摘要： 自从人类诞生以来 ，人类可以创造 历史 ，但不能创造 自然 。大自然给人类提供了宝贵而丰富的资源，但同时给人类带来了灾难。因此，面对各类自然资源及自然灾害，人类从认识自然、支配自然到适应自然不仅是人类开发利用资源，而且是战胜各种自然灾害的历史，这是人类与自然相互依存与共存和 发展 的历史。
关键词： 认识自然 人类与自然 相依 共存
自从人类诞生以来 ，人类可以创造历史，但不能创造自然。大自然给人类提供了宝贵而丰富的资源，但同时给人类带来了灾难。因此，面对各类自然资源及自然灾害，人类从认识自然、支配自然到适应自然不仅是人类开发利用资源，而且是战胜各种自然灾害的历史，这是人类与自然相互依存与共存和发展的历史。正因如此，人类才得以生存、延续和发展。但从整体态势来看，全球环境恶化仍然是人类面临的灾难。今年非典疫情的传播对人类，尤其是对 中国 带来危害，其根源何在，虽然众说纷纭，难以定论，但 2003 年 5 月 6 日 台湾 《牛顿》月刊登载一篇题为“新兴病毒”的文章，说不少 研究 人员认为，新病毒的出现也许是人类破坏环境所付的代价，因为新兴病毒的出现，“并非病毒跑出来，而是人类扰乱了病毒巢穴的结果”。由于人口增加，持续干旱，人类为了扩大农地与确保木材的供应而大规模砍伐森林，代价便是我们遭遇原来封在森林深处的病毒。由于环境破坏，生存环境持续发生变化，人类与病毒将一直维持敌对关系。wwW.11665.cOm这些论点不管其正确与否，但却让人类学会思考。历史记载显示，人类活动的 影响 导致自然灾害的加剧，和疫病的传播，表明了瘟疫与人类自身有着密切的关系。因此非典的突发是向人类的生存与发展提出了新的挑战。
事实上生存与发展往往是一对矛盾，生存的基础是自然环境及其资源，为了生存又必然要依靠自然条件及其资源寻求发展，在人类发展进程中一旦超出了自然的承载能力，又会给人类带来灾难。因此，人类的文明、 社会 进步和 经济 发展的进程总是同自然演变的过程相互交织在一起，人类经济社会生产力的水平及其生产行为、生产方式在很大程度上往往都决定于自然条件、自然力及其资源的差异。事实上人类总是通过战胜自然灾害，并利用自然资源的力量来保障其生存，利用自然和人类智慧的力量，除害兴利，趋利避害，在保护自然资源的同时将自然资源转化为经济资源，实现人与自然相互依存与共存，这才是推动人类社会进步与经济发展的源泉。
一、人类与自然相互依存
在自然界 , 从太阳辐射、大气环流到下垫面地壳运动、海陆分布、陆地覆盖等等 , 这些因素都是互相联系、互相依存而又互相制约的。各种因素之间又与多种物理过程相联系 , 且具有复杂的地理分布，而这种分布往往与自然环境及其资源的分布密切相关。因此，在人类发展史上，人类的文明和智慧虽然创造了财富，但自然力及其资源才是财富持久的源泉。事实上地球的表面、气候、植物界、动物界以及人类本身都不断地在变化 , 而这一切都是由于人类的活动。除了天体的演变外， 比如全球气候的变异等等，自然界没有人类的干预而发生的变化 , 实在是微乎其微的。因此，人类为了自己的生存或者某种目的，如果盲目地改造自然，破坏自然环境并对资源采取掠夺式的开采和利用，而不是从主观上有意识地加以控制，其结果也是不言而喻的，因为自然界并不是可以任意被人类宰割的，它也具有与人类同等的一种神圣不可侵犯的权利，这种权利与人类是平等的、相互依存与共存的。如果人类对自然索取过多，人类同样会受到自然的报复，只不过迟早而已。正如恩格斯所指出的，“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利 , 自然界都报复了我们。每一次胜利 , 在第一步都确实取得了我们预期的结果 , 但是在第二步和第三步却有了完全不同的、出乎预料的影响 , 常常把第二个结果又取消了。