论文关键词:新型农村养老保险　江苏经验　共性课题
　　论文摘要:2009年9月4日发布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点。2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。江苏省按照“两个率先”的战略布里，早在在2008年12月17日出台了《江苏省政府关于建立新型农村社会养老保险制度的指导意见》，在全国率先全面推进新型农村社会养老保险制度建设，为全国新型农村养老保险制度的建设与实施提供了“江苏经验”，同时江苏也面临着一些全国共性课题。
    2009年9月4日发布的框}务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意声卿，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点。2009年在全国10%的县(市、区、旗)开始试点，以后逐步扩大，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农民老年基本生活。
    江苏省按照“两个率先”的战略布置，从2006年起开始进行“新农保”制度建设试点，在2008年12月17日出台了《江苏省政府关于建立新型农村社会养老保险制度的指导意见》，在全国率先全面推进新型农村社会养老保险制度建设，截止到2009年8月，全省13个省辖市和90个涉农县、区级政府已经全部出台新农保指导意见或办法，参保农民达到了393万人，新农保制度实现省内全覆盖。www.11665.CoM江苏计划用4年左右时间，共提供财政补贴将达10亿元，在全省逐步建立新农保制度，切实保障农村老年居民的基本生活。作为“两个率先”发展的江苏省，为全国新型农村养老保险制度的建设与实施提供了“江苏经验”，同时也面临着一系列与全国共性课题，值得各地在试点过程共同研究和探索。
    一、江苏省新型农村养老保险制度建设的基本经验
    《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》在着眼全国的同时，充分融入和吸收了江苏省新型农村养老保险制度的实践经验和制度长处:
    (一)从无到有，由低到高—坚持保基本、广覆盖、有弹性、可持续基本原则。按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，逐步解决农村居民老有所养问题。目前各地还不可能建立起一个高福利水平的“新农保”体系。因此，试点工作切忌唱高调，要以保障基本养老需求为目标，而不能盲目设定高保障标准。只能从当地农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应，也只有低水平起步才能适应更广大农村的实际情况，才能真正实现制度覆盖的广泛性。当前完善社保体系的战略重点是把弥补制度缺失作为优先目标，先解决“从无到有”的问题，再循序解决“由低到高”的问题。据统计，江苏省参保农民已到龄领取养老金每月在50元以上水平的占0.3%, 50元以下的占59.7%，总体保障水平较低。
    (二)个人储蓄，社会统筹—建立社会统筹和个人账户相结合的“统账结合”模式。建立统帐结合的农保基金运行模式，可以避免完全个人帐户储蓄积累模式所缺乏的共济功能，又能给农保与城保留下制度衔接的通道。在统帐结合的模式中，个人缴费部分全额计入个人帐户，各级财政承担的部分还应按一定比例计入个人帐户和社会统筹基金，以进一步吸引农民参保。江苏省的做法是个人缴费部分全部划入个人账户;政府补贴、集体补助按一定比例划入个人账户，其余部分全部纳入社会统筹基金。如南京市规定个人缴费部分全部、政府补贴与集体补助的1%划入个人账户，个人账户储存额可以继承或转移，并按定期存款利率计息。这样对参保农户增加了吸引力。
