摘要：当前,贫困地区农村社会救助制度实施中还存在一些突出的问题。因此,本文提出了确立新型农村社会救助制度的新理念及完善的主要方面：应以政府为主导,社会互助为补充,实现低水平、广覆盖的原则,并以贫困性救助、疾病性救助、社会互助为主要内容。
关键词：贫困地区农村社会救助社会保障
abstract:presently,the poor area rural community rescues in the system implementation also to have some prominent problems.therefore,this article proposed the establishment new rural community rescues the system the new idea and the consummation principal aspect:should take the government as the leadership,the social cooperation is the supplement,realizes lowly horizontal,the broad cover principle,and take the impoverished rescue,disease rescue,the social cooperation as the primary coverage.
keywords:the poor area rural community rescues the social security

        建立和完善农村社会救助体系是我国社会保障体系建设的难点,也是社会主义新农村建设的一个重点。Www.11665.com目前我国还存在不少贫困地区。如何突破贫困地区农村社会救助困境,是加快社会主义新农村建设必须亟待面对和解决的一个重大问题。
        1.贫困地区农村社会救助制度实施及存在的主要问题
        1.1贫困地区农村社会救助制度实施的现状。
        1.1.1农村“五保户”供养制度。20世纪50年代,我国开始建立“五保”供养制度,这是农村社会救助的一项重要制度。1994年,国务院颁发了《农村“五保”供养工作条例》,对农村村民中符合条件的老年人、残疾人和未成年人实行保吃、保穿、保住、保医、保葬的“五保”供养制度。为解决部分生活不能自理的“五保”老人的照料问题,许多贫困地区相继兴办敬老院,将这些人员集中供养,并逐步发展成为“五保”供养的一种重要形式。目前我国贫困地区农村仍还有约2000万老龄人口,按照这一实际需求状况,“五保”供养远没有满足贫困地区农村实际需要。
        1.1.2农村特困户救助制度。农村特困户主要是指因病和因残丧失劳动力、鳏寡孤独以及灾害等造成的家庭生活常年困难的农户。在现有国情国力的限制下,完全依靠地方政府的财力推行最低生活保障制度显然还不可能。为此,2003年,国家民政部通过对农村困难群体的调查研究,制定了对生活极度困难、自救能力很差的农村特困户的救济办法。主要做法是对不救不活的农村特困户发放《农村特困户救助证》,实行定期定量救济。
        1.1.3临时救济措施。临时救济的主要对象是不符合“五保”供养条件和农村特困户救济标准、生活水平略高于特困户的一般贫困户。这类贫困户有一定劳动能力、生活来源，其生活水平处于最低生活保障的边缘地带,一旦受到饥荒、疾病、意外伤害等影响,就很容易陷入贫困境地。对于这部分贫困户,一些贫困地区的地方政府采取了临时救济的方式。临时救济一般都采取不定期的多种多样的扶贫帮困措施,如年节来临时给予生活补助或不定期地给予生活物品救助等。
        1.1.4灾害救助制度。灾害救助对象是突然遭受灾害侵袭的农户。早在1950年初期,国务院就提出了“生产自救,节约度荒,群众互助,以工代赈,并辅之以必要的救济”的救灾方针;1983年,救灾工作思路又充实为“依靠群众,依靠集体,生产自救,互助互济,辅之以国家必要的救济和扶持”,并强调群众自救与国家救济相结合;到了上世纪90年代初,为探索救灾管理机制,国家民政部还提出了救灾工作分级管理,救灾资金分级负担的理念。明确救灾工作的四级响应规程。救灾资金则由中央安排特大自然灾害补助费,加上地方予以配套投入的资金,每年约在20~40亿元左右,其中，70%以上用在贫困地区。