美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民 , 为了想得到耕地 , 把森林都砍完了 , 但是他们梦想不到 , 这些地方今天竟因此成为荒芜不毛之地 , 因为他们使这些地方失去了森林 , 也失去了积聚和贮存水分的中心。阿尔卑斯山的意大利人 , 在山南坡砍光了在北坡被十分细心地保护的松林 , 他们没有预料到 , 这样一来 , 他们把他们区域里的高山畜牧业的基础给摧毁了 ； 他们更没有预料到 , 他们这样做 , 竟使山泉在一年中的大部分时间内枯竭了 , 而在雨季又使更加凶猛的洪水倾泻到平原上。在欧洲传播栽种马铃薯的人 , 并不知道他们也把瘰疬症和多粉的块根一起传播过来了。恩格斯在《自然辩证法》中还指出，“我们必须时时记住： 我们统治自然界 , 决不像征服者统治异民族一样 , 决不像站在自然界以外的人一样 , ——相反地 , 我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界 , 存在于自然界的 ； 我们对自然界的整个统治 , 是在于我们比其他一切动物强 , 能够认识和正确运用自然 规律 ”。因此，“我们一天天地学会更加正确地理解自然规律 , 学会认识我们对自然界的惯常行程的干涉所引起的比较近或比较远的影响。特别是本世纪自然 科学 大踏步前进以来 , 我们就愈来愈能够认识到 , 因而也学会支配至少是我们最普通的生产行为所引起的比较远的自然影响”。总而言之，人类生活在自然界里面，就属于自然界的组成部分，人类只能与它相互依存，别无选择。
二、人类与水相依共存
在以农业著称的中国几千年的社会发展史中 , 人们在长期的生产实践中深刻认识到 , 天是靠不住的 , 必须备水防旱、 治水 防洪 。并相继提出了 防洪 、灌溉、航运和水力机械等等的要求 , 各项 水利 事业自然就应运而生。并证明了几千年来 , 我国劳动人民在同水旱灾害的长期斗争中 , 积累了丰富的经验。正如马克思在《资本论》中指出的：“ 社会地控制自然力以便经济地加以利用 , 用人力兴建大规模的工程以便占有或驯服自然力 , 这种必要性在产业史上起着 最有决定性的作用。如埃及、伦巴第、荷兰等地的治 水工 程就是例子。或者如印度、波斯等地 , 在那里人们利用人工渠道进行灌溉 , 不仅使土地获得必不可少的水 , 而且使矿物质肥料同淤泥一起从山上流下来。兴修 水利 是阿拉伯大统治下的西班牙和西西里岛产业繁荣的 “秘密 ”。说明人类与水不仅相依共存 , 而且人类为其生存与发展，不断开发利用水资源，这是社会文明进步的一个重要标志。但是几千年的实践告诫人类，我们必须遵循自然规律治水。事实上人类有史以来，人类活动一直在改变水文循环和重新塑造地球的面貌。随着人类经济社会的不断发展，其改变和影响的规模越来越大。俗话说“水能载舟，亦能覆舟”。历史已经表明，自然界的各类灾害，自古以来就与人类相伴相随，有的天灾是不可抗拒的，但人祸是完全可以避免的，人类通过认识自然，建立天地人合一的相互依存与共存的关系是最重要的。鉴于人类与病毒将一直维持敌对关系，同样人类与水旱灾害也始终维持敌对关系。世界资源学会的一份《全球生态系统试 分析 ：淡水系统》报告认为，世界的淡水系统退化非常严重，使其支持人类、植物和动物生存的能力处于危险中。其结果，使许多淡水物种面临着数量迅速的减少或灭绝，而不断增加的人口将面临着水短缺。
总之，对水资源 问题 绝不能孤立地就水论水的问题，从自然的视角，水多和水少主要受制于气候条件。我国气象专家对 20 年卫星云图的分析表明 : 我国气候干旱化趋势严重，特别是华北地区。干旱缺水不仅仅是影响经济的发展，而且也是最重要的是对人类的生存和健康构成严重威胁。因此，我们必须重新认识自然，学会尊重自然规律，要预见未来我们很可能进入一个人类与水共存之道的 时代 ，建立一个与水相互依存与共存的关系己成为人类必然的选择。
