［论文关键词］农村公共产品 供给 问题 对策
［论文摘要］近年来，虽然我国农村公共产品供给不断增加，但与城市公共产品供给和农民实际需要相比，还有相当大的差距，这势必会影响到农村经济的发展。文章对我国农村公共产品供给存在的问题进行探讨，分析其原因并提出对策。
农村公共产品的供给对农村经济的发展具有重要的影响。然而，长期以来我国农村公共产品处于严重的供给不足、结构不合理状态，已成为制约农村经济稳定发展的因素。因此，通过分析农村公共产品供给存在的一系列问题及其原因，提出相应的解决思路，对提高农村公共产品供给水平，从而提高农业竞争力、增加农民收入和发展农村经济都具有十分重要的现实意义。
一、农村公共产品的内涵及特征
公共产品是用来满足社会公众的共同需要，在消费上具有非排他性和非竞争性的产品和服务的总称。
农村公共产品是用来满足农业、农村和农民生产、生活共同需要，具有非排他性和非竞争性的产品或服务的总称。比如农村的基础设施、医疗卫生、义务教育、环境保护都属于农村公共产品。相对于城市公共产品，农村公共产品除了具有非排他性和非竞争性之外，还具有需求量大和供给困难的特征：
1.从农村公共产品的需求量看。我国是一个农业大国，农民人口众多且科学文化素质较低，农村地域广阔、农业生产规模小、生产方式落后，再加上有些公共产品是城市所没有的，如动物疫病防治、水利灌溉等等。WWW.11665.COm这就决定了农村经济的发展对农村公共产品，特别是农村的基础设施和基础建设，具有很大的需求量。
2.从农村公共产品供给困难看。某些在城市中可以由私人提供的产品，如新产品、新技术的推广等等，在农村则需要政府以公共产品的形式来提供。而政府作为主要的农村公共产品供给主体，在有限财力约束的条件下，很难有效地满足农村公共产品的供给。
二、我国农村公共产品供给存在的问题
（一）我国农村公共产品供给总量不足
目前，我国农业生产力比较落后，还是弱质产业，农业的发展需要国家的大力支持。但是从1978～2003年，国家财政用于农业的支出，虽然绝对额逐年增长，但是从相对额来看，则呈现逐年下降的趋势：国家财政支农支出占财政支出比重从1978年的13.43%下降到2003年的7.12%。正是由于国家财政支农比重的不足，导致我国农村公共产品供给的总量与农村经济发展和农民的实际需要还有相当大的差距。据调查显示，全国仅13%的乡镇有供水站，83%的村不通自来水；13%的村不通公路；53%的村不通电话；95%的村虽通电，但电价普遍是城镇的2倍以上；93%的村接收的电视信号相当微弱；全国尚有207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站，九年义务教育制度的目标亦未能实现；交通网、能源网、信息网等基础设施严重滞后［1］。
（二）我国农村公共产品供给结构不合理
由于我国农村公共产品供给自上而下的供给机制、地方财政财力不足等原因，现行的农村公共产品供给结构极其不合理，主要表现为：
1.农村急需的生产性公共产品供给不足。家庭承包联户制使农民的生产分散化，各农户的生产对象和生产过程又存在着共性，决定了农民对公共产品具有强烈的依赖性，比如：大型水利浇灌设施、大型农用固定资产以及良种的培育等等。
而随着我国财政体制和行政体制改革，中央财政的事权向地方转移，由中央政府或省级政府承担的农村生产性公共产品的供给责任，转向由县、乡级政府承担。但县、乡政府财政紧张，对农村大型的生产性公共产品的供给显得无能为力，导致了农村急需的生产性公共产品供给的不足。
2.涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。这些公共产品包括农村义务教育、农民的医疗保障及农村的环境保护等。
（1）在农村教育方面，中央政府把农村义务教育留给地方政府。在地方政府财力的限制下，大部分农村的教育供给不足、质量低下，学校的数量和教师的质量无法满足农村经济发展的要求，特别是边远地区存在大量失学儿童。
