作者：干冀春 吕海平 王爱君
[摘要] 西方国家的政府采购在历经200多年历史后，政策功能的发挥日趋完善。目前越来越多的国家将政府采购作为支持采购自主创新的国货、推进“绿色采购”、扶持本国企业尤其是中小企业发展等目标的重要手段。
[关键词] 政府采购 政策功能 原因 措施
政府采购的政策功能是指政府利用政府采购的资源优势，在满足采购基本要求的前提下，实现政府的一些经济与社会宏观调控目标。我国《政府采购法》第九条明确规定:“政府采购应当有助于实现国家经济和社会发展的政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。”虽然我国政府采购法对政府采购政策功能做了明确的规定，但从政府采购在我国的实施状况来看，政府采购政策功能的发挥还不太明显，制度优势和政策功能还没有得到充分利用和最大限度地发挥。
一、我国政府采购政策功能缺失主要表现为
1.对民族产业保护不够
(1)国货标准长期缺失，缺乏对国内企业的支持和保护。我国政府采购制度自推行以来，国货标准一直缺失。在实际操作中由于没有具体明确的国货标准，通过政府采购保护民族产业的目标难以实现，国货政策难以发挥应有的作用；对采购人违规采购国外产品的行为，《政府采购法》也缺乏对其应承担相应法律责任的规定。WWW.11665.cOM2007年1月江西省高等级公路管理局路面设备招标，涉及政府采购资金约3000万元。令人意外的是，从开始报名甚至到招标结束，所有国产自主品牌生产厂商只能成为“看客”。根据该项目招标公告，此次政府采购的绝大多数路面设备必须是“洋品牌”。
(2)外国产品“唱主角”。我国目前通过政府采购保护民族产业的措施不够完善，导致在政府采购市场上大量充斥国外产品。目前，我国软件市场三分之二以上是国外产品，操作系统和大型应用软件约90%是微软产品；中国政府采购网相关信息表明，在中央国家机关的政府集中采购中，通过协议供货入围的18类产品中，激光打印机、投影仪、液晶显示器等产品洋品牌占有率均超过四分之三，数码复印机更是被洋货垄断。
(3)政府采购代理机构没有严格执行国货采购要求。我国《政府采购法》中虽然有国货优先采购的规定，但相当多的采购代理机构没有很好地贯彻执行。为了保证自身利益，政府采购代理机构中有的对采购人指定国外品牌的采购言听计从；有的依据自己的喜好来选择国外品牌供应商；有的用国外品牌的数据编写标书以阻止国货进入；有的协议供货偏重于国外品牌经销商等等，这些人为因素都阻碍了国货进入政府采购市场。
2.对技术创新推动力不足
改革开放以来，我国经济发展走的主要是粗放型道路，经济技术含量、尤其是自主知识产权含量严重偏低。由于中国无核心技术、产品附加值不高，多数产品（包括服务）在全球只能卖中、低价。有专家分析，由于缺乏核心技术，无处不在的贴牌生产使得大约92%的利润被国外技术、国外品牌拿走，留给我们工厂的只有8%左右。我国现在虽然已成为世界制造大国，但是对外技术依赖并没有减少，我国几乎全部的光纤制造装备、70%的数控机床、95%的医疗装备依赖进口。
2003年1月1日《政府采购法》正式实施之后，我国在通过政府采购促进自主创新方面的作用发挥的也明显不够，未能有力促进企业和科研机构的自主创新。以在政府采购中占有较大比重的汽车购买为例，中央国家机关通过政府采购中心公开采购的汽车中，自主品牌汽车所占的比例非常低。财政部国库司2005年发布的《2004年全国政府采购信息统计分析》显示,“2004年全国政府采购小汽车总规模为154.7亿元，国产品牌占有率居第一位的红旗轿车所占份额仅为2.28%。”
3.在促进节能和环保方面作用有限
