中国特色应急管理体系建设的现状及问题
经过近几年的建设和实践，中国已经在全社会范围内初步建立了国家应急管理体系，单无论是与发达国家相比，还是与广大人民群众的要求相比，中国的应急管理体系还需要进一步地改进与完善，任重而道远。
中国特色的应急管理体系建设发展脉络2002 年，党的十六大提出全党同志一定要增强忧患意识、居安思危：“……面对很不安宁的世界，面对艰巨繁重的任务，全党同志一定要增强忧患意识、居安思危，清醒地看到日趋激烈的国际竞争带来的严峻挑战，清醒地看到前进道路上的困难和风险……”。① 这为加强应急管理工作奠定了思想基础。而2003 年爆发的“非典”危机给中国应对突发事件的能力带来巨大挑战的同时，更促使新一届政府下定决心，在全国范围内全面加强和推动应急管理工作。
在取得了抗击“非典”的胜利之后，中国应急管理体系建设工作也随之起步，这项
系统工程可以总结为按“每年一个台阶”的发展脉络在进行。②
1. 2003 年：中国政府全面加强应急管理工作的起步之年
2003 年7月28 日，全国防治非典工作会议总结了抗击非典的经验教训， ③ 在此基础上， 同年召开的党的十六届三中全会明确提出：“……要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”④。WWw.11665.cOm自此，中国政府全面加强应急管理的工作开始逐步展开。
国务院办公厅按照党中央和国务院的战略部署，及时对全国的应急管理工作进行了调查摸底，对全国应急管理的法律、法规、体制和应急预案等情况进行了初步调研。并于同年11 月成立了应急预案工作小组，重点推动突发性公共事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制的建设工作（简称“一案三制”工作）。
2. 2004 年：中国应急预案的编制年
国务院办公厅将制订出完善的公共突发事件应急预案作为2004 年政府工作的一项重要任务，并多次召开会议研究部署相关工作。当时的工作重点在于明确应急预案的范围， 把握基本要素，围绕体制、机制、法制三个方面来开展工作。在此基础上，国务院办公厅分别于4月6日和5月22 日印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。 本文由论文联盟http://收集整理
2004 年，国家总体应急预案和专项、部门预案的编制工作取得重大进展，国务院领导还分别主持召开专项应急预案审核会，审阅了105 件专项和部门预案。与此同时，各省（区、市）和各有关部门的应急预案编制工作也全面启动。
与此同时，十六届四中全会进一步明确提出：要“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。”① 这为后续进一步推动“一案三制”工作奠定了基础。
3. 2005 年：“一案三制”工作全面推进之年
2005 年3月，十届人大三次会议审议通过的《政府工作报告》提出：“……我们组织制订了国家突发公共事件总体应急预案，以及应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的105 个专项和部门应急预案；各省（区、市）也完成了省级总体应急预案的编制工作。建设法治政府，全面履行政府职能，取得突破性进展。”② 4月17 日，国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》③。5月至6月，应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类25 件专项应急预案，80 件部门预案也陆续发布④。此外，在法制建设方面，国务院还陆续颁布了多部行政法规，应对突发事件的综合性法律的制订工作也取得重大进展。”⑤
为了推动“一案三制”工作的全面开展，7月召开的全国应急管理工作第一次会议指出：加强应急管理工作要遵循的原则包括健全体制、明确责任；居安思危、预防为主；强化法制、依靠科技；协同应对、快速反应；加强基层、全民参与。① 随后，各地、各部门认真贯彻会议精神，加强应急管理工作。同年召开的十六届五中全会强调：“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发性事件能力。”②
4. 2006 年：全面加强应急能力建设之年
首先，十届人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一
个五年规划纲要》将公共安全建设列为专节（第四十一章）。应急管理工作首次被列入
国家经济社会发展规划。
其次，国家对应急管理工作的指导更加具体：6月15 日国务院发布的《关于全面加
强应急管理工作的意见》以及7月7日～8 日召开的第二次全国应急管理工作会议分别要求