三、干旱缺水对 政治 、 经济 、 社会 与环境的 影响
21 世纪堪称水的世纪，淡水资源短缺从政治、经济、环境对人类的影响涵盖着四个层面：
一是干旱缺水会影响国家政治稳定
资源是左右世界局势的重要因素。水资源短缺带来国家间和地区间的水事纠纷会引发相互冲突影响政治稳定。在海湾、中亚、非洲和南 中国 海地区，一些国家正在争夺有限资源的控制权，冷战战略敌对结束后跟随而来的是资源战争。从整个 历史 进程来看，人类为争夺黄金、钻石、河流和肥沃的土地而发生战争。 20 世纪 90 年代初的海湾战争就是西方为重新夺回对能源供应的控制而发动的一场战争。如果 21 世纪看上去注定要成为一个不断发生资源战争的世纪，那么出现这种情况的原因不是因为少数几个国家正非常贪婪地攫取这个星球的资源，而是更深一层的 工业 化本身创造了一系列新的资源的稀缺。因此，国内外的政治家们都认为，资源是左右世界局势的重要因素，军事专家们则认为，资源一旦被某些国家掌握了控制权，资源战争的危险是很大的，而且风险在不断增加。
联合国水资源世界评估报告指出，在最近 50 年里，由于水资源 问题 引发的 1831 起个案中，有 507 件是发生冲突的个案，有 37 件具有暴力性质，其中有 21 件演变成为军事冲突。 21 件中有 18 件是在以色列和其邻国之间发生的。我国统计资料表明 :1990 年至 1997 年全国共发生水事违法案件 32.3 万件 , 共查处案件 27.9 万件 , 水事违法案件造成的直接经济损失共约 4.39 亿元 。
二是干旱缺水制约国民经济可持续 发展
经济的高速发展有赖于资源环境条件，因此经济建设必须首先考虑水资源条件。 20 世纪 90 年代以来，全国尤其是北方地区，缺水程度越来越严重，缺水范围越来越大，水危机越来越向我们逼近。 90 年代以来，全国每年缺水量近 400 亿立方米，其中农业缺水约 300 亿立方米。 目前 全国约有 11 亿亩耕地面积没有 水利 设施， 农村 还有上千万人饮水困难没有得到解决。全国城市、工业年缺水约 60 亿立方米，直接影响工业产值 2000 多亿元。全国建制市 667 个中有 400 多座城市缺水，其中 108 座严重缺水。 18 个主要沿海城市就有 14 个缺水。城市人口有 1.5 亿人的日常生活因缺水而受到不同程度的影响。据 2000 年不完全统计，由于限量、限时、限压，全国有 136 座城市发生了水危机或出现供水紧张状况。尤其是京津等大城市，在连续遭遇枯水年时就会出现严重水危机。因此，干旱缺水对国民经济社会造成的经济损失是巨大的。世界银行曾测算，中国每年干旱缺水造成的经济损失约为 350 亿美元。据世界银行发表的中国环境报告测算，中国仅水和大气造成的污染，年损失为 540 亿美元，占中国年 gdp 的 8% 。
干旱缺水直接影响国家经济可持续发展和社会进步。尤其是城市缺水，在工业大发展和城市化水平快速提高的背景下，水资源短缺的趋势将会更加严重，专家们早就发出警告，中国解决了温饱以后要防止有可能面临第二个贫困——水贫困。据《中国城市发展报告》，我国大都市发展渐成三大城市群：以京津为中心的环渤海湾地区，以沪宁杭为中心的长江三角洲地区，以广州、深圳为中心的珠江三角洲地区。目前中国工业产值和国内生产总值的 70% ，税收的 80% 来自城市，未来将有一半的城市人口、 gdp 的 80% 、全国工业总产值的 90% 以及全国进出口总额的 95% 在这三个地区，而以京津为中心的环渤海湾地区正是我国资源型的缺水地区，水的问题不解决直接影响首都的安全、影响国家的安全。