(1)政府部门能耗高，节能形势严峻。2004年对北京市48家市、区政府机构能源消费进行了问卷调查，结果显示，这48家政府机关的人均耗能量、人均年用水量和人均年用电量分别是北京居民的4倍、3倍和7倍。其中，政府机构的人均年用电量最高值达9402千瓦时，相当于北京居民人均488千瓦时的19倍。这些数据表明政府部门节能任务艰巨,节能潜能巨大。
(2)政府采购节能意识淡薄。长期以来，政府采购使用的是财政资金，盲目消费现象普遍存在。在“攀比”心理的影响下，政府机构在采购时主要考虑的是品牌、款式和价格，而不去考虑所采购的物品是否节能和环保。
(3)中国作为世界制造大国，高耗能、高耗材、高污染技术及其产品还占很大比重，我国企业在国际政府采购市场上经常遭到绿色壁垒和其他政府采购市场准入的排斥，一些产品由于达不到环保标准而无法进入国际市场或者无法长久立足。
此外，虽然国家财政部和环保总局于2006年10月24日联合下发了《关于环境标志产品政府采购实施意见》（以下简称《实施意见》）和《环境标志产品政府采购清单》（以下简称《采购清单》），但是《采购清单》中所包含的节能、环保产品项目较少，采购方选择余地小，远远不能满足采购需要。另外，《实施意见》缺乏对节能、环保产品的确定标准，在实际工作中缺乏可操作性，也影响了通过政府采购对节能、环保产品的选择。
4.对中小企业的保护力度不够
中小企业的发展水平是衡量一个国家对中小企业的政策支持与服务经济发展水平的重要指标，也是一个国家经济综合实力的体现。但是，我国中小企业在政府采购中所占比例却微乎其微，与其在国民经济中的地位和作用极不相符。主要表现在：
(1)从政府方面看，尽管我国出台了相关的法律鼓励支持政府采购向中小企业倾斜，但都比较宏观，缺乏可操作性。在评标时主要侧重的还是政府采购的第一目标即政府采购的经济效益因素，而对政府采购的第二政策目标即社会经济目标，几乎没有任何考虑。政府评标流程和机制对中小企业过于繁琐和苛刻，在某些方面更是变相地排斥中小企业参与。
(2)虽然《政府采购法》和《中小企业促进法》都一致肯定了对中小企业的优先政策，但优先政策还只处于原则性规定阶段，还没有受到应有的重视，更没有具体的操作措施跟进，许多相应的配套法规还没有出台，导致现行采购制度缺少量化标准。
此外，在政府采购的一些公告中，除了对投标企业有质量、服务等要求外，还对投标企业的注册资金作了明确限制，例如，规定注册资金或是500万元或是2000万元等等。这种对供应商资格的限制做法隐藏着对一些供应商的歧视行为，受害最大的就是中小企业。
二、政府采购政策功能缺失的原因分析
1.思想认识不足
一是对政府采购的政策功能认识不足。这主要是对政府采购制度缺乏足够的认识或者存在认识的误区，把政府采购只看作是节约财政资金、预防腐败的一项制度创新，一个简单的利益再调整。认识的片面性制约了政府采购政策功能的发挥。二是对政府采购制度重视程度不够。有些部门、单位的领导对政府采购工作认识不全面，不认真按照要求和规定参加政府采购；有的单位则强调其特殊性，在采购中指定品牌、指定供应商，借用政府采购的形式实现其原有目的，这些消极行为和做法在一定程度上干扰了政府采购工作的顺利进行，阻碍了政府采购政策功能的发挥。
2.法律基础缺失
政府采购的法律基础是指与政府采购基本法相对应、相配套的法规体系。只有建立了完备的法规体系，才能提高政府采购政策的执行水平，将政府采购政策的各项功能落到实处。从目前来看，我国政府采购的法律基础并不完备。一是我国政府采购制度实施较晚，目前虽已形成初步的政府采购法律体系，但与发达国家完善的法律基础相距甚远。（在美国，与联邦政府采购有直接或间接关系的法律、法规多达4000多个）；二是我国虽然已经颁布实施了《政府采购法》，但配套法规缺失。如《政府采购法实施细则》至今尚未颁布，使得政府采购政策只停留于原则性的规定阶段，缺乏具体的可操作性规范。另外，我国目前尚未对政府采购中诸如“本国货物、工程和服务”的内涵与外延做出具体规定，导致通过政府采购保护民族产业的政策功能的具体落实无章可循；由于缺乏节能、环保“绿色产品”的认定标准，使得政府绿色采购难以推行。
