决策腐败及其基于决策过程控制的治理的论文_投资决策论文

决策腐败及其基于决策过程控制的治理

腐败是公共权力的非公共运作，在我国社会经济迅速发展的社会背景下，腐败现象也呈现出明显的变化，突出表现在党政机关的一些主要领导(简称“一把手”）存在决策领域的腐败现象并呈蔓延趋势。党政部门“一把手”的职位特点是掌握决策权，而决策权承载着对公共资源进行权威性分配的功能，一旦出现背离公共利益的论文联盟http://非公共运用，将扭曲规范经济社会发展的规则体系和公平正义的治理目标，直接危及政权的合法性权威。结合当前我国反腐倡廉面临的党政部门“一把手”腐败频发且难以治理的突出问题，深入剖析决策腐败的内在机理，提出相应的治理对策，对真正落实从源头上预防和解决腐败问题具有重要的意义。
　　
　　一、决策腐败：一个新的分析视角
　　
　　任何政治系统都存在如何有效解决决策、执行和监督“三事分工”的问题。分工是提高人类活动效率的基本途径，政务体系同样需要实行决策、执行和监督“三事分工”，而公职人员从事任何一项政务活动都需要承担相应的责任，于是决策、执行和监督“三事分工”就发展到决策责任、执行责任与监督责任“三责分置”。责任的实现需要相应的制度化岗位和具体的个人来承担，因此，就需要机构的“三职分定”。再进一步，公职人员履行责任必须要有相应的权力，于是从决策责任、执行责任和监督责任发展到“决策权”、“执行权”和“监督权”的“三权分立”。Www.11665.cOM而权力容易产生腐败，正如阿克顿勋爵所说的，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，于是决策权、执行权和监督权的分立又进一步引申出决策腐败、执行腐败和监督腐败。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制是我国政治体制建设的重要目标，依据“决策—执行—监督”这一权力应有的逻辑结构，将腐败分为决策腐败、执行腐败、监督腐败具有重要的理论价值与实践意义。
　　决策是政治与管理过程中的关键环节，赫伯特•a.西蒙甚至认为，“管理就是决策”[注：西蒙于1947年提出：“为了了解决策的含义，就得将决策一词从广义上予以理解，这样，它和管理一词几近同义。”（详见［美］赫伯特•a.西蒙《管理决策新科学》，李柱流、汤俊澄译，中国社会科学出版社1982年版，第33页）]。“决策腐败”概念的提出是对当前我国党政部门“一把手”腐败现象易发多发且造成严重危害的一种抽象和概括。“一把手”工作的重点是决策，对“一把手”腐败的案情进行分析后发现，“一把手”腐败愈来愈多地表现为决策腐败。
　　党政部门“一把手”的权力制约监督与腐败问题一直是党和国家领导人关注的重要问题[注：党和国家领导人第一次使用“一把手”一词是1979年11月2日邓小平在中央党政机关副部长以上干部会上所作的题为《高级干部要带头发扬党的优良传统》(详见邓小平《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第222-223页)。江泽民同志也曾明确指出：“一个地区、一个部门、一个方面工作做得如何，班子状况怎样，同‘一把手’关系很大，因而必须对各级领导班子的‘一把手’提出更高更严的要求。”(详见江泽民《江泽民论党的建设》，中央文献出版社2001年版，第283页)]，《中国的反腐败和廉政建设》白皮书和《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》等反腐倡廉纲领性文件，都将“加强对各级领导班子主要负责人的监督”作为反腐败和廉政建设制度设计的重要内容。