专家们预测 2010 年城市人口将达到 6.3 亿，城市化水平为 45% ， 2020 年为 56% ， 2050 年提高到 70% 以上。到 2050 年城市人口总量将达到 11 亿。城市人口的快速增长和工业快速发展意味着城市供水需求将会持续增长，城市缺水更为严重。因此，对水资源短缺问题，各国领导人和国内外的专家都是从人类生存与发展、和平与发展的战略高度来认识水资源问题。把经济可持续发展和水资源可持续利用作为一条主线贯穿未来经济社会发展的始终已成为国际机构和各国领导人的共识。
三是干旱缺水加污染会导致社会的不安定
人居环境和人类生活质量和健康水平都与必须有基本需求的水量供给、良好的水环境和清洁卫生安全的饮用水有关，这是社会安定的重要因素。因此水污染严重使水质恶化不仅恶化水环境和人居环境，而且诱发疫病流行，影响人类生活质量和健康水平会导致社会的不安定。联合国水资源世界评估报告认为，目前世界上没有哪个地区可以说没有水资源危机。发生世界性缺水的因素有 20% 是气候的变化。报告估计到本世纪中叶，全球将有 60 个国家的近 70 亿人口面临缺水问题，最乐观的估计也将有 48 个国家的 20 亿人口缺水，其标准是每年人均水资源消费量不到 1000 立方米，而中国未来人均不到 500 立方米。
世界资源学会的一份《全球生态系统试 分析 ：淡水系统》报告认为，目前世界上每 10 个人中就有 4 个人正经历着缺水。到 2025 年，至少有 35 亿人也即接近于全世界一半的人将面临水短缺。世界各地水污染的严重程度主要取决于人口密度、工业和农业发展的类型和数量以及所使用的三废处理系统的数量和效率。今年 3 月 21 日的世界水日，联合国发布的资料表明：目前全球有 11 亿人缺乏安全饮用水，每年有 500 多万人死于同水有关的疾病。预计到 2025 年，全球三分之二的人口将生活在不同程度的缺水的地区。据联合国环境规划署预计，今年世界上将有 1200 万人死于水污染和水资源短缺。如果人类不改变目前的消费方式，到 2025 年全球将有 50 亿人生活在用水难以完全满足的地区，其中 25 亿人将面临用水短缺。由于人们饮用了被污染的水，这正是人得病，乃至传染的主要起因之一。人类健康与安全饮用水和卫生以及与土地和水资源的合理管理密切联系 , 从水资源开发项目方面来看尤其如此。据有关报道， 发展中国家中估计有半数人，不是由于饮用被污染的水或食物直接受感染。就是由于带菌生物 ( 带病媒 ) 如水中滋生的蚊子间接感染 , 而罹患与水和食品关联的疾病 。这类疾病中最普遍且对人类健康状况造成影响最大的疾病是腹泻病、疟疾、血吸虫病、登革热、肠内寄生虫感染和河盲病 ( 盘尾丝虫病 ) 。据世界卫生组织的材料 单单是疟疾 , 即有约 20 亿人濒于患此病的危险，随时 有 100 万人得此病 , 每年死亡 100 至 200 万人。联合国教科文组织发布的数据显示，大约 80% 的人类疾病是由质量低劣的饮用水造成的。今年“世界环境日”联合国秘书长安南宣读的声明说，今年环保的主题是“水： 20 亿人口因水而死！”这一主题强调了水在人类生存及永续发展中扮演的中心角色。声明还指出，全球每 6 人中有 1 人在生活中无法固定获得干净的水源。因此，提供安全的饮用水和卫生以及减少水污染，乃是实现公平和保护人类健康的基本问题。世界卫生组织估计，仅仅饮用了不安全的水以及缺乏卫生和用于卫生的水而得的疾病，每年死亡的总人数在 500 万人以上。亚洲开发银行认为，亚洲人口的寿命缩短的年数约有 42% 是由于水源污染和卫生条件差引起的。