在“十一五”期间，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、
分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、
运转高效的应急管理机制；完善应急管理法律法规；建设突发公共事件预警预报信息系
统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系，形成政府主导、部门协调、军地结合、
全社会共同参与的应急管理工作格局。
再次，应急管理工作步入正规化、系统化的轨道。一是国务院应急管理办公室及各
省（区、市）政府应急管理机构相继成立③ ，为推动应急管理工作奠定了组织基础。二是“全社会共同参与的应急管理工作格局”逐步形成，这包括：军队系统应急体系建设和对地
方的支援进一步加强④；充分发挥专家在应急管理工作中的重要作用⑤；应急管理培训和面
向全社会的科普宣教工作普遍开展⑥；重点加强了企业应急管理工作⑦；各地各部门及企事业单位不断完善各项应急预案并开展了应急演练。
最后，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对“一案三制”建设提出了更加明确的要求，这是我国在构建社会主和谐社会进程中加强应急体系建设的纲领性文件。另外，诸如《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》、《安全生产“十一五”规划》、《国家综合减灾“十一五”规划》、《国家防震减灾规划》、《全国山洪灾害防治规划》、《地质灾害防治规划》、《全国森林防火中长期发展规划》、《气象防灾减灾规划》、《三峡地区地质灾害防治规划》、《七大流域防洪规划》等相关规划，均对应急管理建设的内容提出了更加明确的要求和指南，这些都为应急管理工作向纵深推进奠定了扎实的基础。
5. 2007 年：应急管理工作向纵深推进、夯实基础之年
这具体表现为：其一，全国基层应急管理工作座谈会指出，要建立起“横向到边、纵向到底”的应急预案体系；建立健全基层应急管理组织体系，将应急管理工作纳入干部政绩考核体系；建设“政府统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作体制；深入开展科普宣教和应急演练活动，建立专兼结合的基层综合应急队伍；尽快制定完善相关法规
其二，8月30 日《中华人民共和国突发事件应对法》发布，并于11 月1日正式实施， 标志着应急管理工作在规范化、制度化和法制化的道路上迈出了重大步伐。
其三，国家应急平台体系关键技术研究与应用示范等重点项目列入“十一五”国家科技支撑计划，并全面启动。
其四，灾害监测网络日趋完善，预警系统建设不断加强，覆盖省、市、县、乡四级全国突发公共卫生事件网络直报系统进一步健全，灾后恢复重建能力明显加强。
在应急管理工作不断夯实基础的前提下，党的十七大提出要进一步完善突发事件应急管理机制， ① 为后继工作的开展进一步明确了重点与方向。
建设有中国特色的应急管理体系：以“一案三制”为核心 在2003 年6月17 日召开的加强公共卫生建设，促进经济与社会协调发展的专家座谈会上，温家宝引用恩格斯的名言“一个聪明的民族，从灾难中学到的东西会比平时多得多”， 来强调要善于总结经验，吸取教训，更加重视公共卫生建设，更加重视提高应对突发事件的能力， 更加重视对社会的管理，更加重视经济社会的协调发展。随后，中国全面加强应急管理体系建设的工作开始起步，其核心内容被概括为“一案三制”，即应急预案、应急管理体制、应急管理机制和法制。自2003 年6月以来， 在党的历次代表大会、中央的纲领性文件以及政府工作报告中， 党中央、国务院都对应急管理工作提出了具体的战略要求和工作部署。
2003 年“非典”事件之后，党和国家高度重视应急管理体系建设，以“一案三制”为代表的应急管理工作取得了显著进展：（ 一）我国已形成从国家总体预案到专项预案、部门预案、地方政府及部门预案、企事业单位预案和重大活动预案的应急预案体系，而且在突
注① 2007 年10 月15 日～21 日，中共十七次全国代表大会通过《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》。
发事件应对过程中发挥了重要作用。（二）应急管理工作体系步入正规化、系统化的轨道。
首先，国务院应急管理办公室及各省（区、市）政府应急管理机构相继成立。① 目前，我国政府应急管理的三大组织机构包括突发公共事件应急委员会、应急管理办公室以及各类
