内容提要：本文围绕中国科学院制定新院章的两个基本的法律问题，即中国科学院的法律地位问题和新院章制定的有关法律依据问题，分别从国际背景、历史情况以及当前现状三个方面进行了较为深入地分析和探讨，得出相关的研究结论并提出参考建议。
关键词：中国科学院；院章；法律
abstract：
as a basic juristic study to the coming new charter of chinese academy of sciences(cas), this paper deals with two topics: the law status of cas and the law source of the new charter of cas, which are discussed from three aspects separately, one is from international background, one is from historical perspective, the other is from current evaluation of cas. on the basis of analysis the paper gives some conclusions and useful suggestions.
key words: chinese academy of sciences; charter; law
一 前言
中国科学院在历史上曾先后制定过5个“院章”或者相当于院章的“条例”和“章程”，一是1949年11月呈送政务院审核的《科学院组织条例草案》；二是1950年4月报批的《中国科学院暂行组织条例草案》；三是1955年1月草拟的《中国科学院暂行组织章程》；四是1955年11月讨论的《中国科学院章程草案初稿》；五是1981年5月中科院学部委员大会通过的《中国科学院试行章程》。www.11665.Com由于历史的原因，后三个院章或是没有正式通过，或是没有完全执行。半个多世纪的沧海桑田，尤其是中国改革开放二十多年来的巨大发展，以及中国科学院当前面临的重大时代发展机遇，都使得中国科学院迫切需要制定一个尊重历史传统、符合自身发展规律、适应国家战略需求、并与国际惯例接轨的新院章。
中国科学院新院章的制定涉及到诸多法律法规问题，本文围绕两个最基本的问题进行展开和讨论，一是中国科学院法律地位的有关问题，二是新院章制定的有关法律依据问题。对这两个问题的探讨主要从国际相关背景、中科院历史发展情况以及当前现实状况等三个方面进行分析和阐述，力求有所认识和解答。
二 中国科学院的法律地位
（一）国外相关科研机构法律地位参照情况
世界各国的科技体制因各自的政治、经济、文化和社会制度的不同而各有千秋，但从起源上看，大致可以分为两种基本的模式。一种是集中型（centralized）模式，以1666年成立的法国皇家科学院为代表。这种模式以国家成立的科研机构为主导，有一个中央机构控制着各部门的预算、研究活动的计划和组织等资源分配，优秀科学家和高水平的科研单位被相对集中于由国家拨款支持的国家科研中心。另一种是分散型（pluralistic）模式，以1660年成立的英国皇家学会为代表。这种模式下相关资源分配给各个不同的独立的、自主的部门，社会团体化的科研机构成为主导力量，科学家和各类科研机构高度分散在大学、企业和政府机构中，学会不直接领导实体的科研机构。 目前，世界上多数国家的科研体制虽各有侧重，但也多是介于分散和集中两类模式之间的。显然，各国不同的科技体制会相应地导致各国科研机构在法律上的不同地位。
1 科技体制相对集中的国家
在这些国家里，一般来说国立综合性科研机构在国家的科技事业发展中通常都扮演着十分重要的角色，相应的，这些科研机构的法律地位也比较高。
前苏联科学院在1927、1930、1935、1959和1963年历次制定的章程中都在“总则”中第一条明确指出：“苏联科学院是苏联最高学术机构” ，隶属于苏联人民委员会（后改为苏联部长会议），并且每年向委员会（部长会议）提出工作总结报告。俄罗斯科学院继承了前苏联的传统，同样在其章程（2001年）的总则中指出，俄罗斯科学院是“俄罗斯最高学术机构”，并强调“俄罗斯科学院是自我管理的非营利组织（机构），具有国家地位”，在俄罗斯境内是“苏联科学院的法律继承人”。 俄罗斯科学院的院长由俄罗斯总统任命，对整个国家的科技发展规划和政策制定能产生重大的影响和作用。