目前我国江河湖库水污染日趋严重，其中辽河、黄河、海河和淮河等流域，污径比已达 1 ： 14 ～ 1 ： 16 ，海河中下游地区已出现“有河皆枯，有水则污”。全国有 75% 以上的湖泊和 53% 的近岸海域受到不同程度污染。据全国 118 个城市浅层地下水调查， 97.5% 的城市地下水受到不同程度污染。水体污染不仅进一步加剧了缺水的形势，而且使水质恶化对人类健康构成严重威胁。
四是干旱缺水会加剧生态环境恶化
任何一个国家基本经济区的形成、城市的繁荣和消亡都与水密切关联。干旱缺水不仅造成生态与环境恶化使生存环境受到侵害出现“基本经济区”“政治中心”和“文化区”的转移，而且对人类生存环境与发展空间构成了严重威胁，会涌现大量的“环境难民”，这在人类历史上屡见不鲜。
我国是世界上生态环境脆弱的国家之一。目前全国水土流失面积 356 万平方公里，沙化土地面积 174.3 万 平方公里，荒漠化面积 262.2 万 平方公里 , 分别占国土面积的 37% 、 18.2% 和 27.3% 。全国 40 亿亩天然草场仍不同程度出现退化和沙化。尤其是西北地区 自然 生态环境脆弱，加之不合理的人类活动，水土流失严重，导致下游河道断流、河湖萎缩、水库淤积、水污染严重、工程效益衰减，加剧了洪涝干旱和风沙灾害，造成土地、草场退化、荒漠化加剧、沙尘暴增加，生物多样性受到威胁等一系列生态环境问题。
我国北方地区，由于干旱缺水，地下水严重超采，年超采量已超过 80 亿立方米，区域性地下水位下降漏斗已超过 70 个。由于河流干涸，城市、工业废污水排放量又不断增长，其中 70% 左右的废污水排放未经处理就直接排放到河道里，不仅导致了以淮河、太湖污染为代表的水环境恶化，而且加剧了水资源短缺，对人民的生存环境与发展空间构成了严重威胁。因此， 水利 部在制定“十五”计划和 2010 年规划时明确提出：必须把 防洪 减灾、水资源可持续利用、水环境改善、 水土保持 生态建设作为国家基础设施建设的根本任务和战略重点。
据国际组织有关资料表明，伴随着河流流域水资源而出现的“环境难民”， 1998 年已达到 2500 万人，第一次超过了“战争难民的人数”。据预测，在 2025 年之前，因为水的原因而成为难民的将多达 1 亿人。因此，水资源短缺造成生态与环境恶化使生存环境受到侵害，尤其是干旱少水地区将会失去生存条件而出现“环境难民”。
四、重新认识 自然 与水，迎接新的挑战
新 中国 成立 50 多年来， 水利 建设尽管成就辉煌，南水北调工程的实施，将会逐步缓解我国北方地区水资源短缺的形势，但水旱灾害和水环境恶化的整体态势尚未得到完全有效遏制，水患不止，直接威胁国家安全和 社会 稳定。非典疫情虽然给人类带来灾难，但它却给人类带来启迪：一是警示人们应当如何重新认识自然，对自然界敌人重新认识。二是如何保障新的治水思路到位，以保障粮食安全、 经济 安全、国家安全，要切实维护水环境的安全、人民健康水平的安全。三是水是人类生命之源，一旦发生大面积水荒，其灾难可能要远远大于非典病毒，人类如何应对突发事件，建立健全应急指挥系统，建立健全全社会乃至全球的防、控、治三位一体的安全保障体制和应变机制。因此，我们应当通过借鉴非典的突发性，重新认识自然，迎接新的挑战，重点是完善 发展 战略和确立新的应变机制。
针对新的形势和面对 现代 社会的发展，现代 水利 的内涵不仅仅是 水工 程的数量及其工程技术，更重要的是观念、价值观和人居环境和生活质量，以及 水工 程的质量和现代化的管理体制和机制。总之，进入 21 世纪，中国 水利 改革与发展已进入新的 历史 时期，治水思路转变的重点已确立以水资源可持续利用为主线，实现工程型 水利 向资源型 水利 的战略性转变。因此人类要控制对水资源的过度开发和污染，应当从体制和机制创新入手建立和完善五大体系：一是防灾、控灾、减灾的监测、调控的信息 网络 体系。二是水资源的优化配置和高效利用、有效保护的调控和决策体系。三是依法管水，形成多龙治水，一龙管水，供水、排水一体化和城乡一体化的执法管理体系。四是社区公众参与的宣传服务体系。五是非常时期用水标准及其应对体系。