专项突发公共事件管理机构，其中以应急委员会的地位最重要。这与抗击“非典”前我国主要采取“以部门为主，综合协调不足”的模式相比，呈现出常设性、综合性和专业性的特点② ，较之先前有了很大进步，也为推动应急管理工作奠定了组织基础。其次，“全社会共同参与的应急管理工作格局”逐步形成，这包括：军队系统应急体系建设和对地方的支援进一步加强③；充分发挥专家在应急管理工作中的重要作用④ ；应急管理“进社区、进农村、进企业、进学校”的基层应急管理工作计划的制定与实施等。（三）在法制建设方面，2007 年11 月1日，《突发事件应对法》正式颁布并实施。（四）针对系统、科学的应急管理机制体系研究也有了一定进展，但还需要进一步按照中国国情制定相应规则和规程，真正形成“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动，有效应对各类突发事件。⑤
这些工作的开展，帮助提高了各级领导干部乃至全社会对应急管理工作的重视和突
发公共事件的应对意识，增强了整个国家应对各种突发公共事件的能力，同时也降低了各种灾害给人民生命财产带来的损失。但是，2008 年1月份以来发生的各种突发事件及威胁，尤其是1～2 月份的冰冻雨雪灾害、5月份的汶川地震以及8～9 月份的奥运安保工作， 都向国家和地方的应急管理体系提出了严峻的挑战。在党和国家坚强有力的领导下，我们成功地应对了这些重大灾害和安全威胁，但同时，中国当前应急管理体系中的一些不足和薄弱环节也开始暴露出来。
2008 年6月，在经历南方雪灾和汶川地震后，党中央、国务院深入总结了我国应急
管理的成就和经验，查找存在的问题，提出进一步加强应急管理的方针政策。胡锦涛总书记10 月8日在党中央、国务院召开的全国抗震救灾总结表彰大会上指出：“要进一步加强应急管理能力建设，大力提高处置突发公共事件能力。要认真总结抗震救灾的成功经验，形成综合配套的应急管理法律法规和政策措施，建立健全集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效的工作机制，提高各级党委和政府应对突发事件的能力。要大力建设专业化与社会化相结合的应急救援队伍，健全保障有力的应急物资储备和救援体系， 长效规范的应急保障资金投入和拨付制度，快捷有序的防疫防护和医疗救治措施，及时准确的信息发布、舆论引导、舆情分析系统，管理完善的对口支援、社会捐赠、志愿服务等社会动员机制，符合国情的巨灾保险和再保险体系。通过全方位推进应急管理体制和方式建设，显著提高应急管理能力，最大限度地减少突发公共事件造成的危害，最大限度地保障人民生命财产安全”。我国应急管理体系建设再一次站到了历史的新起点上。因此，有必要在认清中国国情，合理借鉴发达国家管理经验的基础上，对转型期中国应急管理体系建设工作有更加完整与清晰的认识，从而为政府提高应对突发公共事件的能力建设提供保障与依据。下面我们就来详细谈一谈“一案三制”问题。①
首先来说一说应急预案的问题
预案即预先制定的行动方案， 是指根据国家和地方的法律、法规和各项规章制度， 综合本部门、本单位的历史经验、实践积累以及当时当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况， 针对各种突发事件类型而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序地解决问题的行动计划或方案。编制应急预案的主要作用和功效是“防患于未然”，“以确定性应对不确定性，化不确定性的突发事件为确定性的常规事件， 转应急管理为常规管理”。按照不同的责任主体， 中国的应急预案体系设计可划分为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及大型集会活动应急预案等六个层次。
应急预案是应急管理的重要基础， 也是中国应急管理体系建设的首要工作。2003 年11 月，国务院办公厅成立应急预案工作小组。2004 年则是中国应急预案编制之年。编制、修订应急预案， 建立健全各种预警和应急机制， 成为2004 年政府工作的一项重要任务。2004 年4月6日和5月22 日， 国务院办公厅分别印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。2005 年1月26 日，国务院召开常务会议， 审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。2005 年2月25 日， 国务委员兼国务院秘书长华建敏受国务院总理温家宝委托， 向十届全国人大常委会第十四次会议报告应急预案编制工作， 并表示：全国应急预案框架体系已初步形成。2005 年4月17 日， 国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》。2005 年5月至6月， 应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的四大类、25 件专项应急预案、80 件部门预案也陆续对社会发布。