法国国家科研中心在其章程（1982年）中明确指出：“国家科学研究中心是属于科学技术方面的国立公共机构，接受政府主管科学研究的部门的领导。” 并强调科研中心是在政府确定的政策框架下，根据国家在文化、经济和社会方面的需求，与法国高等教育机构协同，来承担其工作使命。
匈牙利科学院也是该国最高科学机构，在1970年通过的匈牙利科学院章程中，匈牙利科学院明确自己是“管辖其所属的科学研究所及其它机构的国家行政机关”，“直属匈牙利工农革命政府管辖”，并规定“匈牙利人民共和国在国家预算的专门项目中保证科学院活动所需要的经费。”
2 科技体制相对分散的国家
在这些国家，由于科研机构高度分散在大学、企业和政府机构中，科学团体、学会一般没有领导和管理权，多强调自由、独立的开展科学研究，相应机构在国家科技发展中的地位常常没有确切的明文说明。
对于英国皇家学会和美国国家科学院来说，由于这两个机构基本上都是一种虚体的组织，在其章程中甚至都没有提及有关法律地位方面的内容。
在科技体制介于集中和分散之间的德国，马克思•普朗克科学促进学会强调作为注册社团，其目标是“促进科学，尤其是通过支持研究性研究所促进科学”，并指出“学会的研究所自由、独立从事科学研究”。 同样作为注册社团的德国弗朗霍夫学会在其章程中也强调自由的研究，明确表示：“弗朗霍夫学会旨在支持应用研究。在这一领域内自由选择研究课题，完成联邦，州交给的任务和合同研究。”并指出：“学会仅仅追求公益目标”。
（二）历史上中科院的法律地位
我国的科技体制很大程度上因袭了前苏联的科技体制，形成了高度集中的管理模式。中国科学院作为国立综合性科研机构在我国科技事业中始终扮演着重要的角色，其相应的学术地位、法律地位也一直很高。
1949年11月4日，由当时的中国科学院院长郭沫若签发的“科学院组织条例草案”第一条指出，科学院“隶属于政务院，受文化教育委员会指导，对政务院及文化教育委员会负责并报告工作。” 随后，在1950年经当时的文化教育委员会和政务院批准的《中国科学院暂行组织条例草案》再次明确中科院在政务院的领导下工作：“本院受政务院之领导及政务院文化教育委员会之指导，以实现新民主主义的文化教育政策为基本任务，有计划的发展自然科学并提倡用科学的历史观点推进社会科学的研究，以服务于国家建设并提高中国的学术水平。” 从1950年的“中科院组织系统表”中可以看出，中国科学院的上级直属单位即为当时的政务院，下辖办公厅、计划局、编译局、联络局、各种委员会、各种研究所、室等。
1955年1月制定的《中国科学院暂行组织章程（草案）》首次提出“中国科学院是中华人民共和国的最高科学机关”，其基本任务是“组织与进行科学研究工作，发展科学力量，提高科学水平，促进国民经济和文化的发展，为国家的社会主义工业化、国防现代化及国家的社会主义改造而服务。” 同年11月讨论的《中国科学院章程草案初稿》再次明确中国科学院是“国家最高科学机关”，基本任务是“发展中国科学事业”。并指出：“科学院院长代表科学院对中华人民共和国国务院负责。” 1981年5月由中科院第四次学部委员大会通过的《中国科学院试行章程》在重复以往“中国科学院是国家自然科学的最高学术机构”的同时，还指出中科院是“全国自然科学的综合研究中心”。可以看出，中科院作为国家的最高学术机构这一地位在历年的院章制定过程中被多次地明确和强调。
从当年中科院院长的任命方式上也能对该院在国家中的地位管窥一斑。1950年的《中国科学院暂行组织条例草案》规定中国科学院的院长及四位副院长均“由中央人民政府委员会任命之”。1957年9月6日，国务院全体会议在讨论聂荣臻关于国务院科学规划委员会第四次扩大会议的报告时，建议中科院院长、副院长的人选由国务院总理提名，全国人民代表大会决定（闭会期间由人大常务委员会决定），中华人民共和国主席任免。1958年2月第一届全国人大第五次会议通过了总理周恩来的有关提案，2月11日，根据第一届全国人大第五次会议的决定，中华人民共和国主席发布命令，任命郭沫若、陈伯达、李四光、张劲夫、陶孟和、竺可桢、吴有训为中国科学院院长、副院长。
（三）当前中科院的法律地位
中国科学院在新中国建国之初，是作为当时的政务院的一个部门。1954年9月，《中华人民共和国宪法》颁布后，考虑到科学院作为学术研究机构应有相对的独立性，中科院不再是政府的组成机构之一，而成为国务院领导下的最高学术机构。关于中国科学院是国家最高学术机构这一点，在近年来的有关政府文件以及中央领导的多次讲话中均一再得到肯定。
