[论文关键词]农村公共产品　制度变迁　困境　制度创新
　　[论文摘要]农村公共产品对于农村经济社会发展具有重要的作用。我国农村公共产品供给制度经历了不同历史时期的变迁，其在变迁中的路径依赖导致了农村公共产品供给制度的低效率，形成了农村公共产品供给制度的困境。而要破解这种困境，就需要进行制度创新，重构农村公共产品供给制度。 
　　 
　　农村公共产品是农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务。农村公共产品对于提高农民生活水平、改善农村生产条件、促进农村经济社会发展具有重要作用。建国以后，我国农村的基本经营制度虽几经变革，但以制度外筹资方式为特征的农村公共产品供给制度却无实质性的改变。城乡有别的供给政策和以制度外财政为主的农村公共产品供给制度不仅造成了农民负担的沉重，而且形成了农村公共产品供给的低效率，抑制了农村经济的发展。 
　　 
　　一、当前农村公共产品供给制度的困境 
　　 
　　长期以来，城乡非均衡的公共财政政策和以制度外供给为特征的农村公共产品供给制度，造成了农村公共产品供给严重不足、供给主体权责失衡、“自上而下”的决策机制偏离农民需求等一系列问题。农村税费改革的进行，特别是农业税的取消加剧了这种困境。 
　　 
　　(一) 农村公共产品供给严重不足 
　　建国后，我国实行以工业化和城市化为主导的经济发展战略，伴随着城乡二元社会经济结构的形成，我国的公共产品供给体制也形成了城乡政策有别的二元供给格局。wwW.11665.cOm长期以来，政府的公共财政政策向城市倾斜，而对农村提供的以公共财政为支撑的公共产品却极为有限。以国家财政用于农业的支出为例，1991－2004年，国家用于农业的财政支出占国家财政总支出的比重分别占10．26％、10．05％、9．49％、9．20％、8．43％、8．82％、8．30％、10．69％、8．23％、7．75％、7．71％、 7．17％、 7．12％、 8．28％(从1998年起，“农业基本建设支出”包含增发国债安排的支出)。由此我们可以看出，1991年以来我国用于农业的支出所占国家财政总支出的比重不仅低，而且总体呈下降的趋势。 
　　国家公共财政资金对农村投入的不足造成了政府在农村公共产品供给上的“缺位”。而其“缺位”所形成的资金缺口则需要通过制度外筹资的方式由农民负担。这种“缺位”，一方面，造成了长期以来农民负担沉重、增收困难；另一方面，造成了农村公共产品供给总量的严重不足。据统计，到2004年底，全国还有145个乡镇和50124个行政村不能通公路，即使有的村通了公路，但大多数农村公路也是缺桥少涵、路况差。并且，全国还有近50％的村没有用上自来水。1994－2000年，国家预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为57．7％，基层政府和农民承担了40％多的本应由国家承担的教育费用。自1990－2000年，占全国总人口60％-70％的农村人口只享用了32％－33％的卫生总费用，广大农民基本上长期处于自费医疗状态。按照享受社会保障的从业人员计算，农村社会保障覆盖率只有3％，而且，农村还有1／3的五保户得不到供养。农村公共产品供给的严重不足，制约了农村经济社会的发展，阻碍了社会主义新农村的建设。
　　(二)农村公共产品供给主体责权的失衡 
　　这主要体现在乡镇和村集体的权责非均衡上。根据公共产品理论和公共财政理论，公共产品的供给应按照事权与财权相一致的原则合理划分各级政府的责任，纯公共产品或全国受益的公共产品由中央政府提供，准公共产品或部分地区受益的公共产品则由地方政府负责。1982年，我国《宪法》赋予了乡镇政府广泛的事权，《宪法》规定，乡政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”与之相比，其财权却极为有限。1994年的财政“分税制”改革，造成了财权和财政收入的上移，中央政府财政收入占全部财政收入的比重已经稳定在50％左右，而处在政府级次最低层的乡镇政府，由于处于政府间博弈的不利地位，最终造成了税源不足、共享税比例低、财政收入大幅度减少的局面。法律虽然明确规定了村组织的事权，但由于村不是我国的一级政府，因而没有税收的权利，其用于公共事物的所需资金都通过“费”的形式解决。而随着税费改革的进行，村组织没有了收费的权利，这对于没有工业企业的村组织来说，就等于失去了集体收入的全部来源，而原有的大量的事权却没有改变。这就使得村组织在农村公共产品的供给上处境尴尬。 