（2）在农村医疗保障方面，农民成为最大的自费医疗群体，农民因病致贫、因病返贫逐年增多。加之政府对农村卫生防疫投入不足以及现行的医疗卫生防疫能力的限制，农民身体素质下降，影响了农村社会的进步和农村经济的可持续发展。
（3）在农村环境保护方面，虽然国家采取了退耕还林、退牧还草等一系列措施，但大部分农村地区仍缺乏政府保护环境的政策、措施和资金投入，造成土壤肥力减弱、水资源匮乏、旱涝灾害频繁等等。3.某些公共产品供给相对过剩。在我国农村中，一方面存在着农村急需的大生产性公共产品及服务供给严重不足，但另一方面，与此相反的是一些农村不需要的或较少需求的公共产品供给相对过剩。比如：政府机构作为公共产品的一种，它的供给也应遵循效率原则。而我国现行的地方政府机构却是机构臃肿，人员繁多，不仅占用了大量的公共经费，而且办事效率较差。对农村来说，这样的公共产品供给显然过剩［2］。
（三）农村公共产品供给过程中资金使用不透明、管理混乱
1.我国农村公共产品和公共服务提供的部门较多，资金渠道、部门政策也较多，缺乏系统性和协调性，公共资金投人分散，政策之间相互制约的现象时有发生。
2.农村公共产品供给中间环节多，公共资金被层层“过滤”，大量支农资金不能及时到位或根本不到位，被挪作他用现象较为严重。
3.许多地方政府会计人员素质低下，没有建立完整的会计账簿，政府财政会计账证不全，不能严格执行财经法规，白条入账现象较为普遍。
4.许多地方政府没有建立村级政务公开制度，农民很难知道本村财务状况，导致公共资金使用透明度不高，暗箱操作，滥用、挪用甚至贪污现象较为严重。
（四）农村公共产品供给的决策机制不合理
我国农村公共产品供给决策仍沿用“自上而下”的模式，不是由乡、村社区内部的需求决定，而是上级政府部门的指令决定。地方政府为了追求政绩，在有限财力地约束下，热衷于提供一些见效快、易出成绩的短期公共项目，比如：对上级考核的防洪防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设等。
作为农村公共产品的需求主体的农民，由于文化素质和组织化程度低下而对自身所拥有的合法权益认识不足、由于缺乏对农村公共产品需求的有效表达机制，政府部门一般不了解农民对公共产品的需求，在农村公共产品的决策方面不能反映农民的真实需要。这种不合理的农村公共产品供给的决策机制造成了公共资金的极大浪费。
三、我国农村公共产品供给存在问题的原因
（一）公共产品本身所具有的特征
由于公共产品具有非竞争性和非排他性，一方面，私人在提供公共产品时追求的是自身利益最大化。但公共产品的特征决定了私人在提供公共产品时并不能实现自身利益的最大化，因为不能排除他人对该物品的无偿消费，这样私人对公共产品的提供就没有多大的兴趣。另一方面，如果能无偿消费公共产品，消费者也将尽可能隐藏自己的真实需求，通过“搭便车”的行为来无偿消费公共产品，从而使得公共产品供给的难度增大。正是由于公共产品本身的特征，使得私人不愿意或根本不会提供公共产品，再加上我国农村公共产品需求量大的特点，从而使我国农村公共产品的供给不能满足农民的需求。
（二）城乡二元结构发展模式
我国采取提取农业剩余支持工业资本积累和城市经济建设的非均衡发展模式，实行城乡分割的二元经济结构，形成了城市所需的公共产品多数由国家供给。而农村所需的公共产品国家提供并不多。农村公共产品的供给主要由县乡财政负责，国家并没有赋予县乡政府相应的财权，县乡政府的唯一选择只能是对农村准公共产品，说服农民分担大部分成本；对于农村纯公共产品，就只能停留在“等、靠、要”上。所以，如果没有从根本上改变城乡二元结构的性质，那么农村公共产品的供求矛盾将长期存在。
（三）政府管理行为效率低
一是在现行财政管理模式下，财政支农资金实行分块管理，一个项目资金来源较多，条块分割，各自为政，有限的资金不能形成整体合力。比如：农村基础设施、农业科研、农业生产和农业流通的财政资金分属不同的部门，各部门都有资金分配权，不利于资金的统筹安排和有效利用。二是政府提供公共产品时，缺乏动力去降低成本。政府提供农村公共产品大多具有一定垄断性，在提供公共产品时尽可能降低质量，提高价格，扩大生产规模，使所提供的数量与范围超过最优的生产水平，导致实际所支付的费用大大超过必须支付的成本。
