摘要：目前，中国农民专业合作社发展中遇到了一些制约因素，这些制约因素在很大程度上与政府行为的缺失有很大关联。因此，在中国新型农民专业合作社发展的起步阶段，政府应该加强在法律、经济、政策方面的行为，促进合作社的健康快速发展。
　　关键词：政府；农民专业合作社；作用
　　
　　美国一位合作社研究学者道出了合作社事业在世界兴旺发达的奥秘：农民合作社成功的背后是政府为合作社创造有利的发展环境，降低其运营成本，构建有效的合作伙伴关系。这说明政府的作为空间很大。但政府不能用行政强制的手段干预和控制合作社的发展，只是通过法律、经济、政策等手段进行间接管理、指导和监督。具体来说，可以从以下几个方面进行作为。
　　
　　一、进一步完善法律保障体系
　　
　　 市场经济就是法制经济。合作社立法是国际上通行的普遍做法。早在1852年，英国就制定了世界上第一部专门针对合作社的法律。到目前为止，全世界已经有150多个国家和地区制定了合作社法或者合作社的示范章程。
　　在中国，农民专业合作社法直到2006年10月31日才由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过，自2007年7月1日起实行。但合作社法仅仅是提供了一个框架，作出了原则性的指导意见而已，它不可能解决所有的具体问题。中国的合作社法律体系的建设还有很长的路要走，还要做更多的工作：一是国家要组织协调《农民专业合作社法》中涉及的国家有关部门，在工商登记、财务管理、财政扶持等方面，制定一些具体详细的配套法规和统一的管理办法。WWW.11665.COM从而在横向上形成完善的农民专业合作社法律体系。二是各级地方政府在《农民专业合作社法》的指导下，根据地方的实际情况，因地制宜地制定实施细则，在纵向上完善合作社法律体系，推动当地农民专业合作社的发展。三是加强对法律知识的宣传和普及，为法律的实施创造良好舆论环境。政府通过电视、广播、书籍、刊物及演讲游说等方式，使农民正确认识了解合作社。最后，法律需要一个完善的过程，政府要根据实践中出现的新问题进一步来修改和完善法律。
　　
　　二、进一步加大财政政策扶持力度
　　
　　通观各国农业合作社的发展历程，几乎每一个国家都以各种各样的方式对农业合作社的发展提供财政政策的扶持。十七届三中全会作出了“加大财政补助力度，出台金融支持政策，落实税收优惠政策”的新要求。
　　1.财政扶持
　　资金匮乏是制约中国农民专业合作社发展的一大“瓶颈”。为了大力支持农民专业合作社的发展，政府可以从贷款、投资、补贴等各方面对合作社发展提供资金支持。
　　财政补贴方面：政府可以从各个方面对农民专业合作社进行专项财政补贴，专款专用。比如，合作社管理费用的补贴，合作社购买厂房、农业大型机械的补贴，化肥、种苗、农药、石油、水、电等农业生产资料的补贴等等。
　　政府投资方面：政府可以以股东的身份投资合作社事业，解决合作社原始资金的问题。像印度政府自1954年就开始通过参股的方式，向合作社提供原始资金积累，到2003年，政府在合作社股金总额中仍占有7.5%的比重。
　　贷款方面：政府在贷款方面，可以以低息、减息甚至无息、贴息的方式向农民专业合作社提供资金支持。
　　2.税收优惠
　　世界各国一般都对合作社在所得税、增值税、关税等方面实行优惠税收，如美国、德国、法国、加拿大、印度和俄罗斯等国对合作社实行免征所得税的政策。像美国一般农业合作社平均只有工商企业纳税的1/3左右；台湾合作社法规定，合作社可免征所得税及营业税；日本政府多年来对农协实行低税制。
　　中国政府可以根据国家财政的情况和农民专业合作社发展的情况，对农民专业合作社实行免税、低税、减税的税收优惠政策。具体建议如下：
　　一是对农民专业合作社内部进行的生产、加工、销售、基础设施建设等方面实行优惠税收。二是对与农民专业合作社有经济行为的企业和服务业，在所得税方面实行优惠政策。如为农业提供技术和信息服务的事务所，为合作社销售产品的公司，国家在公司所得税方面实行优惠政策。
　　3.信贷支持
　　虽然中国有农村信用合作社，但农民贷款的门槛很高，有一定的担保要求，且借贷的手续繁杂。农民借贷的主要方式是向亲戚朋友借钱，有人甚至去借高利贷。中国政府可以从以下方面制定措施：
　　首先，政府应该创造宽松的环境，支持城乡（包括农民在内）建立农民合作金融机构，扶持信贷合作社的发展，形成从基层到省市和中央的一套完备的合作社信贷系统，特别是要发展地方基层的信贷合作社。
