入农村社会养老保险是体现政府基本职能，缩小城乡二元差距，维护农民基本权益，弥补传统养老模式不足的需要。国外的先进经验，为我国农村社会养老保险中政府责任的合理定位提供了有益启示。我国应采取立法先行，加大政府财政投入，用适度集权的监管模式取代分散监管模式，建立农村社会养老保险的专门制度等措施，充分发挥政府在农村社会养老保险中的主导作用。
    20世纪80年代中期以来我国就开始了社会养老保险制度试点工作，虽然城镇社会养老保障体系的框架己经基本形成，但广大农村养老体制改革工作却大大滞后，尤其是农村社会养老保险目前基本陷入停顿状态。其根本原因是政府这一责任主体的缺位。因此，强化政府责任，建立并完善农村社会养老保险制度，不仅是对农民生存权的尊重，而且是解决”三农问题”和新农村建设中至关重要的一环。
    一、政府介入农村社会养老保险的必要性分析
    农村社会养老保险作为一项制度安排，分配的是公共资源，增加的是公共利益，其实施运行需要借助政府的行政强制力量，需要政府进行介入。
    (一)从农村社会养老保险产品的性质上讲，是政府基本职能的体现
    公共性是政府的基本属性，公共需求和公共利益的存在是政府的根本前提。wWw.11665.cOm对社会所有成员提供公共物品，是政府的基本社会职能。而农村社会养老保险作为农村社会保障中最重要的一方面，具有准公共物品属性，理应由政府提供。从农村社会养老保险发展的历程来看，以往的农村社会养老保险制度之所以不能顺利进行，根本原因就在于政府作为责任主体的缺位。为了避免重蹈覆辙，政府应该承担起责任，不断完善我国农村社会养老保险事业。
    (二)从公平的角度讲，有利于缩小城乡二元差距
    由于农业自身的弱质性、农民自身的分散性和长期以来，我国“以农养工”、“以城养乡”，抽取农业剩余的一系列政治经济制度安排，等原因。导致了我国城乡二元发展模式的产生，拉大了城乡之间的贫富差距。城乡贫富差距突出反映了农民生活贫困、抵御风险能力差的问题。建立农村社会养老保险制度，可以实现收入再分配，同时通过财政转移支付向农民提供公共产品，提高农民抵御风险的能力，使得国家在促进社会公平正义、缩小城乡差距上迈出重要一步。
    (三)从法律角度讲，是维护农民基本权益的需求
    我国宪法第45条规定:”中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这里讲的公民既包括城镇居民，也包括农民。可见，享受农村社会养老保险是我国全体农民的一种宪定权益，而发展和完善农村社会养老保险事业则是国家应承担的一种宪定义务。
    (四)政府干预农村社会养老保险有利于弥补传统农村养老模式的不足
    家庭养老模式即由家庭供养和照顾老人。具有供养老人能力的家庭指社会意义上的大家庭(三代或三代以上)，承担生产、分配、储蓄和风险保障全部功能的大家庭。这是我国农民普遍采用的一种养老模式。但是，随着商品经济和城市化的发展，家庭观念和家庭结构发生了根本性变化，三代同堂的家庭越老越少见，取而代之的是3一4口人组成的单代小家庭，老人独居和空巢现象比较普遍。总之，传统家庭养老的保障功能在下降。上述变化迫切需要政府强化责任，完善农村社会养老保险制度。
    二、农村社会养老保险中政府责任的国际经验
    (一)推动立法，实现农村社会养老保险的法制化运行
    农村社会养老保险制度的建立是一个复杂的系统工程，它涉及经济、社会、政治、文化以及不同利益主体之间的利益分配、不同部门之间的责任分工，信用度要求高，处理难度大，如果没有法律的规制，要顺利实施几乎是不可能的。国外农村社会养老保险制度建设的实践已经证明:社会养老保险制度的建立和完善必须借助法律手段。如德国在1889年首先颁布了世界上第一部《养老保险法》以后，其他国家也紧接其后，丹麦在1891年颁布了《国家养老保险法》，比利时在1900年，英国和爱尔兰在1908年，法国在1910年纷纷颁布了养老保险法。再比如，在1971年，为了促进农民转让土地经营权，日本政府颁布了《农民养老金法》。可见，要实现农村养老保险制度的有效运行，必须及时制定和完善社会养老保险法律。