1997年9月2日，当时的国务院总理朱镕基在听取路甬祥院长关于中科院工作定位和面向21世纪改革与发展设想后，指出：“中国科技队伍要有层次和分工，科学院是最高层次的国家研究机构，要按照有所为有所不为的方针，重点抓好重大基础研究和战略高技术研究与发展，为我国中长期可持续发展作好科学技术储备，否则我国发展就没有后劲。” 朱镕基总理进一步指出，“中国科技体制在宏观上可分为三个层次，第一层次是国家层次，如中国科学院；第二层次是部委研究机构层次；第三层次是企业的科研机构。国家重点抓两头，一是抓国家层次的工作，主要从事基础研究、需要长期积累的研究和与国家长期发展相关的工作；二是抓企业的科技创新，大力促进企业r&d的发展。” 朱总理同时表示，他认为中国要有一个国家的自然科学研究中心。从这些讲话中可以看出，中国国家政府对科学院很重视，愿意支持科学院，依靠科学院。
在1998年国务院下发的《国务院关于机构设置的通知》（国发[1998]5号）的文件中，再次明确：“中国科学院是国务院直属事业单位。中国科学院是国家自然科学最高学术机构和全国自然科学与高新技术综合研究与发展中心，是国家知识创新体系的核心。”
（四）小结
1，国际上，科技体制相对集中的国家里，国立综合性科研机构的法律地位一般都很高，在国家科技事业发展中占有重要的位置，对国家科技决策也能施加较大的影响。在科技体制相对分散的国家里，一般没有统一的、国家级别的综合性科研机构，科学家团体的法律地位也相对比较弱。
2，历史上，中国科学院一直是作为国家的最高学术机构和国家自然科学方面的综合研究中心，在国家科技发展事业中始终扮演着重要角色。传统上中科院院长副院长的任命曾经是总理提名、全国人民代表大会决定、国家主席任命，因而有很高的国家地位。
3，近年来，在中国科学院开展国家知识创新工程后，中科院作为国家最高层次的科研机构地位有所加强。在依旧是国家自然科学最高学术机构和全国自然科学与高新技术综合研究与发展中心外，还成为了国家知识创新体系的核心。
三 中科院新院章制定的有关法律依据
（一）国外相关科研机构的法律法规情况
1 国外科研机构法律法规背景情况
科技法是调整科学技术活动中科技管理关系、科技协作关系，以及科技权益关系的法律规范的总称。一般说来，科技法律是由国家权力机关或其授权的机关制订并由国家强制实施的，是治理科技活动的重要工具，也是科学技术发展规律的一种法律表现。
上世纪60年代以来，国际上许多国家都加强了科技方面的立法工作。如英国于1965年制定的《科学技术法》是英国科技活动的基本法则。1976年通过的美国《国家科学技术政策、组织和优先法》是政府对科学技术制定的综合性基本法令。随后相继有法国的《科学研究和技术发展方针与规划法》（1982年），瑞士颁布的《联邦科研法》（1983年），墨西哥制定的《协调与促进科学技术发展法》（1985年），以及日本的《科学技术基本法》（1995年）和俄罗斯的《科学技术基本法》（1996年）等。
在制定本国科技基本法规的同时，各国尤其发达国家也加紧了科技发展各方面的配套立法工作，走上了专门化、体系化的发展道路。在科研机构的立法方面，各国也同样做了大量的工作，取得了很大的成绩。
美国政府的科技立法大致分为三类，即科技管理机构的立法、科学技术领域的专门立法和与科学技术有关的其他立法。在科技管理机构方面，美国政府设立相关的部门机构都须经过国会的专门立法，如《国家科学基金会法》（根据该法正式建立国家科学基金会），《技术评价法》（根据此法建立了国会技术评价办公室）和《国家科学技术政策、组织和优先法》（直接授权设立白宫科技政策办公室）。
日本十分重视在科研机构方面的法规建设，在日本政府1981年编纂的《科技六法》一书中收入了282个法律法规，其中科研机构的法律占有相当大的比例。在日本，每成立一个国家研究机构或制定一项重要的科技计划时，议会都要制定一部相应的特别法加以保障。比较知名的科研机构法律有“日本理化学研究所法”、 “海洋科技中心法”、“筑波科学城建设法”等。另外日本还有一批以政府政令形式公布的各类科研院所组织规则，如“航空宇宙技术研究所组织规则”等。
此外，国外有关科研机构的法律法规还有：前苏联的“苏联科研、设计、规划设计和工艺单位总条例”，罗马尼亚的“关于建立中央物理研究所的法律”以及匈牙利的“匈牙利科学院法”等。
2 国外相关机构章程制定的法律依据情况
世界各国科研机构、学术团体的相关章程、法规由于各自国情不同、传统各异，所依据的法律情况也自然呈现出迥然不同的特点。