截至2005 年年底， 全国应急预案编制工作已基本完成， 包括国家总体应急预案、25 件专项应急预案、80 件部门应急预案， 共计106 件， 基本覆盖了中国经常发生的突发事件的主要方面， 其中大多数都是根据经济社会发展变化和客观形势的要求新制定的。此外， 地方总体应急预案的编制工作也陆续完成， 许多市、区（县）也制定了应急预案， 全国应急预案框架体系初步建立。据统计， 截至2007 年11 月， 全国已制订各级各类应急预案130 多万件， 所有的省一级政府、97. 9% 的市级政府、92. 8% 的县级政府都已经编制了总体应急预案， 同时还因地制宜地编制了大量专项及部门应急预案， 全国“纵向到底、横向到边”的应急预案体系基本形成。同时， 按照国家的统一规划和要求， 到2008 年年底， 所有街道社区、乡镇及有条件的行政村和各类企事业单位都要基本完成应急预案编制工作。
其次来谈一谈应急管理体制的问题
应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式， 即综合性应急管理组织、各专项应
急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统， 主要包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构及专家组等不同层次。健全应急管理体制必须有强有力的应急管理组织体系作保障， 应急管理体制的建立健全有利于为突发事件应对工作提供强有力的组织保证。
中国传统的应急管理体制是一种建立在政治动员基础上的平战转换体制和部门分割
型体制， 存在着临时性、模糊性、协调不畅等问题。受制于责权利的影响， 中国的应急管
理长期缺乏综合性协调机构， 群龙治水、上下不畅， 资源无法有效整合， 不仅导致各种设备
和人力资源重复投入和大量闲置， 也使得在突发事件发生时各地区各部门职责不明， 甚至互相推诿， 可能由此失去最佳的抢险救灾时机。战胜“非典”之后， 我国的应急管理体制建设， 在充分利用现有政府行政管理机构资源的情况下， 一个依托于政府办公厅（室）的应急办发挥枢纽作用， 协调若干个议生命卫士抗疫英雄事协调机构和联席会议制度的综合协调型应急管理新体制初步确立。2006 年6月15 日出台的国务院关于全面加强应急管理工作的意见！提出， 要健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制， 落实党委领导下的行政领导责任制， 加强应急管理机构和应急救援队伍建设。2007 年8月30 日， 十届全国人大常委会第二十九次会议通过的《突发事件应对法》明确规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。在此之前，国务院办公厅已经于2006 年4月设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室）， 承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作， 履行值守应急、信息汇总和综合协调职能， 发挥运转枢纽作用。根据规定， 中国把突发事件主要分为四大类， 并规定了相应的牵头部门： 第一类为自然灾害， 主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理； 第二类为事故灾难， 由国家安全生产监督管理总局等牵头管理； 第三类为突发公共卫生事件， 由卫生部牵头管理； 第四类为社会安全事件， 由公安部牵头负责。最后， 由国务院办公厅总协调。
针对不同类型、不同领域的突发事件， 各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构， 完善应急管理体制。例如， 国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、公共卫生、通讯、公安、反恐怖、反劫机等专业机构的专业应急指挥与协调机构也进一步完善， 军队系统应急管理的组织体系也得到了加强。目前， 31 个省区市和5个计划单列市相继成立了应急管理领导机构， 组建或明确了办事机构。例如， 北京成立了市突发公共事件应急委员会， 统一领导全市突发事件应对工作， 下设办公室（应急指挥中心）， 作为日常办事机构。据统计， 在目前全国30 个省（区、市）级应急办中， 有正厅级机构7个， 副厅级13 个， 正处级10 个。在城市应急管理体制建设方面， 根据不同的需求状况和城市规模， 南宁、北京、上海、广州、重庆等分别建立集权、代理、授权、网络等不同模式的应急管理体制。统计表明， 截止到2007 年年底， 所有的省级政府和市级政府、92% 的县级政府都已成立或明确了应急管理领导机构； 所有的省级政府和96% 的市级政府、81% 的县级政府成立或明确了应急管理办事机构。总的来看， 中国目前正在建设的新型综合协调型应急管理体制，是建立在法治基础上的平战结合、常态管理与非常态管理相结合的保障型体制，具有综合性、常规化和制度化等特征， 有利于克服政治动员所导致的初期反应慢、成本高等问题。