但“一把手”腐败并未得到有效控制，从近年查处的腐败案件来看，“一把手”正逐渐成为贪污腐败渎职犯罪的重灾区，其犯案比例超过50%[注：具体情况请参见杜晓、任雪《学者总结09年腐败现象：涉案人级别高，向基层渗透》，2009年12月10日，http：//www.chinanews.com/gn/news/2009/1210/2010124.shtml，2011年12月13日。]；仅以广东省为例，“2003—2009年，广东省查处的地厅级党政干部‘一把手’达151名，占被查处地厅级干部人数的79.9%；而被查处的县处级党政‘一把手’达1284名，占被查处县处级干部人数的69.3%”[注：具体情况请参见《广东落马厅级干部八成是“一把手”》，2010年5月14日，http：//www.chinanews.com/gn/news/2010/0514/2283890.shtml，2011年12月13日。]。“一把手”腐败缘何成为难以治理的顽疾？大部分学者认为，其症结在于“一把手”的权力过于集中且没有得到有效制约监督。笔者研究发现，党政部门“一把手”的决策权没有得到有效制约监督是“一把手”腐败问题愈演愈烈的主要根源。因此，“决策腐败”概念的提出更切中这一腐败形态的本质特征，据此设计的治理对策不再囿于对决策主体的限权，而着眼于决策权的运行过程，为公共利益输入到决策系统进而在决策结果中得到充分体现创设制度化的渠道。
　　
　　二、决策腐败：内涵与特征
　　
　　对中国知网(cnki)的检索结果表明，“决策腐败”一词在中文学术文献中的使用首现于20世纪90年代中期，近年来部分研究腐败问题的专家开始用这一术语描述特定类型的腐败现象[注：其中较有代表性和影响力的有姜明安《正当法律程序：扼制腐败的屏障》(载《中国法学》2008年第3期，第37-47页)、毛昭晖《反思与探索：中国反腐败斗争不容回避的六大关系——基于反腐倡廉建设发展与和谐的视野》(载《广州大学学报(社会科学版)》2009年第10期，第3-9页)、何增科《治理改革与反腐败——展望2009年反腐败》(2011年3月17日，http：//www.chinainnovations.org/item.aspx?id=27014，2011年12月13日)等。]，但相关学者对这一概念的内涵、外延、特征等基本问题缺乏深入研究，也尚未达成共识，“决策腐败”仍是一个有待系统论证的概念。本文讨论的决策腐败，是指决策过程中公共权力的非公共运作，具体表现为公共决策权力主体在法规政策制定、发展规划设计、干部选拔任用、公共投资等事项决策过程中背离公共利益，为其自身或利益相关者谋取不当利益的腐败行为。它既在主观要素上与“决策失误”存在显著的差异，又在权限、效力等行为的客观表现上呈现出有别于执行腐败和监督腐败的特征。
　　
　　(一)决策腐败与决策失误的差异
　　赫伯特•a.西蒙认为，“每个决策都包含两种要素，分别称为事实要素和价值要素”［1］50，两者之间存在“是”与“应该是”的基本逻辑差异。据此，公共决策偏离“合理有效配置资源从而实现公共利益最大化”之目标，原因有二：一是有限理性限制了决策主体对决策所包含的事实作出正确的判断，从而不可能按照“效率最大化”和“选择最优化”原则作出完全理性并经得起检验的选择；二是自利性促使决策主体利用决策权背离公共利益以实现私人利益或小团体利益，从而使公共决策背离公共价值目标。我们将基于第一种原因产生的决策偏离行为称之为“决策失误”，基于第二种原因产生的决策偏离行为称之为“决策腐败”。换言之，决策腐败首先是一种腐败行为，决策主体必须在行为前明确地认识到自身利益的实现是以牺牲决策的公共价值为代价的。区别决策腐败与决策失误的标志在于决策主体是否具备“背离公共利益谋取私人利益或小团体利益”的主观动机。