（1）美国国家科学院的章程是由美国总统首先批准其组建法案，然后由国会制定，国家科学院通过的。《美国国家科学院章程及附则》（1976年章程，1978年附则）在该章程序言中指出：“根据1863年3月3日由国会制订并经美国总统批准的社团组建法案所赋予的权力，并依照1870年7月14日、1884年6月20日与1914年5月27日批准的对上述法案所作的修正案，国家科学院通过下述经过修订之章程与附则。”
（2）俄罗斯科学院的成立也同样是根据国家最高统治者的命令。在俄罗斯科学院章程第一章第1条有这样的表述： “根据彼得一世的御旨和公元1724年1月28日参政院签署的法令，俄罗斯科学院正式成立。” “根据1991年11月21日俄罗斯联邦总统令”，俄罗斯科学院“再次成立。”
此外，法国国家科学研究中心、匈牙利科学院等也在各自的章程、法律条例中明确说明自身的成立是根据政府颁布的某项法令为基础的，这与其官方地位是相适应的。
而英国皇家学会、德国的马克思•普朗克科学促进学会以及弗朗霍夫学会等作为社团民间性质的组织团体则没有在其章程中提及政府法律方面的依据情况。
（二）历史上中科院院章制定的有关法律依据情况
早在1949年11月，由当时的中国科学院院长郭沫若签发的“科学院组织条例草案”首先对中国科学院的由来、隶属关系进行了阐述。该条例草案第一条指出：“科学院根据中央人民政府组织法第十八条之规定而设立，又依据政务院政务会议第二次之决议，定名为‘中国科学院’。本院隶属于政务院，受文化教育委员会指导，对政务院及文化教育委员会负责并报告工作。”
1950年的《中国科学院暂行组织条例草案》指出：该条例是“依据中华人民共和国中央人民政府组织法第十八条之规定制定之”。 并规定此条例需经政务院（当时的国务院）政务会议通过，中央人民政府委员会批准后方可施行。
1954年宪法颁布后，中科院成为国务院领导下的一个学术机构。可能是这个原因，在以后制定的三个院章中没有再提及中科院建立的有关政府法律条文方面的依据情况。
（三）当前中科院新院章制定的有关法律依据情况
一般来讲，当代我国法的渊源是以宪法为核心的各种制定法为主，主要有以下几个方面：宪法、法律、行政法规、地方性法规、民族自治条例和单行条例、部门规章、地方规章、国际条约和国际惯例等等。相应地，我国科技法学的渊源概括起来主要有8个方面：宪法，法律，法规，命令，章程和条例，技术规范，传统与习惯，国际协议。 科技法规主要由以上各个方面派生。因而，中科院制定新院章的法律依据也主要从这些方面进行查找。
1 宪法
我国宪法中至今尚没有针对科技机构方面的法律条文，在科技事业发展方面也只有比较概括性的叙述。根据我国1982年通过，经1988、1993、1999年修正的《中华人民共和国宪法》，有关科学技术发展的条例如下：“第二十条 国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造。”
由于宪法作为国家大法本身所具有的高度抽象概括的特征，使得该条例对于中国科学院院章的制定来说显然“层次太高”。
2 国务院组织法
在我国目前已有的若干机构组织法中，与中科院关系较密切的是《国务院组织法》。
我国国务院除各大部委以外，还有17个直属机构， 6个办事机构， 9个直属事业单位，中国科学院属于国务院的直属事业单位。在1982年通过的《中华人民共和国国务院组织法》中有设立机构的条文，即第十一条：“国务院可以根据工作需要和精简的原则设立若干直属机构主管各项专门业务、设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。”
该条文没有提及中国科学院所属的国务院直属事业单位，对于制定中科院院章仍然缺乏参考依据。
3 社团法
我国《社会团体登记管理条例》（1998年）第二条指出：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”该条同时还指出：“国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体”，但中国科学院作为国务院的直属事业单位显然不属此列。
4 有关科技法
在我国与科研机构相关的科技法规方面，目前主要有《科学技术进步法》，此外，近年来《科研院所法》也在制定之中。
1993年通过的《中华人民共和国科学技术进步法》是我国的科技基本法，概括了我国科技进步的基本决策和基本准则。在该进步法中，专门有“研究开发机构”一章，共有5条。但由于针对的是一般性科研机构的设立、管理，对于中科院新院章的制定这一具体行为来说仍然无法作为直接的法律依据。
5 相关政府文件