接着来说一说应急管理机制的问题
应急管理机制是指突发事件发生、发展和变化的全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。从实质内涵来看， 应急管理机制是一组以相关法律、法规和部门规章为依据的政府应急管理工作流程。从外在形式来看， 应急管理机制体现了应急管理的各项具体职能。从工作重心来看， 应急管理机制侧重于突发事件事前、事发、事中和事后的整个过程中， 各部门如何更好地组织和协调各方面的资源和能力来有效防范与处置突发事件。应急管理机制以应急管理的全过程为主线， 涵盖事前、事发、事中和事后各个时间段， 包括预防准备、监测预警、应急处置、善后恢复等多个环节。具体来看， 应急管理机制主要包括预防准备、监测预警、信息报告、决策指挥、危机沟通、社会动员、恢复重建、调查评估、应急保障等内容。
2006 年7月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》指出，要构建“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。自2003 年以来， 党中央、国务院和中央军委发布了很多有关监测预警、信息报告、决策指挥、信息发布、调查评估、恢复重建等具体应急管理机制建设的文件。例如， 在监测与预警方面，国家加强了气象、地震、水文、海洋、地质灾害、森林火灾、农林病虫害、煤矿瓦斯等灾害预测预警系统的构建； 在风险评估方面，2007 年9月18 日，国务院办公厅发出关于开展重大基础设施安全隐患排查工作的通知； 在信息报告方面， 2007 年12 月30 日， 国务院办公厅印发《关于突发公共事件信息报告情况通报办法（试行）的通知》； 在信息发布方面，2004 年2月11 日， 国务院召开第39 次常务会议，原则通过《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》； 在军地协同方面，2005 年6月7日，国务院、中央军委公布《军队参加抢险救灾条例》，6 月20 日， 国务院办公厅发出《国务院中央军委关于〈军队参加抢险救灾条例〉实行中有关问题的通知》， 2006 年9月20 日，国务院办公厅、中央军委办公厅联合发出《关于加强自然灾害信息军地共享机制建设的通知》。
最后来谈一谈应急管理法制的问题
应急管理法制是指在突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间以及公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。应急管理法制是一个国家在非常规状态下实行法治的基础， 是一个国家实施应急管理行为的依据， 也是一个国家法律体系和法律学科体系的重要组成部分。应急管理法制的主要任务是， 明确紧急状态下的特殊行政程序的规范， 对紧急状态下行政越权和滥用权力进行监督并对权利救济做出具体规定， 从而使应急管理逐步走向规范化、制度化和法制化的轨道。
中国近几年应急管理工作最突本文由论文联盟http://收集整理出的特点是， 在深入总结群众实践经验的基础上， 制订了各级各类应急预案， 形成了应急管理体制与机制， 并且最终上升为一系列的法律、法规和规章， 使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。用法律来规范应急管理行为， 是2003 年“非典”危机带来的重要教训。长期以来， 中国应急管理法制存在的主要问题是部门立法颇多， 统一法规欠缺， 使应急管理法制的部门化色彩浓厚。据统计， 在2007 年11 月1日《突发事件应对法》施行之前， 中国已制定涉及突发事件应对的法律35 件、行政法规37 件。但这些法律法规只适用于特定领域突发事件的应对工作， 部门性强， 不具广泛的指导意义。在“非典”疫情爆发初期， 原有立法提供的法制资源严重不足， 导致政府反应速度慢、信息不畅、协调不力、低效无序、无法可依。
2003 年5月9日， 国务院总理温家宝正式签署国务院令， 2003 年5月12 日正式颁布《突发公共卫生事件应急条例》。这部法规从开始起草到国务院常务会议审议一共只用了20 天时间， 是新中国成立以来出台速度最快的一部法规。这一条例的出台， 标志着中国卫生应急处理工作进入法制化轨道， 卫生应急处理机制进一步完善。
