摘 要:就我国摆脱全球金融危机的影响,实施积极财政政策的政策形势下,探讨了新农村建设面临的问题及乡镇基层财政与新农村建设的互动关系,并就二者的良性互动提出了相关的改进建议。
关键词:乡镇财政;新农村建设;公共品
1 社会主义新农村建设的战略地位
2005年十月召开的党的十六届五中全会上,党中央从统筹城乡发展的战略全局出发,从工业反哺农业,城市支持农村的角度出发,提出了建设社会主义新农村的战略部署。并且自2004年一月以来,中共中央连续六年的中央一号文件直指“三农”问题。尤其是面对历史罕见的全球金融危机消极影响,2009年12月5日结束的中央经济工作会议强调继续坚持积极的财政政策和适度宽松的货币政策,促进国内需求特别是消费需求持续增长的政策形势下,再谈我国新农村建设对增加农民收入、扩大内需显得尤为重要。与城市相比,广大农村存在严重的公共基础设施投资需求,如教育卫生、交通通讯、水利工程等。因而,财政在改善农民生产生活条件、支持农业发展、增加农民收入的作用不可或缺。在财政资金引导下的新农村建设对推动我国新一轮经济增长、促进农村经济社会发展及化解城乡二元结构将发挥建设性作用。
2 新农村建设中乡镇财政与农村经济发展缺乏良性互动
2.1 农村公共品短缺与财政投入不足的矛盾
地方财政尤其是乡镇基层财政缺乏稳定的收入来源,基本上是“吃饭财政”,甚至很多地方连基本的行政、教育经费都难以维持。www.11665.Com挤占农村公共品投入严重,导致农村基础设施投入不足,阻碍农村经济发展后劲;医疗卫生设施缺乏及医护人员流失,看病难、看病贵,导致“因病致贫”的人口增加;农村教育、文化、科技事业与城市的差距进一步扩大;人地关系矛盾恶化,失地严重,社会保障体系缺失引发社会的不稳定因素增加;农村生态环境恶化,环境保护和生态治理基本处于空白状态。
2.2 多重财政层级造成的支农资金漏损
财政支农资金往往是通过中央、省、市、县、乡五个层级转移,乡镇财政又处于五级财政底层,资金截用、流失问题严重;加之我国行政体制设置上的“条块管理”,财政部门和农口各部门之间以及各个部门内部机构之间缺乏一个有效的协调机制,致使资金使用分散、重点不突出,且投入交叉重复、浪费严重,财政资金分配不公现象突出。因此转移支付与现行的财政体制之间存在着深层次的制度性矛盾。
2.3 地方财政困难与基层政权正常运转的矛盾
地方政府债务己经成为影响基层政权稳定的一个风险所在,尤其是取消农业税以后,乡镇政府收入大幅度减少,现有的政府转移支付机制还不能立即有效地解决地方政府的债务困难,造成基层政权运转困难,拖欠教师工资现象普遍,影响了政府的正常运转和农村社会的稳定,制约了其为农村经济建设服务的能力。
2.4 农民收入缺乏持续稳定增长的长效机制反作用于乡镇财政
虽然政府对部分农产品实行保护价收购、免除农业税及对农民实行农业补贴等惠农政策,以保障农民增加收入,但剔除农药、化肥、灌溉等农业生产资料中间产品的价格上涨因素后,农民实际得到的收入增长并不明显。农村第三产业发展缓慢,农村劳动力就业形势严峻,直接导致农村劳动力的绝对数量过剩,一大批有知识有技能的农村青壮年流向城市,留守一些老人和儿童,但流向农村的人才有限,农村经济发展缺少人才推动和支撑,制约了乡镇经济发展,减少了乡镇财政收入。
2.5 乡镇财政的恶化导致辖区内资源流失严重
在新农村建设过程中,乡镇一级政府只是责任主体,而真正的执行主体是“农民”,如何发挥农民的主体作用是关键。但从我国目前来看,大多数乡村的经济现状都不乐观。乡镇财政拮据导致公共品投资缺失,投资环境恶化,辖区内人力资本、金融资本纷纷选择投资环境更好的地区,创业投资,进一步减少了该辖区内的税源,以至于形成恶性循环,降低乡镇财政收入。
3 乡镇基层财政职能分析及政策建议
3.1 乡镇财政职能分析