从 20 世纪发达国家 水利 建设的发展进程来看， 20 世纪 80 年代以来，可持续发展战略已成为各国经济社会与环境协调发展的共同准则。治水思路已从“人与水抗争”转向“人与水共存”，从过去的“防御洪水”转向“洪水管理”，从“水资源大规模开发”转向配置、节约和保护，并寻求“环境和生态功能”，从“单一的工程管理”转向“流域内人类生产生活行为和生产方式的管理”、从“多目标开发为主的大规模 水利 建设时期”转向“以水法规和现代水管理为中心的综合治理时期”。过去人们没有考虑水资源有限的 问题 。随着经济社会的发展和用水量的急剧增加，在一些国家和地区，水短缺和水污染日趋严重，水资源已成为经济社会发展的严重制约因素，此时水资源的有限性及其节约和保护问题引起世界各国的关注。其基本思想都是对水资源的开发利用要在自然环境包括水资源的承载能力限度内，维护水环境和水生生态系统，实现水资源可持续利用。总而言之，当今世界应当走向人类与水相依共存的 时代 ，应当进入以水法规和现代水管理与良好水环境为中心的综合治理时期。
借鉴国外 水利 发展的进程，虽然我国已经调整了治水思路，并正进入一个新的发展阶段，但尚未完全到位。因此在未来 水利 事业的发展的战略重点应当尽快从工程型 水利 逐步向资源型 水利 转变，在大力提高江河 防洪 标准的同时，要增强“水危机”的忧患意识， 水利 的发展战略在加强工程措施的同时，重点领域应转向非工程措施，实现工程措施和非工程措施有机结合；在加强水资源开源、利用的同时，重点领域应转向资源的配置、节约和保护的有机结合，依靠 科技 进步和体制与机制的创新，改变工程型 水利 的单一 结构 和模式，加快 水利 结构 的优化升级。应当看到资源型 水利 是依靠工程创业，在工程型 水利 发展的基础上，向资源型 水利 转变，这是历史发展和时代进步的必然产物。或者说，未来 水利 事业的发展不可能再靠传统措施，在工程数量达到一定量级的基础上，已不可能单纯依靠 水利 工程数量的增加来解决，从 水利 基础设施的存量和增量进行比较，不言而喻，未来 水利 事业的发展依靠过去已建工程的存量和质量仍然是主体。特别是是进入科技创新和体制创新的新时代，不能只是靠工程措施，而是要加强非工程措施，以及两者的有机结合。水资源开发在开源的同时，靠增量是有限的，重点是资源的配置、节约和保护，尤其是通过工程和资源的统一调度和管理，建立起节水型和集约型经济发展体系，才能实现水资源可持续利用。汪恕诚部长提出的资源 水利 的最重要的本质特征就是正确处理人和自然的相互关系。处理好这两者的关系，是保障经济的可持续发展和人口、资源和环境的协调发展的基础。
今年“ 6 ● 5 ”世界环境日的主题为“水 --20 亿人生命之所系”，这一主题强调了水对人类生存和可持续发展的核心作用。因此我们议论中国水危机问题，不能就水论水，我们必须从人类的生存与发展的战略高度，从水资源可持续利用和经济社会可持续发展战略来认识水的问题，从全球环境的视角来审视水危机问题。比如，地球的气温到本世纪末有可能平均升高 1.4 ∽ 5.8 ｏ c ，温度升高势必对各国雨情和水情带来 影响 。另外城市化进程的加快，城市化又会影响当地气候，城市灾害的风险随之增加。尤其是我国随着城镇化进程的加快，每年几乎以一个百分点增长，这样城镇用水需求量将呈增加趋势。另据有关报道， 目前 全国有 400 多座城市属于资源型城市，所谓资源型城市是由资源开发而兴起，并以资源开采为主导产业的城市，由于历史原因，长期以来，资源型城市“重基地建设，轻城市建设”，现在加快城市经济 结构 转型，这对水的需求会带来什么影响等等都涉及到未来对水的需求。