    (三)政府引导，农民自愿一一建立农村居民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资机制。江苏省指导意见中明确政府补贴以地方财政为主，省财政对经济薄弱地区给予适当支持，鼓励农村集体经济组织给予适当补助131新农保基金一般以当地上一年农民人均纯收入为缴费基数。如南京市规定缴费基数为上年度农村居民人均纯收入的8%，个人缴纳4%;市、区(县)政府补贴4%。参保人员可选择多缴，多缴比例为上年度农村居民人均纯收入的5%-10%。无锡市新农保基金按照上年度当地农村居民人均纯收入的20%筹集，其中个人负担8%，其余的12%根据各级财政和村社集体经济实力来分担。江苏省指导意见中明确将根据各地经济社会发展状况、物价变动、农民收入增长、基金收支平衡等因素，正常调整新农保待遇水平，使农村老年居民共享发展成果。

    (四)因地制宜，分层实施-养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。江苏省指导意见中明确参保人员按月领取的养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。其中，基础养老金可按当地上一年农民人均纯收入的一定比例计发，也可参照我省企业职工基本养老保险的模式计发;2008年，苏南地区农民人均纯收入为10458元;苏中地区人均纯收入为7582元;苏北地区的收入为6038元。苏南、苏中、苏北的收入比为1.7:  1.3:  1(以苏北为1)，与此对应，江苏省苏北地区一般个人缴费总额80%，县、区、乡镇财政补贴20%，而经济的发达的苏南地区个人承担缴费总额的10-20%，县区乡镇财政补贴80-90%，集体及其它经济实体还可以进行补助，养老金待遇也相差数百元不等。
    二、江苏省新型农村养老保险制度对全国试点工作的启发
    建立和完善新型农村养老保险制度是一个长期的系统性工程，《指导意见》的出台并不意味着新型农村养老保险制度的建成和工作完成，不可能一缴而就，更不能急于求成，按照国务院《指导意见》精神，中央只确定基本原则和主要政策，具体办法由各地方制订，对参保居民实行属地管理，各地必须因地制宜，创造性地把这一系统工程好事做好做实做细，与全国的其它(试点)地区一样，江苏省仍然面临着一些共性课题。
    (一)如何加快推进农村养老保险制度立法进程
    江苏省尚未制定适应新型农村社会养老保险制度的《江苏省农村社会养老保险规定》，新型农村养老保险相关政策和具体管理措施存在较多不确定性和盲目性，新型农村养老社会保险基金的监督管理也存在诸多风险，江苏省一方面急切关注全国性相关法律法规的出台，另一方面也正着手江苏地方性法规的制定，急需通过立法的形式保障新型农村养老保险制度的严肃性和稳定性，保障新型农村养老保险事业的可持续地科学发展。
    加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。就全国而言，为了保证农村养老保险制度正常运行，建议在目前修改《中华人民共和国社会保险法(草案)》的同时，拟定《农村社会养老保险条例》，以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营管理与保值增值、新型农村养老保险制度的监督及各级政府部门的责任等。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法制环境团。

    (二)如何确保各地公共财政的投入及稳定增长
    江苏省内苏南苏北经济发展水平、财政支付能力、农民期望与承受能力存在明显差异，各地指导意见或办法出台后，也面临着一些现实问题，尤其是一些经济欠发达，财力不足，如江苏东海县桃林、黄川等乡镇乡(镇)财政和村集体(各10%)普遍力不从心，一半以上的农民缴不起每年800元的保险金。如果不能加大公共财政的投入，加大转移支付的力度，提高统筹的层次，好的政策也难以取得好的效果。新型农村养老保险必须要有公共财政的支持。除中央财政补贴为基础养老金的50%已经明确以外，省级指导意见只提到要以各地区地方财政为主，其中省级财政应对苏北、苏中部分经济薄弱地区给予适当的支持，但各级财政应该承担的具体的责任份额，存在随意性和不确定性。目前江苏省苏北地区一般个人缴费总额80%，县、区、乡镇财政补贴20%，而经济的发达的苏南地区个人承担缴费总额的10-20%，县区乡镇财政补贴80-90%,集体及其它经济实体还可以进行补助。为此，各地不断加大财政支持力度，如皋市2007-2009年财政补贴100元增长为513元，占比由10%增长为30%。财政补贴3年翻了两番多，有效调动了广大农民的参保积极性。
