摘 要：中国食品安全监管的多部门共同负责模式使得监管部门之间职责不清，部门之间缺乏协调和联动，同时导致监管层次增加，监管成本居高不下，监管效率普遍较低，执法漏洞时有出现。但是，基于食品安全的重要性，有必要从食品安全监管不协调的现状出发，分析不协调的问题及原因，借鉴国外食品安全监管的成功案例，建立适合国情、行之有效的协调的监管体制。
关键词：食品安全；监管体制；协调监管
1 引言
长期以来，各国政府都把食品安全监管作为政府工作的重点之一来把握，也都建立了相应的食品安全管理体制，或是由处于同一权力水平上的多个部门负责的多部门监管体制；或是由一个部门负责的单一部门监管体制；也或是由一个部门进行综合协调的多个部门具体负责的综合性监管体制。对于这三种监管体制，诸多发达国家的管理实践证实，实行单一部门监管体制，或由一个部门统一协调的综合性监管体制是最有成效的。而我国的多部门监管导致了大量的管理空白与管理冲突的现象，造成监管部门之间职责不清，部门之间缺乏协调和联动，监管的管理层次增加，监管成本居高不下，监管效率普遍较低，执法漏洞时有出现，最终使得管理所追求的食品安全的目的被切割得支离破碎。但是，食品安全的重要性使得我们有必要借鉴发达国家的成功经验，改进我国食品安全体制的组织结构，建立一套行之有效的协调的监管体制。
2 现行监管体制分析
2.1 现行监管体制及特征
我国食品安全管理体制可概括为“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”。wWW.11665.Com确定我国现行食品安全监管体制的有两个法案。根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发［2004］23 号，以下简称《决定》) 与中央编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》(中央编办发［2004］35号，以下简称《通知》)，我国食品安全监管采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将曾属卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。兼之其他各个监管部门分别负责不同的领域，实际上负责食品安全的远非这几个主要部门。这种多部门共同参与管理的特征不仅表现在整个国家的食品安全管理中有多个部门，还表现在许多食品在整个食品链条流动过程中存在多部门管理。具体来说，它包括以下几个方面：①我国食品安全相关法律、行政法规的起草权力与规章制定权力分散于农业、质监、卫生、商务、工商、食品药品监督管理等六个部门。②标准制定分散于环境保护部门、农业部门、卫生部门、质监部门四个部门。③控制农药残留也由农业部、质监部、工商及卫生部等负责。④生猪产品安全控制也涉及农业部门、质监部门、卫生部门、工商部门、商务部门、环境保护部门等六个部门。⑤农产品产地环境的管理也隶属于环境保护部门与农业部门两个部门的。
2.2 现行监管体制的不协调及原因
诸多学者对现行监管体制的不协调各抒己见，但总的来说，体现在以下几个方面：一是存在食品安全体系中的“角色不清”、食品安全管理中的“权限不清”以及不同安全等级的食品“定义不清”等问题，是按部门分环节监管体制术语模糊界定之使然。二是清楚界定初级农产品生产、食品生产加工环节、食品流通环节、消费环节的监管部门的监管职责是取得按部门监管成效的前提，但是法律体系的缺失造成其中术语理解的含混不清。三是按部门分环节的监管体制容易导致多头监管与重复监管问题。一方面引起一定范围内存在法律冲突与法律空白及标准冲突与标准缺失的现象；另一方面导致环节之间出现职权交叉、监管的滞后性与重复性、食品安全问题的扩散与放大以及某些环节管理的遗漏问题，最终造成行政执法资源的浪费。四是地域之间贸易的紧密联系使得以前规定的按行政区划设立的地域化管理已经不再适用，跨地域食品安全管理职能存在缺失。五是信息共享平台的欠缺使得按部门分环节监管体制难以解决信息不对称这一市场失灵，使得基于起初食品安全监管的目标与最终的监管效果相左。六是缺乏一个专门负责呼吁社会公众参与食品安全监管的宣传机构。因为要在漫长的食品链条上确保食品安全，社会公众有比政府执法部门更宽泛的监督能力和更广泛的信息渠道。七是缺乏一个统一的、权威的、用于协调各个部门之间关系的组织机构，这势必造成监管部门之间信息沟通不畅、利益冲突处理不顺、部门职权界定不清等普遍问题。八是缺乏最终负责食品安全风险管理的机构。九是未能调动非赢利组织参与食品安全协调管理的积极性。在美国，除总统食品安全委员加强各食品安全机构之间及联邦和地方政府之间食品安全管理的协调以外，还有食品安全联合研究所(jifsr)、风险评估委员会(r a c)、食源性疾病暴发反应协调组织(forg-g)、食品安全和应用营养联合研究所(jifsan)、国家食品安全系统工程(nfss)等六个协调组织。
3 协调监管体制思路及架构