总之，从人类生存与发展而言，首先是生存，发展是为了更好地生存，这两者是不可分割的。因此我们绝不能只局限于 水利 行业部门讲水，应放到整个国民经济的大系统中，放在国家安全和社会稳定的安全高度来认识水危机问题，必须从国家宏观决策的高度，由国家进行统筹规划。在治水思路上，要正确处理经济发展与水资源承载能力的关系，这是全面建设小康社会和基本实现现代化目标的关键。经济建设必须首先考虑水资源条件，经济的高速发展有赖于资源环境条件，有赖于城市安全系统的生态支撑能力。因此在定性 分析 上主要是把握发展方向，在定量分析上主要是考虑水资源承载能力，在对策分析上主要是考虑水资源的优化配置、高效利用和有效保护，这是保障经济社会可持续发展的基础。 水利 部作为水行政主管部门已经确立在开源与节流，配置和保护，节水减污的发展战略，遵循这一战略，各级水行政主管部门和广大 水利 工作者要从切实保障生活、经济、生态用水整体安全的视角，从思维方式、生活方式、生产 方法 的价值取向，拓宽解决干旱缺水与水危机的思路。从非典疫情的突发性得到的启迪就是我们必须尽快建立健全大面积干旱缺水应急决策指挥系统，这个系统应当包括：一是制定城乡用水警戒线，要分类、分区、分级制定不同的警戒线；二是城乡干旱缺水全程监控信息体系；三是各业干旱缺水风险评估机制；四是建立防、控、治理，三位一体的干旱缺水决策支持体系；五是建立水源战略储备体制，尤其是干旱缺水地区，要严格控制地下水的开采，作为战略资源储备；六是应急调配和用水控制体系；七是社区公众参与服务与监督体系；八是对干旱缺水的防治减灾调配法规保障体系。
中国是世界上农业大国，又是发展中国家，中国的国情和水情决定了中国经济 结构 和用水 结构 ，目前我国的经济 结构 ：据 2001 年统计公报，全国国内生产总值 95 ， 933 亿元，第一产业增加值占 15.2 % ，第二产业增加值占 51.2% ，第三产业增加值占 33.6 % ，大体上是 1.5 ∶ 5.1 ∶ 3.4 。而 2001 年我国总用水量 5 ， 567 亿立方米，其用水 结构 ，第一是农业（含林、牧、渔）占 68.7 % ，第二是 工业 占 20.5 % ，第三是生活占 10.8%( 含 农村 5.3%) ，关于生态用水目前尚无统计资料。与上年比较，全国总用水增加了 70 亿立方米，其中农业增 42 亿立方米，占 60% ，生活增 25 亿立方米，占 36% ，工业只增 3 亿立方米，只占 4% 。从 2003 年北京市用水变化及其 结构 来看，用水总量 40.48 亿立方米，其中农业仍位居第一，但生活用水首次超过工业用水，其比例是农村占 48% ，生活占 23% ，工业占 20% ，其它包括河湖环境用水占 9% 。从非典疫情来看，未来生活用水肯定呈增长趋势。由于北京生活用水跃居城区首位，成为新用水大户，在 2010 年南水北调竣工前，北京采取的五项对策措施之一是将怀柔地下水，年开采 1.2 亿吨直供城区，同时明确对地下水开采利用必须在宏观上有效控制。这些对策措施在正常情况下，应该说是极其有效的，但遭遇特大干旱年，尤其是连续干旱有井皆枯的特殊年份，而又无外补水源怎么应对？总之，一方面未来城市用水 结构 及其变化，城市生活用水增长，以及特大干旱年份的水安全问题，应当引起水行政主管部门对制定未来发展战略时予以高度重视。另一方面生活用水增长的同时污水排放量也会同步增长， 2001 年全国废污水排放总量 626 亿吨（不包括火电直流冷却水），其中工业废水占 62% ，生活污水占 38% ，但国家环保总局 2002 年中国环境状况公报显示，我国七大江河ⅲ类以上水质只占 29.1% ，重点都在淮河及其以北地区。废水排放量生活却超过了工业。因此未来生活污水排放量将呈增加趋势，未来两者比例不仅继续发生变化，而且水环境恶化与疾病发生有密切关系，污水增加将意味着带来新的环境乃至疫病问题，因此生活用水污染防治问题对制定未来发展战略应予以同样的高度重视。