乡镇财政虽居于我国整个财政体系的最低层,但自建立以来都发挥着重要作用。一是确保了乡镇基层政权组织机构正常运转,包括行政管理公检法支出等。第二,确保公共物品的正常供应,对地方公共物品如公共安全、民事纠纷处理,乡村道路建设,防洪灌溉排水等乡镇自供给;对于准地方公共物品如基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设等则需由其与上级政府或同级辖区合作供给;对于俱乐部物品如医药、文化及其他一此社区福利项目这是乡镇有偿供给。第三是支持农村经济的发展,通过支持乡镇企业,用乡镇企业的积累为农业生产投入组织资金。
3.2 乡镇财政对新农村建议的相关建议
3.2.1 改革财政对农村社会公共产品和公益事业的财政投资机制
社会主义新农村建设的关键是要改革农村公共物品的现状,加大对农村公益事业的投入建设。如上所分析,农村公共物品主要有三种,地方公共产品、准地方公共产品和俱乐部产品。农村现行的公共产品的提供只能勉强满足地方公共产品如:农田水利建设、区辖内的乡村道路的建设,对于后两项公共产品基本无力承担。下阶段应继续按照“让公共财政的阳光逐步照耀农村”这一主导思想进行建设。以乡村整治为切入点,进一步强化支持农业生产、农村基础设施、农村公共事业、农村组织建设和农民素质建设等方面重点改善农村整体面貌、义务教育、公共卫生、农村医疗和社会保障;加强农村交通、集镇、通信设施、水利、农业机械化和农村商业网络建设,大力改善农村基本公共服务;大力发展农村文化事业,丰富农民群众的精神文化生活,提高农民的文化素质和农村文明程度。
3.2.2 建立健全乡镇财政机制,减少财政层级
分税制以来,乡镇财政按照一级政府一级财政的结构运行,这在保持乡镇财政独立性、发挥基层积极性与自主性起到了相当作用。但随着乡镇一级财源的锐减,乡镇财政的职能越来越弱,从前的收费收税为主变成现在的计划生育为主。鉴于此种状况,可考虑通过对财政体制的“扁平化”逐步虚化乡镇财政,将乡镇预算内容归入县级财政管理,采取“乡财、乡用、县监管”的模式。
3.2.3 加快促进财政所职能转换,财政职能由核算型向管理型和服务型的转变
由于乡镇财政所经费紧张,建议省市根据乡镇财政管理职能,划块统一管理,对发达地区和贫困县财政实行区别对待,增加贫困县乡镇财政专项经费,并以省、市、县三级预算安排形式列入年度计划。希望上级财政部门在经费上、政策上加大对县乡镇财政所的支持力度,完善财政管理系统,提高工作效率,使基层财政今后的工作更好地服务于三农。
3.2.4 努力寻求农民的创收机制,加大乡镇财源建设
从长远来看,解决乡镇财政的问题的根源还是在于乡镇经济自身的发展。转移支付只是起到“输血”作用。真正的“造血”功能要靠乡镇经济的发展,靠有效地增加乡镇的财源。目前我国乡镇大多都还是以农业为主,因此要扩大财源在短时期内还应从发展农业经济上着手,应当依靠利技进步改造和提升传统农业。大力挖掘农业内部增收潜力,做优特色农业,积极发展以现代技术、现代设施为主要内容的现代农业。结合推进城镇化进程,拓展二、三产业的增收空间,加快转移农村剩余劳动力,“减少农民富农民”。
3.2.5 加强财务监管,推进新农村建设账务透明度,激发农民建设新农村的积极性
当前,乡镇财政工作重点推行“村账镇管”,即在保证村组织对各项资金的所有权、使用权、审批权不变的前提下,由村组织委托乡镇财政代理村级会记记账并实施财务、资金监管。对村级所有收入和各方面下拨的涉农资金支出实行乡镇直达或报账制。加强财务公开监督,定期公开村级财务收支、固定资产、债权债务情况,接受广大群众监督。通过“村账镇管”,有助于提高涉农资金使用效益,有助于增强农民参政热情,有助于激发农民建设新农村的热情、发挥其“主体”创造性作用。
参考文献
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