3.采购规模小
政府采购规模的大小直接影响着政府采购政策功能的有效发挥。政府采购规模大、范围广，通过运用政府采购科学合理地调整政府采购的规模、方向，才能对经济总量与结构产生重大影响，进而促进其政策功能的发挥。但在我国政府采购实际操作中，还存在以下问题：一是政府采购总量规模不大。虽然2006年我国政府采购规模达到3681.6亿元，2007年已突破4000亿元，但仍不能满足其政策功能发挥作用的要求。根据国际经验，一国政府采购规模在达到当年财政支出的30%、gdp的10%时，才能为政府采购政策功能的实施营造出必要的活动空间。2006年政府采购规模占当年财政支出的14.9%、占全国gdp的比重为1.8%，政府采购规模小明显制约了政府采购政策功能的有效发挥。二是政府采购结构不合理。2006年工程类采购为1763.9亿元，货物类采购为1647.4亿元，服务类采购为270.3亿元，在政府采购中所占的比例依次为47.9%、44.8%和7.3%。从国外情况看，这三类中工程类的采购规模最大，但我国目前很多地方还没有将工程采购列入政府采购范围。另外，从采购的品目看，政府采购多集中在汽车、计算机、复印机、空调、医疗设备等大宗通用产品，一些技术含量高的非通用产品并未纳入政府采购范围。
4.监督机制不健全
规范化的政府采购行为是政府采购政策功能得以充分发挥和持续的基础和保证。当前我国政府采购工作的透明度比较低，“公开、公平、公正”的原则尚未得到很好地落实。在政府采购过程中，还存在一些不规范的行为：一是政府采购程序不够规范。如招标信息发布渠道不畅通、信息表述不明确，致使应标供应商过少，这不仅有失公平，也未能充分体现竞争机制；二是供应商资质审核不规范。在实际运作中，一些地方资格审查程序过于简单，虚假中标或中标后违约现象严重，还有的地方搞地区封锁和行业垄断，达不到全面竞争的效果；三是具体评标、定标程序不规范。一些地方人为因素过重，影响了政府采购的客观公正性，致使评标标准执行不严，影响了政府采购的信誉；四是供应商行为不规范，如存在暗箱操作、恶意竞标等问题。一些商家为了打击和排挤竞争对手而采取恶意倾销价格或是以其他商家根本就不可能达到的售后服务承诺，使其他商家知难而退，中标以后却拒不履行义务或是通过种种手段加价；五是地方保护主义严重。地方保护主义的存在是实现保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、保护知识产权等政府采购公共政策目标的最大障碍之一。
三、充分发挥我国政府采购政策功能的措施
1.提高对政府采购政策功能的认识
政府采购具有多种政策功能，是市场经济国家普遍重视和采用的一种调控手段。实践已经证明，如果运用得好，可以有效发挥政府采购在宏观调控中的作用，实现其他工具一时还难以体现的政策目标。在当前市场经济条件下，我国政府作为经济活动的监管者与调控者，面对经济社会发展中诸如中小企业发展、国内产业保护、地区发展差距以及环境、就业等重大而紧迫的课题，必须更多地寻求市场手段去解决。各级政府、财政部门十分有必要对政府采购这一高效宏观调控工具给以高度关注，并积极主动地加以运用。
2.制定相应措施，有步骤、有重点地发挥政府采购的政策效能