    新型农村养老保险制度建设的最大难点是保险基金的筹集。要进一步明确政府的主导责任，实行权利与义务相对应，普惠与共济相结合，将新型农村养老保险制度建设作为社会保障体系的重要组成部分积极推进。由于大部分农民是以家庭为单位承包经营土地，他们参加社会养老保险缺失了用人单位的缴费分担部分，个人缴费的负担较重。另外，各地经济社会发展水平存在差异，除已经明确的中央财政补贴以外，一定要合理制定各级财政在建设新型农村养老保险制度中的政府责任，确定好保障水平，确保不断加大公共财政投入，让美好蓝图变为现实，而不能纸上谈兵，画饼充饥。

    (三)如何完善各地新型农保经办能力建设
    目前江苏省各市县劳动保障部门的90个经办单位中，仍有超过50%(47个)为自收自支事业单位，部分单位还在执行从多年前规定的在农保基金中提取管理费的办法，没有解决全额拨款的经费保障问题，基本养老保险基金管理不善，基金使用效率不高。存在着管理不善、使用不当的问题，应统筹考虑农村社会养老保险队伍建设，给予必要的人员经费保障，避免保险基金的挤占、挪用以及虚报、冒领现象。
    截至2008年，全国已经有464个县开展了由地方财政支持的新型农村养老保险试点，参保农民达到1168万人，但基金分散，管理水平不齐，限于各县级机构的人才队伍、软硬件条件、领导人观念等因素，很难避免基金的流失和损耗。因此，要建立一支稳定的农保工作队伍，建立健全新农保经办机构和基层服务平台，将人员和工作经费纳入同级财政预算，切实增强管理能力和服务效能，确保新农保工作规范开展。同时要加快以“一号、一网、一卡”为主体的信息化建设水平，加快实施金保工程，推行全国统一的社会保障卡，提高劳动保障信息化和社会化管理服务水平。要不断加大新型农村保险基金的统筹层次和水平，
    (四)如何做好各保障制度的组合配套及转换衔接
    江苏省指导意见中明确各地在推行新农保制度过程中，可采取折算、补差等办法，妥善处理农村社会养老保险新老办法及与其他社会保险制度的衔接问题。如南京市的办法是规定新型农村社会养老保险参保人员因职业变动、户口迁移等原因不再具备参加新型农村社会养老保险条件的，应及时转换变更养老保险关系，个人账户及其储存额随同转移。无法转移的，终止新型农村社会养老保险关系，将个人账户累计储存额一次性退还本人。到2007年底，五年转移农村劳动力392万人，已有60%以上农村劳动力转向非农产业，196.8万被征地农民全部得到失地保障。在城镇稳定就业的农民工和失地农民逐步纳入城镇社会保险范围，农民身份变动和流动日益频繁，农民参保基数逐年下降，而养老金发放会逐年增长，养老金积累与增长压力也日益突出。江苏省苏州、无锡、南京等地陆续出台农村和城镇基本养老保险转移接续办法，以农村基本养老保险和被征地农民基本生活保障为主要内容的农村社会养老保障体系逐步建立。一个与当地经济社会发展水平相适应、与城乡一体化发展相协调、覆盖城乡的社会养老保障体系正逐步建立，但实际工作中的身份、地区流动中仍然普遍存在不连贯、不配套现象。
    一方面特别关注特殊群体和困难农民群体的养老保障。以(返乡)农民工、被征地农民、五保户、特困户等对象为重点，妥善解决农村特殊群体和困难群体的养老保障问题。另一方面妥善解决与其他社保政策的转换、街接问题。要制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、衔接的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。制度要从适应农民户籍和职业转移的需要、适应城乡一体化的发展趋势来设计以利于今后沟通和衔接。国务院的指导意见中明确新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定。
    在新型农村养老保险的基础上可以加大补充养老保险的措施，培育农民多形式养老保障的意识，引入商业保险、联合养老制度(“一人投保两人养老”的制度)，引导农民采用多种保障形式，自由组合配套，获得更多养老保障。另因地制宜，结合“土地养老”、“家庭养老”等模式，丰富新型农村养老制度形式，提高农村养老保障水平，多层次多方位地来解决农村养老问题。