        1.1.5最低生活保障制度。最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的贫困人口而建立的一种社会救济制度。1994年以来,为了解决农村困难群众生活问题,国家民政部门进行了建立农村最低生活保障制度的试点探索。目前,有6个省(市)建立了城乡一体的低保制度,被纳入对象的人数为407万人。但在各贫困地区极不平衡,有的贫困县才几十个人,有名无实;有的贫困县标准很低,每年仅有几十元,并不能保障按时发放。
        1.1.6扶贫政策。我国从上世纪80年代开始实施大规模的扶贫攻坚计划(简称“八七扶贫计划”)。起初只侧重生产性扶贫,直到上世纪90年代后,扶贫政策才调整为全方位的扶贫,即注重提高贫困人口生产自救能力与给予贫困人口最低生活保障的救济。以“造血”为目标的扶贫政策显然产生了巨大效应,贫困人口从2.5亿人下降到现在的2300多万人就是证明。但是,扶贫不能替代救济政策也是显而易见的,对于农村“五保户”和因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的特困人口,还是只能采取救济政策。
        1.2贫困地区农村社会救助制度实施存在的主要问题。
        1.2.1救助范围有限,救助标准偏低。首先,我国社会救助的范围十分有限。据有关专家预测,我国贫困地区农村每年因各种因素导致贫困而需要得到社会救助的对象近2亿人,而实际能得到社会救助的人员不足应救助对象的1/3。究其原因,一是在实际工作中,不合理的无劳动能力、无法定赡养人的限制条件，使许多有实际困难的农户成为基层政府不管的对象。二是救助制度的透明度低,不少遭遇特大困难的人员或家庭,不知道从何种途径寻求救助,而面向农村的社会救助更是一直处于似有似无的状态。其次,我国的救助标准太低。近年来,虽然社会救助经费有所增加,救助标准也有所提高,但救助标准太低的状况并没有得到根本改变。其原因主要是筹资渠道狭窄,经费不足。资金来源仅限于政府拨款,数额十分有限。
        1.2.2资金来源无保证,数额不稳定。绝大部分农村集体财政能力弱,集体积累少,用以社会救助的资金十分有限。社会救助往往是钱多多补,钱少少补,无钱不补,致使许多贫困户、“五保户”得不到及时救助,陷入贫困的恶性循环之中。加之土地保障的功能不断弱化,单纯地依靠土地,农民很难在短期内脱贫致富,因而急需将他们纳入到国家的社会保障体系之中。
        1.2.3社会救助法制化建设严重滞后。我国农村社会救助长期处于一种无法律可依、无程序可循的无序状态,导致农村社会救助实践中明显存在一些问题:一是救助对象和救助标准的随意性。二是在具体程序上,缺乏一套规范的操作程序。三是在社会救助管理中,政出多门,表现出多龙治水的管理格局，而又没有管理好。
        2．确立新型农村社会救助制度的新理念及完善的主要方面
        2.1政府是农村社会救助的主体。必须明确政府是农村社会救助的主体，即政府是贫困地区农村社会救助义不容辞的责任人。这是由国家的职责所决定的。国家作为社会的管理者,其社会职能要求国家必须以缓和社会矛盾、谋求社会安定、保障社会成员生存权利、增进社会福利为己任。随着社会的发展,国家角色由“守夜人”向“福利国家”转变,国家除了维护社会秩序和国家安全之外,还要实现一个福利目标,即通过对国民收入的再分配,最终使公民的基本需求得到满足。从现实实践看,这是由我国的国情所决定的。我国现在正处于并将长期处于社会主义初级阶段,现实中存在着庞大的需要救助的群体,而民间及农村合作组织又不具备筹集满足此项需求的财源能力。从理论和实践看,政府应当是社会救助的主要责任人。
        2.2实行“低水平”、“广覆盖”原则。首先,农村贫困地区社会救助水准应实行“低水平”原则。这是由我国现阶段生产力发展水平和国力所决定,也是建立行之有效的新型农村社会救助制度所要求。传统农村社会救助的“超低水平”已严重脱离当地现实生产力发展水平和人民群众生活水平的客观实际,起不到保障农村村民基本生活、维持最低生活水平的作用。而新型农村社会救助的“低水平”不仅符合现实生产力发展水平和人民群众生活水平的客观实际,而且与时俱进,不断适时地调整救助水准,真正起到了保障农村村民基本生活、维持最低生活水平的作用。其次,还应实行社会救助的“广覆盖”原则。这是由社会救助的基本原理公平性的要求和我国建立城乡统一的市场经济体制和构筑统一的劳动力市场的客观要求所决定的。“广覆盖”的目的是为了更好地保证全体农村困难群众的最低生活水平,稳定社会秩序。从社会的公平性看,我国社会保障制度改革的目标也是要覆盖农村全体劳动者。