    (二)提供财政支持，实现农村养老保险财务的可持续性
    从世界范围看财政资金都是各国社会保障资金的重要来源，甚至是主要来源渠道，政府对社会保障承担的责任也主要通过财政供款来体现，它既是政府履行公共职能的具体体现，又是公共资源取之于民用之于保障民生、改善民生的具体体现。作为农村社会保障的一个重要方面，获得充裕的资金供给是农村社会养老保险制度正常运行的首要条件。世界有数据可查的131个国家城乡社会养老保险金的筹资模式表明，至少有129个国家的政府为城乡社会养老保险提供财政支持。比如德国农村社会保险的资金源于参保农民的保险税和政府补贴，其中后者占到2/3:加拿大政府负担农村社会养老保险金的1/2，其中中央政府和地方政府各分担一半。即使是实行完全”个人账户”的智利和新加坡，政府不但为参保对象提供最低养老保证金，同时也承诺了基金最低回报率补贴，可见政府对农村社会养老保险制度的财政补贴是非常必要的。
    (三)履行监管职能，确保农村社会养老保险的健康发展
    政府对养老保险制度承担监督管理责任，是政府作为农村社会养老保险制度的主导者和公共管理者的内在要求，也是农村社会养老保险制度作为准公共物品的内在要求，是确保农村社会养老保险制度平稳、顺利运行的重要保障。只有有效的监管，才能确保农村社会养老保险各个环节有效衔接，有限的资源得到合理利用，从而实现效益最大化。国际上政府对养老保险监管主要分为三种不同类型。一是集中监管模式(如东南亚国家)。养老保险的筹资、运营、发放和监管都由一个政府职能部门来执行。政府既是养老保险的参与者，也是养老保险的监管者。二是分散监管模式(如拉丁美洲国家)。养老保险的缴费被交给多个独立的主体来运作，各个机构相互竞争。政府作为一个外部监督者而存在。三是集散结合的综合监管模式(如美国)。将养老保险共性较强的部分集中起来，实行统一监管，将特殊性较强的部分单列，由相关部门进行分散监管。
    (四)建立制度框架，实现农村社会养老保险的制度化运作
    农村社会养老保险制度的运行过程中存在着逆向选择、外部不经济、个人短视以及社会风险等问题，需要通过制定合理的制度来解决。而农村社会养老保险制度是一项设计久远、关乎民生的重要社会制度，并不是个人、集体能负担的。只有对社会公共事务担负管理职能的政府才能成为这一制度的设计者。除此之外，在制度建立实施中涉及不同主体间的利益分割，只有政府才能在复杂的环境下达到各方均衡与妥协，并通过规制和税收强制性的再分配手段取得必要资源，将社会养老保险扩大到全社会的范围。

    世界各国由于历史文化、理论依据、政治体制和经济发展程度的不同，在把农民纳入社会养老保险的过程中，不同国家有不同做法，形成了三种农民社会养老保险制度类型:以美国为代表的统一制度型。直接把全体农民的社会保障体系纳入到一般社会保障制度中;以德国为代表的专门制度型。不将农民纳入一般社会保障制度，而是为农民建立相对独立的农村社会保障制度:以日本为代表的统分制度型。既把农民纳入一般的社会保障制度中，又建立相对独立的农民社会保障制度。
    三、我国农村社会养老保险中政府责任的合理定位
    考虑到我国国情，并从充分汲取世界各国农村社会养老保险制度发展与改革的经验和教训，在我国农村养老保险中政府应该发挥主导作用。具体表现在以下几个方面。
    (一)推进农村社会养老保险立法