　　 
　　(三)“自上而下”的决策机制偏离了农民的需求 
　　与农村公共产品的制度外筹资方式相伴而生的是农村公共产品供给“自上而下”的决策机制。在这种决策机制下，公共产品的供给决策主要是由政府而非农民作出的。政府对公共产品的供给偏好代替了农民的需求偏好，对农村公共产品的供给起决定作用的不是农民的需求，而是上级的行政命令。相对于政府对农村公共产品供给投入不足的“缺位”而言，“自上而下”的决策机制可以称为政府在农村公共产品供给中的“越位”。在这种供给体制下，对农村提供什么样的公共产品、提供多少公共产品基本上都是由上级政府决定的。并且由于政府的决策并非完全理性，所以这种“自上而下”的决策机制并不能真正反映农民对公共产品需求的偏好，政府所提供的公共产品也并不一定能满足农民的需求。 
　　政府在农村公共产品决策机制上的“越位”还导致了农村公共产品供给结构上的失衡。长期以来在农村公共产品供给中存在的重“准”轻“纯”、重“硬”轻“软”的倾向，导致了农村公共产品供给总量不足的同时，还出现一部分供给过剩。主要表现为在压力型行政体制下，能在短期内见效的、体现政府官员政绩的、能为上级领导看得见的“政绩工程”和“面子工程”建设过多，参与农村公共管理的机构臃肿、人员超编，一些基层政府建设的中心广场、办公大楼远远超过了当地的经济发展水平。 
　　 
　　二、农村公共产品供给制度的创新 
　　 
　　“所谓制度创新是指社会规范体系的选择、创造、新建和优化的通称，包括制度的调整、完善、改革和更替等。”按照新制度经济学的观点，制度创新的动因在于创新主体即政府和农民期望获得更大的“潜在利润”，即通过农村公共产品供给制度的创新，增加农村公共产品的供给，从而促进农村经济社会更好地发展。当前，农业税的取消使原本就是低效率的农村公共产品供给制度失去了制度依存，这就为我们进行农村公共产品供给制度的创新提供了更大的制度空间。我们可以考虑从以下几个方面进行农村公共产品供给制度的重构。 
　　 
　　(一)建立城乡一体的公共产品供给格局 
　　这是重构农村公共产品供给制度应该解决的首要问题。长期以来形成的城乡非均衡的公共产品供给体制对于促进我国工业化和城市化的发展曾经起到了非常重要的作用，但是，在新的历史发展时期，我们应当改变城乡二元的供给体制，建立城乡一体的公共产品供给格局。这是因为，一方面，建设社会主义新农村必须加大对农村的公共产品供给，包括农村基础设施建设、农业科技研究、农村义务教育、农村文化事业等都需要政府的财政投入。从一定意义上讲，建设社会主义新农村的过程实际上就是加大农村公共产品供给的过程。另一方面，现在我们国家已经总体上进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，已经具备了“工业反哺农业、城市支持农村”的能力。因此，创新农村公共产品供给体制首先就应当建立城乡一体的公共产品供给格局，按照统一、平等的原则，建立“覆盖城乡、惠及全民的公共财政和由公共财政所支撑的公共物品供给体系”，“使包括农村人口在内的全体国民都能享受到平等的国民待遇”。这是解决农村公共产品供给不足问题的根本措施。而要建立城乡一体的公共产品供给格局，还应该破除当前的各种体制性障碍。最根本的就是以改革现行的户籍制度为突破口，改变长期以来形成的城乡二元局面。只有这样，才能真正实现公共产品供给的城乡一体化。 
　　 
　　(二)明确界定各级政府在农村公共产品供给中的职责 
　　提供公共产品是现代政府的最基本职能。由于公共产品外部性的存在，企业或个人一般不愿或无法提供公共产品。因而，由公共产品的性质所决定，政府应当是农村公共产品的最主要提供者。我国农村公共产品供给的政府主体分为中央、省、市、县、乡五级。那么，什么样的公共产品应由中央政府负责，而什么样的公共产品应由地方政府负责呢?这就需要根据农村公共产品的性质和受益范围两个标准相结合来划分公共产品的类别及其供给主体。一般认为，全国性的公共产品、纯公共产品应由中央政府提供，而区域性的公共产品、准公共产品则宜根据受益范围的大小由不同层次的地方政府提供。具体来说，农业基础科学研究、大江大河的治理等宜由中央政府提供；而农村义务教育、农村社会保障、农民合作医疗等宜以省级政府为主，由中央政府和省级政府共同提供；地区性卫生防疫、农业技术推广、农村电网等由市级或县政府负责；而乡村规划、农村小型水利设施、乡村道路等基础设施建设等宜以乡镇为主，由上级政府给予财政支持。 