四、解决我国农村公共产品供给问题的对策
（一）建立城乡一体化的公共产品供给体系
一是按照统筹城乡发展的要求，建立公共财政体系，从根本上调整国民收入分配格局，将农村公共产品供给纳入国民经济社会发展规划和财政预算体系，保证国家财政对农业总投入有较高的增长幅度，并制定具体实施办法，规范政府投资行为，建立起工业反哺农业、城市支持农村的新机制。
二是进一步调整政府公共支出政策。增加国债用于农业农村的支出比重，完善转移支付制度，精确估计各地财政能力以决定各地应该得到的转移份额，将公共支出向县乡延伸，使其尽可能落实到乡镇。
（二）建立多元化的农村公共产品供给主体，实现资金来源的多元化
公共产品的性质决定了其生产目的并不是追求利润最大化，而是追求社会公共利益的最大化。在传统的理论中，通常认为私人供给公共产品往往是无效率或者是低效率的，政府作为公共利益的代表，理所当然地成为农村公共产品的提供者、受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供，而受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府提供。但是，基于我国农村公共产品需求量大和难以有效供给的特点，仅仅依靠政府提供是远远不够的。
因此，应根据农村公共产品的层次性，构建多元化的农村公共产品供给主体。政府要提供有效的制度安排，建立起科学、合理的机制，动员一切社会资源提供农村公共产品，使个人、企业和非营利性民间组织也成为农村公共产品供给的主体。
所以，政府应制定合理的规则并充当裁判，在农村公共产品供给资金筹措上，应在加大政府转移支付力度的同时，运用市场化手段吸引投资，拓宽筹资渠道。按照“政府引导，市场运作”的原则引进民间资本，为民间资本营造宽松的投资环境。在明确产权的前提下，按照“谁引进，谁收费”和“谁投资，谁受益”的原则，通过政府与市场混合的方式提供农村公共产品，建立多元化的农村公共产品供给主体，实现资金来源的多元化［3］。
（三）建立科学、民主的农村公共产品供给的决策机制
农民是农村公共产品最直接的使用者，农村公共产品是否符合广大农民的实际要求，是衡量农村公共产品供给有效性的重要标志。在决定农村公共产品供给时，农民最具发言权，应该作为主要的决策者说了算。
但是，现行 “自上而下”的农村公共产品供给决策机制是导致目前农村公共产品供给效率低下的重要原因之一。因此，必须建立科学、民主的农村公共产品需求表达和供给决策机制，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。
1.推进农村基层民主建设，建立农民对农村公共产品需求的有效表达机制，健全和完善乡镇人民代表大会和村民代表大会制度，使农民的意见得到充分反映，由全体农民或农民代表对本社区的公共产品供给进行投票表决。
2.乡镇政府领导人和村组织领导人都应由本辖区居民民主选举产生，以便深入了解农民对公共产品的实际需求，加强可行性分析，避免脱离当地农村实际情况的公共产品供给决策。
3.提高农民的文化素质和组织化程度，增强农民群体力量和维护自身权益的意识，引导他们积极参与有关决策活动和对公共事务的监督、管理活动，增强其参政议政能力。
（四）健全农村公共产品供给的法律保障体系
我国农民由于科学文化水平普遍较低，在国家的资源配置中，是一个庞大的弱势群体，缺乏自我保护的能力。因此，就我国农村公共产品的供给而言，要保障农民合法权益需要法律的介入。应逐步加快农村公共产品供给制度化、法制化的步伐，尽快制定并实施农村公共卫生条例、农村义务教育实施条例、农村土地承包法实施细则、农村最低生活保障制度。只有建立健全农村公共产品供给的相关法律法规，才能从根本上保障农民的合法权益和应有的权利，才能切实保障农村公共产品的有序供给，切实保障我国农民的切身利益。