2003 年11 月， 清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托， 着手起草《紧急状态法》立法草案。2004 年3月， 十届全国人大二次会议通过宪法修正案， 将现行宪法中规定的“戒严”修改为“进入紧急状态”， 确立了中国的紧急状态制度， 为《紧急状态法》立法提供了宪法依据。2006 年5月31 日， 第138 次国务院常务会议专题讨论并原则通过《突发事件应对法（草案）》。2006 年6月24 日， 十届全国人大常委会第二十二次会议首次审议了《突发事件应对法》。2007 年8月30 日， 十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《突发事件应对法》， 这是新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律。这部自2007 年11 月1日起正式施行的应急管理法律， 被称为“非常时期的小宪法”、“龙头法”和“兜底法”， 它的施行标志着中国规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度已确立， 为有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障。据统计， 党的十六大以来的5年间， 国务院制定了《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的单行法律和行政法规达60 多部。另外，全国人大常委会分别组织修订了《传染病防治法》、《动物防疫法》等法律。北京等一些地方也根据各自的特点， 出台了相关的地方应急管理法规和规章。总的来看， 中国目前已基本建立了以宪法为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系， 应急管理工作也逐渐进入了制度化、规范化、法制化的轨道。
中国特色的应急管理体系中存在的问题 我国在过去几年围绕着“一案三制”为核心而建立起来的应急管理体系在多次巨灾的应对行动中发挥了重要作用。然而，也暴露出一些不足和薄弱环节。多次巨灾启示我们：在当今社会，重大突发公共事件的形成与演变是一个复杂的系统，导致应急管理工作较之以前具有更强的复杂性、艰巨性、严重性和放大性。具体表现在：一是孕灾环境、多种致灾因子和不同的承灾体的相互作用、相互影响，多种因素、多个条件的复合叠加，导致复杂多变、综合性强的突发公共事件；二是效率与公平、自由与安全、威胁度与成本等各种矛盾冲突，造成应急管理过程中应对目标的多元化选择；三是在道德规范、利益博弈、资源分配等制约因子的影响下，要求在应急管理过程中建立多部门、多领域、多地区和军地的会商联动机制。因此，有必要对多次巨灾应对工作的经验与教训进行认真的总结，指导将来的工作、避免更大的损失。下面我们结合2008 年的大雪灾案例，来深入地探讨这些问题。①
案 例
2008 大雪灾——巨灾的演变及应急体系的应对过程
自2008 年1月上旬开始，影响中国的大气环流发生突变，使得大部分地区由晴暖天气转为低温、多雨雪天气。而且这样的大气环流形势稳定少变，先后在黄河及其以南地区接连出现了四次明显的天气过程，即发生在1月10～16 日、18～22 日、25～29 日和31 日～2 月2日，此次低温、雨雪、冰冻天气呈现出四个显著特点：（1）影响范围广，涉及19 个省（区、市）②；（2）持续时间长③；（3）强度大④；（4）多种灾害并发⑤。整个事件经历了一个“雪景”—“雪多”—“雪灾”—“雪难”的过程。
1.灾难初见端倪
2008 年1月8日，中国气象局已经预报到“……10 日开始西北地区东南部，西南地区东部，华南大部，江南大部，黄淮、江淮自西向东、自北向南将有一次明显的小到中雨（雪）过程。”后继就一直有持续的相关预报。10 日，中国华中地区普降首场大雪。同日，气象局联合交通部发布了“全国主要公路气象预报”，并于11 日早晨6点发布了“暴雪橙色警报”。
第一轮的雨雪天气已经带来了一些影响，造成一些地方的交通受阻、旅客滞留问题。但是，由于当时春运还没有正式开始；每年南方部分地区都会发生低温雨雪冰冻天气，但持续时间较短、影响范围较小；同时，限于当前天气预报技术水平，对一周以后的天气难以作出肯定的预报；因此，在第一场低温雨雪冰冻天气出现后，并没有对后面可能出现的灾害有足够的估计。
2.自然灾害向巨灾的演变
1月17 日，中国气象局提供的春运气象服务预报显示：“1月18～21 日，我国中东部大部地区将出现一次今年入冬以来范围最大、持续时间较长的雨雪天气过程……雨雪天气将给交通运输带来极大不便。”
根据第一轮雨雪天气情况，迫于春运的压力开始显现，国务院有关部门和地方政府开始采取相关应对措施：18 日，全国铁路提早进入春运状态；19 日，铁道部向各铁路局发布特急通知，启动应急预案，全面做好迎战暴风雪的工作；同日，交通部成立了暴风雨雪天气应急处置临时工作机构，并要求各有关地区的交通部门成立相应的工作机构， 加强暴风雨雪天气的应急处置的组织领导工作。20 日，铁道部春运办再次通告各铁路局全力加强售票组织，做好旅客输送工作。