　　其次，在信贷合作社系统没有成熟的情况下，政府可以利用现有的有关农村的金融机构，如中国农业银行、农村信用合作社，每年都应安排一定额度的贷款，并放宽贷款条件，为农民提供低息贷款，专门扶持农民专业合作社的发展。
　　
　　三、构建农民专业合作社教育培训体系
　　
　　目前中国合作社的负责人和成员的整体素质偏低，制约了合作社的发展。纵观世界，凡是农业合作经济搞得比较好的国家，都非常重视合作社成员的教育和培训，几乎都成立了从事合作社教育的院校。因此，我们可借鉴发达国家经验，构建自己的农民专业合作社教育培训体系，包括以下几个方面：
　　一是政府要扶持农民专业合作社教育培训事业的发展。农民合作社主管部门要科学规划，与教育等部门协调安排工作，有计划、有重点、有步骤地开展各项教育培训活动。
　　二是建设完备的教育培训课程体系。在教育类型、课程专业和上课时间上，要根据教育培训对象的不同，应该有所差异。如在教育类型上，对合作社负责人实行学历教育或证书教育，对社员可以根据从事领域进行知识更新培训和技能培训。在课程专业上，合作社负责人和管理阶层要接受文化类和经营管理类的课程学习，对社员进行文化类和技术类的课程培训。在学习时间上，应是短期于长期教育相结合。
　　三是设立教育培训的机构体系。中国有多个可利用的农业教育培训体系。如对农民专业合作社主要负责人的学历教育可依托中央农业干部教育培训体系和有关农业院校实施，对经营管理人员的培训主要依托地方农业大学和职业院校实施，对合作社社员的技术培训可依托科研院所、农技推广服务站和不同类型的职业技术学校来实施。
　　另外，中国对合作社制度的研究起步比较晚，因此政府必须专门拨款，加大对合作社的研究工作力度。

　　四、建立健全农民专业合作社组织体系
　　
　　完整的组织体系，是合作社稳定发展的重要保障之一。而中国只有很少几个省级合作社联合社（会），更不用说是全国性合作社机构了。因此必须完善中国的合作社组织体系：
　　1.建立全国性合作社主管机构，专门负责各地农民专业合作社管理和监督事务。作为农民政治、经济利息代言人的非政府组织，全国性合作社管理机构的主要职责是，加大合作社与政府相关部门的联系，根据合作社发展过程中的需要和遇到的困难，向政府提供政策咨询，同时协调这些政策的执行。
　　2.健全专业性的合作社组织体系。从横向上的专业分工来讲，农民专业合作社涉及到各个不同的行业领域，各地区可以围绕优势产业成立合作社，从纵向上的组织结构来讲，可以围绕某个产业建立基层合作社、地区合作社、省级合作社和中央合作社。这样就能有效地把全国农民组织起来。这些不同层次的合作社就是全国合作社主管机构的成员。
　　3.政府的职责。政府要通过工商登记和严格的审计制度等制度形式对合作社进行监督和管理，保证合作社依法健康发展。同时，政府也要通过各级农民专业合作社为农民提供农业信息和技术服务和培训。
　　
　　五、进一步完善市场服务体系
　　
　　世界农业合作社的发展史表明，许多国家的政府都在竭力为合作社发展创造良好的市场条件。政府可以采取以下措施：
　　1.规范农产品批发市场
　　在市场硬件建设上：在一定的区域内，政府要进行整体规划，加快建立农产品批发市场，为农产品的批发提供固定的场所。同时，政府要支持农产品生产区域的交通条件和仓储设施的建设和改善。在市场软件建设上，政府要制定完善的交易规则、管理规则、商品卫生检疫标准等，规范农产品市场的管理和运营。
　　2.开放农村要素市场
　　农村中的资本、土地、劳动力等要素市场还不完善，都一定程度上制约这农民专业合作社的发展。2008年10月20日正式公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，今后按照依法自愿有偿的原则，农民可以通过转包、出租、互换、转让和股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
　　这是一个新的信息，是一个新的开始。从农村土地的流转制度开始，政府必然会对相应的配套制度，如城乡分割的户籍管理制度、劳动力就业制度、社会福利制度、医疗保险制度、入学制度等等进行改革，这样就带动了整个农村要素市场的发育和形成。农村剩余劳动力的转移和土地的流转为农民专业合作社的规模经营奠定基础。
　　
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