3.1 改进现有食品安全监管体制的基本思路
借助冀玮等人的一个观点，只有与食品链条流动方向一致的管理体制才能消除多环节管理、多部门管理、多地域管理带来监管冲突与监管空白，构建一个部门全过程管理若干种类食品的制度是一种可以尝试的思路。所以，食品安全监管的协调体制需要品种监管为主线的思路，变现行的“分段监管为主、品种监管为辅”为“品种监管为主、环节监管为辅”，明确每一种食品种类的监管人。美国应该是一个很好的例证，虽然其实施的也是多部门监管体制，但是其食品安全程度却是世界公认的最安全的，这一充分肯定与它的分品种监管有着一定的联系。
那么，如何建立适合我们国情的、行之有效的食品安全监管体制，如何使得整个体制能够协调的运行，以下的思路或许能够作为参考：一是诉求权力的适度集中与权力的适度分散的结合；二是分工与协调的适度把握。
而我国的食品安全管理体制所形成的是一个政府——食品药品安全协调委员会——食品药品监督管理部门(协调委员会办公室)——相关职能部门四个层次的监管网络，这种横向宽幅度、纵向多层级的食品监管行政结构格局，显然严重违背了古典组织理论学者提出的行政组织设计原则，即：“完整统一原则；协调一致原则；指挥顺畅原则；管理经济原则；事权确实原则”，不利于监管效率的提高。因此，有必要借助以上两点见之于诸多的管理学、政治学、经济学等相关文献的相关观点，解释现行监管体制安排的不合理性。其一就是集权与分权（或授权）的权衡。虽然说授权有利于领导者从日常事务中超脱出来，集中力量处理重要决策问题；有利于激励下级，调动下级的工作积极性；有利于培养、锻炼下级。但我们应该清楚的看到，授权对于组织实现统一指挥、协调工作和更为有效的控制越来越不利。 以此来看，我们的监管体制所涉及的多部门管理虽说可能是为了使得各部门各管一块，责任明确，或是增加被监管部门寻租的难度，但是最终难以实现统一协调的管理以及避免“有利大家争，无利没人管”的推诿扯皮局面。其二就是分工与协作的冲突关系。管理学的常识告诉我们，由于现代企事业单位面临繁杂的经营管理事务，所以可以在适当而明确的分工基础上设置若干个部门协调与配合的管理，在一定程度上会收到事半功倍的效果。因此，细化与明晰各级管理部门的职责，是减少职责及义务不清的一种预防性与根治性措施。但是分工过细则“过犹不及”，势必带来“工作流程的延长造成协调的困难”，产生相应的协作和统一问题，因此必须注意的就是分工适当与协调配合。所以，依据第一点，参考现行监管体制权利的过于分散，应该在中央设立综合性的超越各部门的食品安全管理机构，强化中央一级政府对食品安全的直接管理；而第二点就是要求我们应该建立一个能够协调单位行动的机构，以便使各单位行动统一、意见一致、信息通畅、关系和谐。
3.2 协调监管体制架构
食品安全监管的协调机制其核心在于食品安全管理过程中的部门之间、环节之间、地域之间的协调，它应该有利于促使食品安全各管理部门通过会议、协商、讨论、沟通、交流的方式协同食品安全各部门、各地域之间的目标，有利于统筹各部门规划、计划和决策，完善各部门管理中的共性制度，整合各部门的执法力量与资源，明晰各级政府之间在食品安全管理方面的职权划分，从而达到消除管理的冲突、重复与空白，实现食品安全的全过程预防和控制而构建的一种机制。欧美等发达国家和地区的实践表明,集中、高效、针对性强的食品安全监管体系是保障食品安全的关键。我国绝大多数省、市、自治区成立的政府领导下的食品安全协调委员会的实践表明,在该委员会的统一协调下,整合监管资源,明确监管职责,解决本地食品安全多头执法、效果不佳的问题。而食品安全协调委员会机制恰好是国务院尚未建立的。因此，借鉴欧美等发达国家和地区及我国绝大多数省、市、自治区成立的食品安全协调委员会的实践经验，基于食品安全监管体制的基本思路，依据现行食品监管体制的框架，我们的协调体制应该是权力趋于集中的管理模式，但绝不是现在实施和我们平时所说的两种极端的模式：不是现行权力过于分散的多部门共同负责模式，也不是权力高度集中的单一部门负责模式。一方面，权力是一种稀缺资源，它的配置应该赋予最珍视他们的人，使其生产性的使用并激励他们充分使用权力以降低社会的交易费用，从这个意义上来说，权力应该集中于最有效使用其稀缺性与珍贵性的人或机构；另一方面，权力也是产生诸如腐败、贪婪等罪恶的源泉，过于集中的权力往往造成其使用的非效率，难以达到促使权力的最优配置和提高社会效率。所以，我们应该建立的协调的食品安全监管体制是基于集权与授权的及分工与协作适度把握的“少数部门掌权、辅助部门协调监管”、“品种监管为主、环节监管为辅”的模式。在确保少数部门的监管地位的同时，还应该兼顾食品安全宣传、信息沟通、有相关部门，如教育部门研究机构、企业、农户、认证机构、行业协会等非赢利组织的广泛参与。也只有调动社会公众广泛参与食品安全监管的积极性，才能确保在漫长的食品产业链条上的每一个环节不会发生安全隐患与威胁。
参考文献
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