这种不正当利益既包括金钱等物质利益，也包括其他利益如权力、荣誉等。在有利益相关人的交易型决策腐败中，决策主体大都存在与利益集团直接的权钱交易，其主观恶性的辨识较为容易。在不存在行贿者等直接的利益相关人的非交易型决策腐败中，决策主体也可能基于对自身政绩、政治晋升机会、下属忠诚度等非物质利益的考虑使决策偏离公共利益的价值取向，其主观动机较为隐蔽，因此，必须在决策输出环节通过政策评估或公众参与的合法化过程判断决策主体是否选择了更能满足社会的公共需求、实现社会的共同目的、代表社会的共同意志、使社会共同受益的方案。

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(二)决策腐败与执行腐败、监督腐败的区别
　　同是腐败行为，决策权区别于执行权、监督权的特质决定了决策腐败与执行腐败、监督腐败在表现上存在显著的差异。(1)从行为的权限看，决策腐败大多源于裁量行为而非羁束行为。一般而言，法律对执行权和监督权的权限范围、行使方式以及程序都予以明文的规定；而决策目标的权变性、决策情境的复杂性使法律不可能以“明晰规则”的形式来约束决策权，而只能以原则性规定来指导决策。法律为决策论文联盟http://权设定的这种弹性的制度框架是一把“双刃剑”，决策主体既可以运用这种自由裁量权因地、因时制宜，使公共决策尽可能地满足公共利益最大化的要求，也可以据此为决策腐败行为披上合法的外衣，而这也正是决策腐败较之执行腐败、监督腐败更具隐蔽性、更难以查处的原因所在。(2)从行为的效力看，决策腐败输出的结果具有反复适用性。无论是规范一个地区或一个部门经济运转和社会发展的法规政策，还是城市规划或重大投资项目，决策腐败的危害都将随决策成果的反复适用而不断复制，在一段时间内持续侵害经济社会秩序和公共利益。因此，与“一事一议”的执行腐败和监督腐败不同，决策腐败的危害难以局限于个案，且多为派生其他腐败行为的“腐败之母”，其危害性因决策腐败的持久性和重复性被不断放大。
　　将腐败区分为决策腐败、执行腐败与监督腐败，再以这个分析框架分析我国腐败现象的蔓延与反腐败的政策措施，就会发现我国反腐败的政策措施主要集中在对执行腐败的遏制，在这个领域建立的反腐败政策措施相对比较完善，成效也比较明显，而在遏制决策腐败方面的政策措施相对较少，从目前我国查处的腐败案件来看，决策腐败在腐败案件中占据的比例在上升。
　　
　　三、决策腐败的系统分析
　　
　　政治学的系统分析学派突破了传统的静态分析模式，为人们从动态上理解各类政治现象提供了概念工具和分析方法，也为解释决策腐败的形成提供了理论框架。正如戴维•伊斯顿所言，政治生活是“一系列复杂的过程，某种输入由此而被转换为我们称之为官方政策、决策和执行行动的输出”［2］21。作为一种非偶发的政治现象，决策腐败也是一种“输入—输出”的政治过程，它始于输入端公共利益表达的式微，成于输出端对决策结果公共性校验的缺失，同时与决策系统内公共利益与非公共利益的博弈息息相关。
　　
　　(一)输入端：利益表达缺乏制度规范
　　伊斯顿将政治系统外部以一切可能的方式改变、修改或影响系统的事件抽象概括为“要求”和“支持”［2］31-32。决策系统亦然，输入系统内不仅有政府、利益集团和社会公众的利益诉求，也有相应的资源，只有两者结合，即行动者掌握并运用一定的行动资源时，其利益诉求才能有效地输入决策系统。就“要求”而言，任何参与决策的主体既可能因个人利益所驱使而提出要求，也可能为最大的公共动机所激发而愿意付出最崇高的牺牲，所以理论上以实现公共利益最大化为价值目标的公共决策随时存在被异化的风险。