    长期以来我国习惯于”摸着石头过河”，法律远远落后于实践，社会保障领域也是如此。目前，我国涉及农村社会养老保险制度的法规及其缺乏，只有1992年民政部制定并颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》及最近出台的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，尚无全国性的专门法规出台。在执行过程中也缺乏刚性，使得农村社会养老保险的许多方面处于无法可依或有法难依的状态。因此，国家应该加快农村社会养老保险领域的立法步伐，尽快出台全国统一的《农村养老保险法》，来规范和调整国家、个人、养老保障管理和服务机构等相关主体的利益和关系，以保证农民社会养老保险制度尽快转入法制化、制度化的轨道。

    (二)加大政府财政投入
    我国城镇职工的基本养老保险实行强制的缴费制度，个人与企业共同缴纳，并且国家每年还通过财政拨款增加养老保险基金。据全国社会保障基金理事会的统计，截至2008年12月31日，国家财政向城镇职工的各种保险拨款额累计达2976.67亿元。以往，国家财政拨入全国社会保障基金的资金绝大不分用于城镇居民参加的各种保险，对农民参加的各种保险的财政拨款十分有限，使得农村社会保险缺乏国家财政资金的支持。而农村的村级单位大多没有独立的资产和固定收入，就连乡镇政府自身都是通过财政资金拨款维持运行的。导致我国当前农村社会养老保险缺乏国家的财政支持和集体补贴的配套缴费，仅仅依靠农民个人缴费。从而使得，农村社会养老保险制度陷入了困境。因此，我国应该加大国家对农村养老保险的财政投入，用个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资模式取代农民个人筹资。三方各自承担的比例问题，应当根据当地的经济发展水平来确定。一般情况下，个人所占的比例至少应该在缴费总额的一半左右，最低不得低于1/3，最高不能超过2/3;鼓励有条件的村集体、经济组织、社会公益组织为参保人缴费提供资助;中央政府的转移支付和地方财政应该根据各地的财政收支情况来确定剩余比例承担份额，总体原则是国家的转移支付向中西部地区倾斜。
    (三)用适度集权的监管模式取代分散监管模式
    养老保险的监管体制是确保养老保险制度正常运行，并实现自我完善、自我发展的主要体制性保障。在实践中，我国的养老保险监管由于采取分散监管，而对制度的良性运行造成了相应的损害，并直接影响了部分参保者的切身利益，这中间既有城镇居民，也包括不少农村参保者。监管需问责，问责需赋权，这是任何监管机制都必须遵循的普遍规则，农村社会养老保险制度也不例外。集权监督是监督问责的前提，监管体制必须与管理责权分配相一致。但同时我们也要考虑到:我国是一个农村人口规模大的国家，在这样众多人口基础上所建立的农村社会养老保障体系，其信息量极为巨大，而由一个机构集中管理如此巨大的信息是非常困难的;同时我国是新兴的市场经济国家，目前正处于经济的转轨时期，金融市场尤其是资本市场还不发达，市场主体还不够完善，政府中管理经济的机构自身经验和技术与监管要求之间还有差距。因此，我国应该采取适度集权的监管模式，在现有基础上加强监管的集权度，对监管机构间的职能进行调整，以构建一个主辅分明、多重监管的农村社会养老保险监管体系。
    (四)建立农村社会养老保险的专门制度
    政府作为改革的主体，在农村社会养老保险制度设计与选择中应从我国农村的实际情况出发。由于我国长期受城乡二元经济结构的影响，我国城乡经济发展水平差距显著，农村和城市之间在建立社会养老保险制度的问题上没有共同基础，不具备建立统一型和统分结合型的农村养老保险制度的物质条件。因此，我国农村社会养老保险制度必须是针对农民的专门制度，而不能与城市养老共同运用一套社会保障制度。目前我国受经济发展水平的制约，还不能建立像西方发达国家那样成熟完善的社会养老保险:同时由于我国区域经济发展不平衡等原因我国农村社会养老保险制度在保费征缴和养老金给付上不具备实行统一标准的条件。因此，我国农村社会养老保险制度的建立和完善必须在尊重我国基本国情的基础上，在遵循上述原则的前提下，汲取国内外的经验教训，根据各地的经济实力和承受能力，初步达到农村普及社会养老保险的目的。