1月21 日，国务院应急办发出《关于做好防范应对强降雪天气的通知》① ，对各地政府应急管理机构提出6点具体工作要求，使得此次灾难的应对最终被提高到国家层面。但是，第一、二场连续低温冰冻雨雪天气的累计效应已经开始产生叠加效应，影响已经超过自然灾害本身，各种次生、衍生灾害开始产生：（1）部分地区电力供应显现危机，开始大面积、长时间停电；（2）铁路、公路、航空运输告急，大规模旅客滞留、受阻， 交通拥堵局面急剧恶化；（3）南方电厂发电用煤告急，越来越多地区的民众生活受到寒冷、停电、停水、食品供应紧张、房屋倒塌等影响。
3.党中央国务院迅速启动巨灾应对机制
1月25 日，部分地区出现新一轮降雪天气，同时郴州电网突然瘫痪，进一步加剧了紧张局势。27 日下午6点左右，中央气象台将暴雪警报升级至红色，同日，国务院召开全国煤电油运保障工作电视电话会议，国务院应急办随即发出《关于进一步做好雨雪天气交通保障的紧急通知》。此时，在党中央、国务院领导下的一场大规模的全面动员，迎战冰雪灾害的抢险救灾行动才真正拉开序幕。
1月28 日，国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心成立。中共中央政治局、中共
中央政治局常委会分别在1月29 日和2月3日召开会议，专题研究雨雪冰冻灾情，部署做好保障群众生产生活工作，并强调要千方百计“保交通、保供电、保民生”。30 日，胡锦
涛主席指示，要求各有关部队全力支持灾区抗灾救灾。
1月27 日至2月8日间，中央领导多次分赴受灾地区和有关部门慰问抢险抗灾军民，
指导抗灾救灾工作。2月2日至14 日间，国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心发布第1 号至第19 号公告。
2月10 日，胡锦涛主席指示，要求部队继续支持受灾地区搞好恢复重建工作。截至到11 日，全军和武警部队已累计出动官兵64.3 万人次、民兵预备役人员186.7 万人次，投入抗灾救灾。15 日，国务院发出《国务院批转煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心关于抢险抗灾工作及灾后重建安排报告的通知》。《通知》指出：抗击低温雨雪冰冻灾害斗争取得了重大的阶段性胜利，目前由应急抢险抗灾转入全面恢复重建阶段，要奋力夺取抗灾救灾斗争的全面胜利。
经历了2008 年的冰冻雨雪灾害后，在年初召开的中共第十七届中央委员会第二次全体会议指出：“当前，要切实做好生产自救和灾后重建工作，……要认真总结这场抗灾救灾斗争的经验，更好地应对各种可能发生的重大自然灾害和突发事件，更好地走科学发展道路，更好地推进现代化建设。”通过总结此次灾害的应对过程，可以对我国应急管理体系建设还存在的问题进行分析。我们发现存在的问题主要表现在① ：
1.预案体系上：急需实现向完备性、预见性、可操作性和无缝衔接的战略转移
注① 此处关于应急管理体系存在的问题，转载自：闪淳昌、周玲：《从sars 到大雪灾：中国应急管理体系建设的发展脉络及经验反思》，《甘肃社会科学》，2008 年第5期，第40～44 页。
几年来，我国已形成从国家总体预案到专项预案、部门预案、地方政府及部门预案、企事业单位预案和重大活动预案的应急预案体系，而且确实发挥了重要作用。但后继多次灾害的应对过程也凸显出这个体系还存在着一些问题，以2008 年的冰冻雨雪灾害为例， 可发现存在的薄弱环节有：
（1）对类似于雨雪冰冻灾害这种从单灾种演变成多灾种、从自然灾害次生出其他灾害类型的巨灾系统，缺乏“预见性”和相应专项应急预案，出现了预案体系中的“盲点”。因此，当国家气象局于1月8日第一次发出“暴雪橙色预警”时，并没有引起各相关部门的足够重视。
（2）相关预案之间缺乏高效衔接，各部门、各地区以及各条块之间缺乏有效、及时的沟通。尽管现有的预案系统中，国家有关专项预案和有关部门预案中都有防范应对雨雪、冰冻等内容。① 但是，由于缺乏应对冰雪灾害经验，此次灾害超出了省级人民政府的处置能力且波及十九个省（区、市）。另外江南地区有些省在专注“两会”，没有及时请求人民解放军和武警部队予以支持与协助，加上国家总体应急预案启动的时间也有点晚等种种问题，导致预案间、条块间缺乏高效互动。
（3）我国的国情是“高风险的城市，不设防的农村”，应急预案真正进社区、进学校、进厂矿、进农村、进每一个基层单位还有很大差距，必须在全国建立健全一个“横向到边、纵向到底”的全方位应急预案体系，大力提高基层应对灾害的能力。
2.应急体制上：急需健全应急管理机构和应急管理组织体系的建设
自国务院应急管理办公室（国务院总值班室）设置以来，我国地方各级政府都陆续成立突发公共事件应急管理机构，这与抗击sars 前我国主要采取“以部门为主，综合协调不足”的模式相比，呈现出常设性、综合性和专业性的特点② ，较之先前有了很大进步。但此次雪灾仍给这个组织体系提出了新的挑战：