对此，我们无法期待依赖道德的教化使每一个决策主体都以“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”自律，从而确保公共决策权始终运行在公共性的轨道之上；只有通过制度的设计，保障公共性的“支持”输入，才能有效影响决策的利益取向。反观我国决策实践，缺乏的正是对利益表达的制度规范。一方面，社会公众在议题设置、方案设计与选择、决策评估等各个环节都没有参与到决策系统中的制度化渠道和平台，现有决策实践中输入决策系统的公共偏好实际上是被决策权主体主观概括的结果，而不是真正的利益主体理性真实的表达，这种公共偏好失真的输入为决策权主体自利性的实现预留了第一层制度空间。另一方面，随着利益集团的成长，其影响决策的愿望与能力也迅速膨胀，但现有制度体系内缺乏对他们利益表达行为的刚性约束，特别是“重受贿轻行贿”的反腐策略，使部分强势资本集团为了谋取超高甚至是非法利益回报，千方百计对决策主体实施影响。一旦决策权主体经不起利益的诱惑，与强势集团合谋和交易，必然影响乃至左右公共政策的公共性，从而导致决策腐败的发生。
　　
　　(二)系统内：利益博弈缺乏横向抗辩
　　无论是开放式的决策系统还是封闭式的决策系统，无论是决策目标的设定环节还是备择方案的选定环节，决策权力主体的决策过程实质是不断进行利益分配的过程，其背后是公共利益与非公共利益的艰难博弈。之所以艰难，是因为“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物”［3］30，公共利益由于缺乏相应的组织资源、经济资源和文化资源支持，即使进入了决策系统，仍需要完备的程序设计使其有机会在平等的平台上与非公共利益相抗衡。依据“正当程序”要求，这种程序应是“交涉过程的制度化”［4］21，其主旨不在于规范和强制，而是“营造一种特定的时空和气氛，用来保证程序参加者进行直接、充分、平等的对话。这样做的好处在于使各种不同的利益、观点和方案均得到充分比较和推敲，都能够得到充分考虑和斟酌”［5］28，从而实现决策的公共性目标。决策权主体自利性的实现只有在横向抗辩的程序设计中才能因作为对立面而存在的公共利益得以有效遏制。虽然我国决策权的运行正朝着民主化、科学化、法治化的方向发展，其间也颇为注重程序的完善，但已有的程序性规范多为行政系统内部、上下级之间的“手续”，而不是现代意义上强调对立面之间交涉关系和理性选择的“程序”。以土地征用审批决定权为例，现行《中华人民共和国土地管理法》是依据政府级别高低赋予不同面积的土地审批权，而不是根据面积的大小来设定不同的决策程序，其隐藏的假设前提是“官员职级越高，决策越正确”，所以越重要的事务越应由高一级的官员处理。事实上，级别越高的官员管理幅度越大，其获取与决策相关的信息越容易失真，这种纵向的抗辩难以确保决策结果的合理性，更无从体现公共利益的真正诉求。且“面积越大，审批权收得越高，权力越集中”的制度设计，也使越高级的决策权主体越容易成为利益集团竞相俘获的对象，决策腐败的风险不降反升。
　　
　　(三)输出端：公共利益的实现缺乏甄别救济
　　政治生活是一个系统，稳定和发展的政治系统应该具有灵敏反馈机制的闭环回路。党政机关作为决策主体要及时获得政策输出的效果信息，调整下一次的政策输入。只有这样，政治系统才能在稳定或变化的外部环境中不断输出有效的公共政策。具体到决策过程，决策系统周而复始的生命力来源于系统在反馈环中不断应对环境压力的能力。所以，当“要求”和“支持”自输入端进入决策系统并转化成“决议”和“行动”有待输出时，决策的输出端理应承载着检验和校正的安全阀功能，若在此处缺少权力制约监督的制度设计，也就丧失了防止自利性转化为实体性不当利益的最后一道防线。具体到我国的决策体制中，首先是决策合法化环节的过度简化与缺乏刚性。