如前文所述，根据1998年下发的《国务院关于机构设置的通知》（国发[1998]5号），“中国科学院是国务院直属事业单位。中国科学院是国家自然科学最高学术机构和全国自然科学与高新技术综合研究与发展中心，是国家知识创新体系的核心。”这是目前所找到的对于制定中科院院章最主要的法律法规依据。显然，该“通知”作为政府部门的行政法规，与第一、第二个院章制定时的法律依据“中央人民政府组织法第十八条之规定”比较而言，在法律依据上的“层次”相对较低。
（四）小结
1，从国际情况来看，发达国家由于法制建设历史较长，科研机构、学术团体成立的时间也较早，一般都建立了较完备、系统的科技法律法规体系，因而设立新的机构、通过新的法规时普遍都有比较成熟的程序化、模式化的运行机制。
2，从历史情况看，中国科学院只是在第一、第二次制定院章时提及到了有关的政府法律依据条文，后三次因中科院不再是政府组成机构，在制定院章时均未提及法律方面的依据情况。
3，从当前我国的法律依据情况看，在人民代表大会通过的宪法法律方面找不到直接的法律条文或依据，只有《国务院关于机构设置的通知》（国发[1998]5号）可作为中科院新院章制定的行政法规依据。
四 相关的讨论与建议
通过对我国相关法律法规情况的考察，可知我国目前尚未有科研机构方面的专门立法，对中科院新院章的制定来说缺乏直接的法律依据。而宪法、国务院组织法、社团法、科技进步法等法律对中科院新院章的制定而言都相对抽象和缺乏针对性，只具有一般意义的参照价值。从政府行政法规来看，较有价值的是《国务院关于机构设置的通知》（国发[1998]5号）。在针对中科院的有关领导讲话中，前总理朱镕基指出的“科学院是最高层次的国家研究机构”，“中国科技体制在宏观上可分为三个层次，第一层次是国家层次，如中国科学院”等较有参照价值。
从传统与习惯方面看，中国科学院在新中国历史上一直都有很高的国家地位和学术地位，始终是作为国务院领导下的国家自然科学最高学术机构和全国自然科学综合研究中心，这从历次院章制定的情况以及中科院院长任命的情况等方面都有所体现。
从国际方面看，相对于我国，发达国家一般都建立了比较完备、系统的科技法律法规体系，对于设立新的机构、通过新的法律法规都普遍有成熟的程序化、模式化的运行机制。在科技体制相对集中的国家里（我国科技体制与这些国家类似），如俄罗斯、法国，国立综合性科研机构的法律地位一般都很高，并且在国家科技事业发展中占有十分重要的位置。在科技体制相对分散的国家里，如英国、美国，一般没有统一的、国家级别的综合性科研机构，各领域的科研机构其地位也相对比较弱。
科技立法本质上是科学技术发展规律的法律化。科技法制建设的发展程度是与科技本身的发展程度、科技成果在生产中的应用程度以及科技进步对法律的需求程度相适应的。由于社会制度与各自的国情不同，各国发展科学技术的方针、政策、原则和目的也不完全一致，法律作为社会的上层建筑在反映和体现这些方针、政策、原则和目的时，不可能不带有各国的差异和政治倾向性。因此，我国在制定相关科技法规时，首先要立足于中国的国情，不能盲目照搬国外的经验。但另一方面，科学技术本身没有国籍，当前国际上科技活动的交流与合作越来越广泛和深入，为了调整各国在科技领域中的各种关系，有时就需要借助于国际惯例或者国际法。因而，在制定我国科技方面的有关法规时，还须注意与国际惯例、国际法相适应，从而使所制定的科技法规具有更大的国际适应性，更好地促进国际间的科技合作与交流。
在新院章的制定过程中，中国科学院在历史上的传统地位以及当前在国家科研体系中的战略定位都十分有必要用法律或者类似的方式确定下来。为此我们对中国科学院新院章的制定在法律方面提出以下几条建议：
1 加快我国科研机构方面的立法工作，尽可能明确不同层次的科研机构在法律地位上的不同定位、职能和角色等。
2从历史发展背景看，中国科学院作为国家自然科学最高学术机构和全国自然科学与高新技术综合研究与发展中心，以及国家知识创新体系的核心这一地位有其历史渊源和现实需求，这一地位应当考虑在相关法律法规上得到确认和维护。
3中国科学院作为中国国家自然科学最高学术机构和全国自然科学综合研究中心，应考虑单独立法，确认中科院在国家科技事业发展中的独特法律地位。
4 中国科学院作为国务院的直属事业单位，其既成历史地位、利益也应当在国务院组织法中有所体现和说明。
5 从当代世界各国的相关情况看，中国科学院新院章的制定既要尊重体现我国的历史传统、实际国情，同时也要顺应国际的发展潮流，注意与国际惯例接轨。
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