摘 要：
　　笔者利用辽宁省彰武县新农保调查数据，论述了绝大部分农民选择最低档缴费导致的新农保制度实现农民老有所养作用失效、启动农村需求作用弱化、促进农业现代化作用降低和推动城镇化进程作用失灵的困境，从农民承受能力、新农保制度设计、制度信任和制度了解等方面深入分析并运用logistic模型检验了新农保最低档缴费困境的成因，提出了完善新农保制度、加大新农保政策宣传力度和提升制度公信力等对策和建议，以促进新农保制度的持续健康发展。
　　关键词：新农保；最低档缴费困境；彰武县
　　引言
　　在新农保试点过程中，一些学者（华迎放，2010；郭健，2010）发现了一个现象：绝大部分参加新农保的农民选择了最低档缴费。邓大松等（2010）、华迎放（2010）、李丽（2011）、孔庆详（2011）等认为，农民选择100元的新农保缴费无法满足养老需求。
　　刘善槐等（2011）认为，大多数农民集中选择最低档缴费的原因并不是收入低，固定缴费补贴机制是其中一个重要原因。郑文换（2011）认为，大多数农民选择最低档缴费是基层政府和农民群体的一个博弈困境。大部分学者主张建立多缴多补的激励机制；但卢海元（2010）等则认为，多缴补贴越多有失公平，与新农保保基本、广覆盖的主导原则相违背。
　　新农保试点过程中，通常只有参保率被确定为各级政府的考核指标。由于最低档缴费并不影响参保率，大多数农民选择最低档缴费的现象并没有引起政府有关部门和学者的足够重视，学者们对最低档缴费的研究也主要集中在对现象的描述上，而对其影响和后果缺乏深入研究，对成因的分析也缺乏科学严谨的定量支持，政策建议缺乏针对性。WWw.11665.CoM笔者以“辽宁省彰武县新农保调查”为基础，对农民集中选择最低档缴费的影响、成因和对策进行了全面深入地分析，对新农保制度的完善具有指导意义。
　　一、辽宁省彰武县新农保调查与新农保最低档次缴费困境
　　（一）辽宁省彰武县新农保试点基本情况
　　辽宁省彰武县是全国首批新农保试点县，该县地处辽宁省西北部，总人口42万，其中农村人口36万。辽宁省彰武县新农保调查于2010年7月进行，调查对象为该县行政区域内具有本地农村户籍或在农村长期生活、年龄在16到60周岁的农民。共抽取24个乡镇的2400个农民构成样本。实际发放问卷2400份，收回有效问卷2362份。
　　辽宁省彰武县新农保调查显示（见表1），截止2010年7月底，新农保参保率为51.3%。农民总体上对新农保比较认可，69.6%的农民认为新农保政策很好，93.4%的农民认为新农保制度比较划算，但有75.6%的农民认为新农保养老金不够用。农民对于捆绑缴费政策意见较大，有52.6%的农民认为这一制度不合理。农民对新农保普遍缺乏了解，仅有4.3%的农民对新农保非常了解。有相当比例的农民对新农保制度存在疑虑，其中有41.0%对基层政府给新农保的补贴缺乏信心，有84%的农民对乡镇和村干部仅为一般信任或不信任。有64.8%的农民2011年打算参加新农保，有7.8%的农民不打算参加新农保，还有27.4%的农民不确定。调查的样本中，43.3%的家庭中有老人，有35.1%曾经参加过老农保。调查样本的学历层次和收入较低，初中及以下学历的占83.4%，94.5%的家庭年收入剩余在15000元以下。调查发现，辽宁省彰武县的绝大部分农民集中选择了最低档次缴费，参保人群中有87.2%选择的是100元/年的最低档缴费。