以原国家药监局局长郑筱萸的腐败案为例，虽有“三重一大”的党内制度约束，但郑筱萸仍然可以在未经局党组和局务会议集体讨论、未上报国务院的前提下，擅自启动“全国范围统一换发药品生产文号专项工作”并修改药品审核标准。这一案例暴露的正是政策输出环节刚性约束机制的缺失。其次，决策评估环节重体系内评估、轻社会公众参与，评估内容与指标设计中重形式合理和程序规范、轻公共性的实质审查，引导决策权主体更注重“对上负责”，没有动力回应公共需求，尤其是对披着合法性外衣的决策腐败行为，现有评估机制难以发挥应有的甄别和诊断功能。最后，我国《行政诉讼法》将抽象行政行为排除在受案范围之外，导致社会公众对绝大部分的不当决策投诉无门，因决策腐败受到侵害的公共利益没有实现救济的制度化渠道，公众也就无法借由行政系统以外的力量将公共利益的诉求反馈给决策系统并迫使其及时加以纠正，偏离了公共利益目标的决策腐败行为因此得以持续运行。转贴于论文联盟 http://

四、基于决策过程控制的腐败治理
　　
　　决策是由多个环节构成的过程，起于社会问题进入公共决策议程，继而进入决策方案设计，再而进行决策方案选择。新制度主义认为“制度形塑行为”，对决策腐败行为的控制要从决策制度的合理设计入手。上述引入制度变量对决策腐败进行的系统分析显示，决策权运行过程中权力制约监督机制的种种缺失为自利性论文联盟http://转化为现实的不当利益营造了必要的制度空间。因此，所谓决策权的过程控制，就是以公共利益为导向，建立健全与决策各环节相匹配的权力制约监督结构与运行机制，一方面使决策权的制约监督形成环环相扣的完整链带，尽可能挤压自利性实现的制度空间，更重要的是要为公共利益输入到决策系统进而体现在决策结果中创设制度化的渠道，使决策结果不断逼近公共利益最大化的目标。
　　
　　(一)完善公共利益表达机制，遏制利益集团控制公共决策议程
　　在议程设置环节偏离公共利益选择有利于自身利益的议题是决策腐败的起点，相应地，在这一环节用制度保障公共利益表达就是治理决策腐败的开端。在20世纪80年代中期，我国提出了决策民主化的主张，但相关的配套制度建设一直将重点放在不同身份的决策参与者在方案设计和选择过程中扮演怎样的角色，而“将问题变成议题并输入决策系统”的权力依然集中在公权力主体手中。社会公众要依赖自身力量引起权力主体的关注，要么通过信访模式，要么通过外压模式。前者对议程设置的有效影响具有极大的偶然性，后者存在沦为群体性事件的风险且动用和耗费的成本极高，所以，在当前背景下两种模式都不宜成为公共利益影响议程设置的主要模式。随着大众传媒的发展，特别是“出现具有公共性、开放性、交互性、多元性、瞬时性的网络媒体后，公众议程的设置逻辑也开始发生变化”［6］97，社会公众要有效影响议程设置就应当以成熟的媒体或社会组织为中介。为此，一方面，应尽快培育具有较高公信力的大众媒体和社会组织，使其成为各种利益表达和辩论的公共空间，并通过与政府决策前置的民意调研机制对接，使决策主体从民众关心的议题中提炼公共议题成为可能；另一方面，应进一步规范利益集团的利益表达机制，通过完善公职人员的回避制度、财产申报制度、经商兼职等行为限制制度，屏蔽强势利益集团与决策权力主体的合谋。两个方面合力才能真正在议题的选择上突出“着力解决经济社会发展中涉及全局和人民群众关注的重点问题”。
　　
　　(二)健全决策方案设计的公共利益整合机制，防止私人利益非法进入