　　(三)加大财政对农村的转移支付力度 
　　这是增加农村公共产品供给的重要措施。分税制实施以来，中央政府逐步加大了向地方政府转移支付的力度。从2006年起，中央财政每年通过转移支付补助地方财政782亿元，地方财政也将安排250亿元解决因免征农业税而产生的财政缺口，但这仍然不能满足农村社会发展的需要。因为中央的转移支付主要是弥补乡镇因税费改革带来的财政缺口，实际上乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入，而这个差额部分，中央转移支付不可能覆盖到。针对这种状况，应当进一步规范转移支付方式，加大财政转移支付的力度，建立规范、公平、高效的转移支付制度。首先，中央财政应按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，增加对农村的投入。在此基础上，完善省、市财政向下的转移支付制度。其次，除专项转移支付外，加大一般性转移支付的力度，以一般性转移支付弥补地方财政缺口。再次，根据各地区差异，进行合理转移。对于东部经济发达地区，中央的转移支付比重可以低一些，而对于中西部落后地区，则需要中央加大专项转移支付比例，以确保农村所需的基本公共产品的供给。最后，应规范转移支付资金的使用和管理，建立监督机制，避免挪用和截留，以提高资金的使用效率。 
　　 
　　(四)建立“自下而上”的农村公共产品供给决策机制 
　　长期以来形成的农村公共产品供给的“自上而下”的决策机制不仅导致了政府在农村公共产品供给上的“越位”，而且造成了公共产品供给结构的失衡。对此，我们应将上级政府偏好基础上的决策机制转变为能够真实显示农民意愿的“自下而上”的决策机制，通过“自下而上”的公共决策机制，将公共产品的选择权交给需求者，让农民参与到决策中来。这样不仅能够防止政府的“越位”，而且能够保证农村公共产品供给的效率。“自下而上”决策机制的建立可与农村的民主政治建设相结合，通过农村民主制度的建设和发展，推动农民参与公共产品决策，通过提高农民的组织化水平，更好整合他们的需求意愿。首先，应建立农民对公共产品的需求表达机制。通过村民代表大会或村民代表会议对所需要的公共产品进行表决，以使农民的需求偏好得到表达。其次，改革农村基层组织领导人的产生办法，变任命制为选举制，使农村基层领导人均由基层民主选举产生，使其能够代表农民利益，为农民负责。再次，规范农村的“一事一议”制度。应提高农民对“一事一议”的积极性，充分发挥农民自治组织的作用，将农村公共产品的供给进行民主表决。最后，应实现信息的对称。政府和村组织应实现农村公共产品供给方面的信息公开透明，这是农民进行决策的前提。而且，基层政府和村组织应真实反映农民意愿，这是“自下而上”的决策机制得以实现的保证。 
　　 
　　(五)积极引导农村公共产品供给的市场化改革 
　　对于农村公共产品供给制度的重构，不仅要强调政府的作用，而且应充分发挥市场的作用，以形成政府主导的多元供给格局。农村公共产品的市场化改革内容主要是通过改革，实现农村公共产品供给主体的多元化和筹资渠道的多元化，以更好地满足农民对公共产品的需求。首先，对于农村的部分公共产品如小型水利设施等，政府可以按照“谁投资、谁受益”的原则，明确界定产权，解决收益外溢问题，促进农村公共产品的更充分供给。其次，政府可以把公共产品的“生产”与“供给”区别开来。对于某些公共产品，政府可以通过市场方式承包给某些企业生产，这样既可以降低成本，又可以防止政府的垄断经营。最后，政府应在农村公共产品市场化改革的过程中发挥积极作用，而不应简单地把公共产品的供给推向市场。研究表明，农村公共产品市场化改革的成功与政府对其的政策引导、规范、支持是密不可分的。因此，对于农村公共产品的市场化改革，政府应加强规制，提供市场化改革的良好的制度环境(制度本身其实就是公共产品)以保证市场化改革的顺利进行。 
　　 
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