政府采购必须贯彻保护环境、保护民族产业、照顾和扶持中小企业等一系列社会经济政策，实现多种社会公共目标。
对民族产业的保护措施：第一，对我国政府采购市场实行严格的分级管理。对国内已经成熟的产品领域或一定金额以上的采购项目应禁止采购进口产品，或禁止将合同授予外国供应商，如电脑硬件和软件；第二，规定某些政府采购项目的准入条件。如果外国供应商要参与一定限额以上的政府采购项目，就需要在中国国内设厂并且达到一定的产值或投资额，或者解决了一定就业；第三，提高中国企业中标的优惠标准。通过实施细则明确制定一个报价的优惠标准，即在政府采购报价中，我国企业报价即使高于国外供应商，在限定幅度内也必须优先向本国企业采购。
对自主创新产品的优惠措施：目前，我国对一般自主创新产品主要采用的是价格优惠法，即明确规定一定的价格优惠率；但是对于重要领域的自主创新产品或一些特殊产品，如自主高科技产品等，则可以通过制定强制性的规则购买，也可以采用单一来源采购或竞争性谈判采购的方法。
对政府绿色采购的优惠措施：在政府绿色采购制度不完善或者制度实施初期，有必要建立政府绿色采购的激励机制，对政府绿色采购行为制定一些优惠政策。采用的方式和手段有：第一，对在政府采购中优先购买对环境有益产品的政府部门和非经营性的政府机构进行物质奖励；第二，对绿色产品的生产企业给予一定的经济补贴，以弥补其在生产过程中技术与设备的投入；第三，在政府部门负责人的业绩考核或政绩中适当纳入政府绿色采购的指标和结果评定，以此达到调动政府绿色采购积极性、推广和落实政府采购制度的目的。
对中小企业的优惠措施：第一，可以通过在同等招标报价的基础上，为中小企业规定一定的价格优惠率，提高其产品的竞争力；第二，政府尤其是地方政府可以规定采购方在其所需采购的额度或份额中预留出一定的比例，专门向中小企业供应商招标。
3.扩大政府采购的规模
目前，可以通过以下途径进一步扩大政府采购的规模：一是将行政机关、事业单位和社会团体组织的所有办公用品都纳入政府采购范围；二是继续拓展政府采购领域，把更多的工程项目和服务性项目纳入政府采购范围；三是在资金范围上，将中央补助专款和年度追加预算资金纳入政府采购范围；四是在采购模式上，继续做好政府集中采购工作，把政府集中采购目录做深做细。与此同时，要规范部门集中采购和分散采购，扩大政府采购制度的约束范围，要充分利用现代信息技术为支撑的政府采购新方式，实现政府采购管理和操作电子化，促进政府采购上规模。
4.完善对政府采购行为的监督机制
(1)完善内部监督机制。内部监督机制主要通过各参与主体间的相互关系予以实现。采购主管部门通过政府采购政策原则、财政预算计划以及反馈信息等对政府采购职能部门的采购执行情况进行监督；采购职能部门通过采购合同以及采购主体所提供的信息对供应商的履约情况进行监督；采购职能部门通过实物管理方式对采购主体的货物使用情况进行监督。
(2)完善法律监督机制。政府采购制度的存在和有效运行是建立在一整套完善的政府采购法律体系之上，以法律形式规定政府采购的范围、方式、程序、政策和监督管理事项等，由此形成刚性的法律监督机制。
(3)完善社会监督机制。政府采购具有社会公众性，因此，必须提高其透明度，主要包括政府采购相关法律法规透明、政府采购需求信息透明、政府采购评标方法和标准透明、政府采购过程公开透明、政府采购结果公开透明、政府采购信息发布公开透明等。只有政府采购的充分透明，才能使采购当事人特别是采购人的行为置于监督之下，从而提高政府采购的效率，实现其巨大的政策功能。
参考文献：
[1]2005年全国政府采购信息统计分析
[2]徐焕东:运用政府采购杠杆，促进自主创新[j]．中国政府采购，2005（11）