（1）目前国务院应急办和省级人民政府应急办的规格、职权，以及不完善的市县人民政府应急管理机构都不能完全满足应对特大型突发公共事件的需求，甚至导致在应急管理过程中的职责“缺位”。国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心在这次抗灾救灾中发挥了非常重要的作用，但今后在应对巨灾中如何做到应急与预防、常态与非常态有机结合，还值得进一步研究。在今后的应急组织体系建设中，要健全处置巨灾的应急指挥机构，将“临时”行为转化为“常规化”规定动作，真正实现“平战结合”，提高应对突发公共事件的效率。
（2）专业处置队伍建设有待进一步加强。从此次应急过程来看，江南各省缺乏应对冰雪灾害的思想准备和经验，特别是相应的基础设施和救援装备极不适应，而且没有专业的处置队伍。因此，在将来的建设中，地方政府要舍得投资，加强应急能力和基础设施、设备以及专业救援队伍及其装备的建设。
（3）各级领导干部的忧患意识和科学决策能力有待进一步提高。科学决策不仅要体现在突发事件的应对过程中，更要体现在恢复重建过程等整个应急管理过程中。要采取有效的措施，对干部进行必要的培训，并在实践中不断总结经验，使其意识能力得到提高。
（4）要积极发挥企事业单位、社会团体和志愿者组织的作用，真正实现“全社会共同参与的应急管理工作格局”。
3.应急机制上：急需真正形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的机制
有一种普遍的观点就是：中国的应急体系虽然在“预见”灾难这一问题上稍显滞后， 但是一旦有了“集体决策”、“领导批示”之后，强大的号召力和动员力迅速显现，因此解决突发事件“应急能力”的效果与强度是其他国家很难相比的。尽管这是事实，但是在面对科学处置危机，应对突发事件必须兼顾成本与效率等相关指标的检验时，这种应急能力也受到了巨大考验。比如：
（1）预警机制不健全。气象预报不等于预警，更不等于灾害预报，由于没有建立气象灾害的预评估和多部门的会商机制，最终导致对这次灾难的预见性不足。
（2）有关条条、块块和条块之间，特别是在灾害初期，缺乏有效的协同配合与联动。
（3）我国适应市场经济的巨灾保险制度没能与国际接轨，还不健全。
（4）在巨灾初期，没能及时建立起统一的权威的信息发布渠道并加大对多种媒体的管理力度，使得有些信息不够准确、全面、客观。比如对广州火车站大量滞留旅客是走是留的导引上就存在协调不够、信息不对称的问题，甚至某些报道还带来了负面效应等。必须不断提高信息的及时性、准确性、全面性、客观性和权威性。
需要指出的是，这些暴露出的问题是我们实践中的问题。返观在大洋彼岸的美国， 他们在不断修改完善美国的应急管理系统中就提出：“9.11 事件、2004 年和2005 年的台风袭击让我们认识到致力于改进全国范围内的应急管理、事故应对能力和协作机制的迫切性和必要性。”① 美国每次调整应急机构的重点都是致力于政府内部机构和跨政府组织之间的协调配合，致力于健全应急管理全过程的程序。这对于我国的应急处理很有启发意义。
我们要改进这些问题的主要决定因素在于，要建立一整套系统、科学的应急管理机制体系。这就要在改善目前应急管理体制架构的基础上，针对社会管理、预测预警、信息传递、应急决策与指挥、应急响应、公众沟通、社会动员、应急保障、恢复重建、评估与奖惩、国际合作等相关机制，尤其是协调机制进行深入研究，按照中国国情制定出相应规则和规程，从而真正形成“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制，最终实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动，以有效地应对各类突发事件。
4.应急法制上：急需深入宣传贯彻《突发事件应对法》并加强可操作性
值得注意的是，2007 年11 月1日开始正式实施的《突发事件应对法》的作用在这次灾害处置过程中没有得到充分体现。主要因为：这部法律实施时间太短，各级领导干部积极主动学法、懂法、用法不够，法律缺乏“实用性”，等等。温家宝总理曾引用明代政治家张居正的名言：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。”因此，必须深入宣传贯彻《突发事件应对法》，加强监督检查，建议各省（区、市）在今后贯彻该部法律的过程中，要认真结合本地实际，着重解决《实施办法》的可操作性问题。
新中国成立以来，在党中央、国务院的坚强领导下，中国成功处置了一个又一个的危机，取得了1998 年抗洪斗争、2003 年抗击非典和2008 年抗击低温雨雪冰冻灾害等伟大胜利，积累了许多宝贵经验。我们应当不断总结经验教训，不断提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力， 为建设中国特色的应急管理体系而努力。