我国一方面水资源短缺，另一方面用水浪费又十分严重。农业用水无论是现在还是未来都是大户，虽然农业总用水量，国家已明确在基本维持现有用水总量基础上，通过节水求发展，但农业节水的形势并不乐观，一方面以家庭联产承包的农村经济体制束缚了节水技术的推广，另一方面经济杠杆和计量设施与管理体制又很不到位，不少先进典型表明，就目前的农村经济体制，如果措施到位，不仅每亩耕地可节约一半的用水量，而且增产增效，农民增收，因此农业节水任务相当繁重。工业用水从总体来看，可能是波动式增长，有些地区增幅可能要高一些。而城镇生活用水则肯定是呈稳定增长趋势，但目前城镇生活用水浪费却十分惊人。据有关报道资，最新统计资料表明，我国每年仅自来水管网饮用水的总流失量就愈 300 亿立方米，约占全国生活总用水量的 50% 左右。有关资料还表明，目前城市供水，由于水表精度和供水设备的不完善其输水损失至少占供水总量的 15% （国家规定的漏损率为 8% ），多数城市在 20% 以上，按此推算，每年城镇生活用水损失量至少 50 亿 -60 亿立方米 ( 如果考虑农村生活用水其损失量可能上百亿立方米 ) ，其中 80% 是水龙头滴漏或人为滴漏。我国一些城市特别北方城市供水损失率多在 30% 左右，如果加上漏计量，有的甚至高达 50% 。主要原因：一是管网质量低劣，加上老化失修，二用水户严重缺乏节水意识，三是维修管理不到位，缺乏责任感，四是计量设备质量差，五是有些用水大户偷盗自来水，六是有些公共用水不计量，用水十分浪费。因此必须从工程、技术、经济、行政、 法律 、宣传全方位入手，采取综合治理措施，尤其是严格的管理措施，联合国教科文组织甚至认为水危机主要是管理危机。总之要实现我们的最终目标 -- 建立节水型的生活、生产、生态用水的供用水体系，需要采取以下十项措施：一是确立节水减污为先的战略地位，提高单位水量的效率和效益；二是技术改造，更新管网，严格控制管网漏失率；三是改进供水设施及设备，限期淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和 产品 ；四是加强管理，综合运用经济杠杆，改善经营，提高运行质量；五是严格计量，实行总量控制，定额管理；六是健全执法体系，建立约束监督机制，打击偷盗用水；七是建奖惩、激励机制，鼓励节水；八是控制污染，处理废水，按不同用水，建立分质供水体系；九是社区管理，公众参与，定期公示，加大宣传力度；十是制定相关法规，发布节水法规条例。
总而言之，面对中国水资源短缺的严峻形势，我国有限的淡水资源又受资源条件、工程条件、技术条件、管理水平等诸多因素的影响和制约。因此，必须从水安全的战略高度重视干旱缺水问题，尤其是城市缺水已经制约城市的发展，汪恕诚部长早在 2000 年就提出，解决城市缺水问题是当前面临的一项紧迫而重要的任务。因此我们要认真落实新的治水思路，坚决贯彻水资源可持续利用的方针，向有序、 科学 、综合开发、高效利用的方向发展。进入新世纪，随着工业化进程的加快，城市化水平的提高，其相 应用 水需求量将呈快速增长的势头，由此将引发用水 结构 的调整和变化。经济发展、规模和生产力布局、生态环境保护与建设都要充分考虑降雨和水资源条件，必须以科技为动力，走内涵式发展的道路。从粗放型向集约型转变。坚持“节水减污”优先原则，解决好开源节流与保护的关系，协调好生活、生产与生态用水，处理好供水与用水、水量与水质、水与生态的关系。