　　决策方案设计的过程是将不同个体或群体的意愿聚合成集体决策的过程，这种聚合是“通过制度形成新的理念、重新界定个人偏好”［7］113，它是利益诉求的重新塑造，而不是简单的删选和叠加。因此，决策备选方案理应是在多元利益主体共同协商、民主沟通的过程中形成的。事实上，决策的科学化、民主化、法治化是确保决策公共性的必然要求，也是应当贯彻决策过程始终的动态要求，任何一个环节的缺失都可能为决策腐败留出空间，终将危及决策公共性的实现。公共政策听证制度是公共决策科学化、民主化的重要举措，但要在实践中不断改革和完善。首先，要将听证前移至方案设计环节。若听证只是对既定方案进行非此即彼的选择，显然不足以表达参与主体的利益诉求，听证也难免流于“听而不证”的形式。要让听证成为不同利益群体理性辩论的平台，通过对话“改变、修正和明确政治过程参与者的各种信仰与偏好”［8］248，最终达成对公共利益的共识。其次，对听证代表的遴选应突出“交往资质”和多元性。现有行政决策听证会的参加者主要是以推选或者自愿报名抽签的方式产生，未考虑到听证代表是否具有“在交往关系的意义背景下对规则的反思并论辩的资质”［9］188，对其代表性的保证也缺乏完备的程序保证。应按照“交往资质”的要求明确遴选标准，确保听证代表具备为相关群体表达利益并进行利益博弈的能力；并按照“横向抗辩”的要求设计遴选方法，让每一方利益的表达都有对立面的牵制，确保方案设计的过程不易被单方意见主导。
　　
　　(三)决策方案选择过程充分运用民主议决机制
　　公共决策以有限资源为边界条件，所以在方案选择中“不同的价值之间冲突实所难免，即使是出于善意或公心的目的以及具体诉求，相互之间也有抵牾之处，需要适当的权衡和调整”［10］3。能否在利益权衡后选择更益于实现公共利益的方案，既取决于选择的主体，也取决于选择的方式。就主体而言，由多元利益主体参与的议决机制在遏制决策腐败方面显然优于公权力主体擅自决定的机制。在决策腐败严重蔓延的背景下，应充分发挥各级人大审议备案等现有制度的作用，为不同利益的表达和博弈提供平等可及的制度化平台，形成以公共利益为导向的校验机制，在决策出台之前特别是决策的合法化环节对可能的决策腐败行为进行甄别和矫正，确保并激励决策权集中高效地为实现公共利益而运作。就方式而言，中立、客观、有效率的议决程序设计是促进每个决策参与主体维护和争取正当权益、确保决策公共性的可靠路径。对比被孙中山视为民权基石的“罗伯特议事规则”(robert’s rules of order)，现有的强调“少数服从多数”的议决程序设计亟待在以下细节加以完善：一是明确区分“一把手”作为议决参与者和主持人的权利，方案一旦提交会议讨论，“一把手”要么作为参与者与其他参会人员享有平等的发言和表决权利，要么作为主持人仅履行分配发言权等与会议相关的程序性权利，在会议中尽可能回避发表自己的意见或在参会人员发言辩论后再表明自己的态度，避免议决过程中“一把手”左右其他参会人员的理性选择。二是细化表决的程序规范，既要严格实行“法定人数生效原则”，明确规定出席者在没有达到法定人数的情况下作出的表决没有效力；也要灵活运用“多数票决定原则”，降低强势利益集团将集团意志强加于公共利益的风险。
　　公共决策的科学化、民主化和法治化是社会进步的重要保障，而决策腐败必然将其全面颠覆，给公共治理造成巨大危害，给公共利益带来严重损失。可以说，廉洁决策是决策科学化、民主化和法治化的底线要求和基本前提。党政部门“一把手”的主要职责是决策，“一把手”腐败现象易发多发，反映了我国现行制度中对决策腐败控制的缺失，有效控制决策腐败对于解决“一把手”腐败问题意义重大。基于决策过程控制的腐败治理也是我国现行体制下监督“一把手”的有效路径。“一把手”的领导地位决定了对其进行监督的难度，而从控制决策过程切入，将对领导(人)的监督转换为对决策(事)的监督，从而论“事”不论“人”，这对于规避领导人的权威地位给监督带来的负面影响无疑具有重要意义。转贴于论文联盟 http://

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