        2.3整合社会资源,积极开发民间救助。传统的政府单一救助模式,随着市场化经济体制改革的展开,日显其弊端,也越来越不适应社会经济发展的需要。面对我国现实存在的庞大的需要救助的群体,社会救助需求巨大,而政府财力有限,不可能包揽所有的救助资金,基于此,在我国社会救助的主体结构中,政府固然是第一责任主体,但仅靠政府这一单一主体织就社会救助的安全网是绝对不够的。特别是我国具有扶危助困的优良传统,乐善好施,民间力量在社会救助中一直发挥着重要作用。因此,我们有义务将这种优良传统承续下去,在强调政府在社会救助中的主导地位的同时,充分调动民间救助的积极性,动员民间财力投入社会救助。
        2.4完善“五保户”生活供养制度。农村“五保户”是农村养老问题的难点,特别是在贫困地区,“五保户”的生活保障和养老问题,已经成为一个难点。因此,必须改革和完善贫困地区农村“五保”生活供养制度。改革的办法是:将各乡镇的“五保”老人进行普遍的调查登记,建立“五保”服务登记卡,实行计算机网络管理。凡愿意去敬老院的,实行集中供养,不愿去的可由政府分散供养。国家每年拨出一定数额的专用经费,地方政府、乡镇政府、村集体再从统筹经费中拨出一定数额的经费,由乡政府统一管理,专款专用,彻底解决“五保”老人的养老问题。
        2.5完善贫困地区贫困人口的扶贫制度。我国已实施的扶贫制度,通过20多年来艰苦不懈的努力,全国的贫困人口由原来的2.5亿逐渐下降到现在的2300多万。但在一些贫困地区,由于各种原因已经脱贫的农民又有重新返贫的现象出现。为了从根本上解决贫困人口的基本生活保障,必须建立贫困地区扶贫制度。一方面,对贫困地区实行大扶贫,即国家从政策、资金、物资上给予倾斜,重点扶持,使其整体上早日脱贫;另一方面,对贫困地区的贫困户实行小扶贫,即政府从物资、技术、信息、劳务输出等方面给予帮助、引导,在贷款上给予优惠,使他们早日致富。同时,社会各界每年定期为贫困地区和贫困人口捐献衣物、被褥和一定数额的现金,为扶贫事业献爱心。这在今后一二十年之内,都将是贫困地区农村社会保障制度实施过程中的一项不可缺少的重要内容。
        2.6建立和完善互助性社会救助机制。一是要建立社会帮扶制度。社会帮扶制度是指由政府统一组织,动员社会各界共同参与,扶持帮助农村贫困家庭发展生产、摆脱贫困的救助形式。帮扶的内容则根据贫困户的实际情况确定,即需要什么,就帮什么。当然,帮扶可以采取多种形式。一方面,应在城市与农村、富裕地区与贫困地区之间建立稳定的对口支援、协作关系,省级党委、政府要定期检查监督;另一方面,应以农村社区为依托,开展济贫帮困的互助活动,动员社会各方面的力量共同解决贫困问题。二是要逐步建立和完善社会捐赠机制。这是募集社会救助资金的重要渠道。应逐步建立与完善集中性和经常性捐赠相结合的社会捐赠制度。开展集中性捐赠,一般是在特大自然灾害发生时进行,平常之年,可以开展经常性捐赠,应建立自上而下的社会捐赠网络,在基层社区合理分布捐赠站点,以保证捐赠经常化的正常开展。
        2.7完善农村医疗救助制度。到目前为止,全国基本建立了以大病统筹为主的农村医疗救助制度,其救助对象仅限于农村“五保”供养的农民、农村低保的家庭、重点优抚对象和基本丧失劳动能力的残疾人员,重点解决农民因传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、因病返贫问题。因此,贫困地区在实施大病统筹的同时,应加大对困难、弱势群体的帮扶力度,设立医疗救助专项基金,对上述人员及个别发生大额医疗费用,严重影响其基本生活的参保对象实施除大病统筹外的医疗救助。从目前的情况看,建立贫困地区医疗救助制度是解决贫困地区农民因病致贫、因病返贫的重要社会救助内容。
参考文献
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