【摘 要】行政不作为是与行政作为相对应的一种违法行政行为，它的存在给公民、法人及其他组织的合法权益造成了损害。为了有效地遏制行政违法行政行为，有必要对行政不作为的构成要件及表现形式进行探析，从而进一步理解何为行政不作为。
　　【关键词】行政行为 行政不作为 构成要件 表现形式
　　1.行政不作为的概念界定
　　关于行政不作为的概念，我国学术界至今仍然存在分歧。具体可以归纳为以下几类：其一，从行为方式角度来界定“行政不作为”，认为所谓行政不作为是指：“行政机关行政行为的一种外在表现形式和存在状态，即行政机关的行政行为方式表现为事实上并没有积极地明确作出，而是消极无为地表现。[1]”其二，从法定义务的角度来界定“行政不作为”，如：“行政不作为是行政机关不履行法定职责的行为。[2]”其三，从法律关系的角度界定“行政不作为”，认为行政不作为乃是与行政作为相对立存在，既然行政作为指的是行政主体改变既存法律关系的行政行为，那么就可以把行政不作为界定为：“行政主体维持既存法律关系的行政行为，如对相对人的请求不予以答复或拒绝颁发许可证等。[3]”以上这些观点从不同的角度揭示了行政不作为的特征，有助于我们深化对行政不作为的理解。基于以上观点，我们不妨把行政不作为界定为：行政不作为是指具有法定义务的行政主体在有能力履行其法定义务的情形下怠于履行。由于对行政不作为的监督机制等存在问题，行政不作为在生活中拥有其赖以存在的温床。其通常表现为行政主体本着“不求有功、但求无过”的官僚主义思想，在该依法行政之时却怠于行政，这严重侵害了行政相对人的合法权益，如应当颁发许可证、执照而怠于颁发，应当履行保护人们的人身、财产而不保护，对超标排放污水的行为熟视无睹等。wwW.11665.coM
　　2.行政不作为的构成要件
　　所谓行政不作为的构成要件，是指构成行政不作为的各种条件的总和。而对于行政不作为构成要件的浅析，有利于我们从更深的层次上对行政不作为的概念进行把握。行政不作为的构成要件有：主体、客体、客观方面和主观方面。
　　2.1主体：行政主体
　　行政不作为是对行政主体的违法不作为状态的否定性评价，因此行政不作为的主体必然是行政主体。所谓行政主体是指“具有管理公共事务的职能，以自己的名义实施公共行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织[4]”。行政主体不仅包括行政机关，而且还包括有法律、法规授权的其他非行政机关的组织。这些组织在法律、法规的授权下可以具有行政主体的身份，从而成为行政权力和行政活动的实施者。当行政主体放弃、拖延或者拒绝履行法定行政作为义务时，就构成了适格的行政不作为主体。
　　2.2客体：损害结果
　　行政不作为的客体是指行政主体的行政不作为导致侵害法益的结果，即有损害结果的存在。而实际损害后果的发生特指行政不作为给公民、法人和其他组织造成了实际损害。行政主体的一般职责包括：保障国家安全、维护社会秩序、保障和促进经济、文化的发展、保护人类共同的生活环境和生态环境等。当行政主体行政不作为之时，就有可能侵害国家、社会、公共利益、公民、法人或者其他组织的合法权益，造成实际的损害后果。
　　2.3客观方面：有作为义务而不作为
　　行政不作为的客观方面要求行政主体负有法定程序上的行政作为义务，这个义务的来源有三种可能性：第一，法律规范明文规定的义务。第二，先行行为义务。该义务不是法律直接规定而是由于行政主体实施的行政行为具有发生一定损害结果的危险性，该行政主体负有的采取积极行动防止损害结果发生的义务。第三，行政合同义务。该义务的来源在于行政主体为了实现一定的行政管理目标，与行政相对人经过一定的磋商达成的协议。由于行政合同一旦生效，就对合同双方产生了约束力，因此，行政合同也成为行政主体行政作为义务的来源之一。以上这三个义务来源都是行政主体无法推诿的作为义务，一旦行政主体以不作为的方式没有履行，并且该不作为状态侵害了行政法所保护的法益，那么就有可能构成行政不作为。
　　2.4主观方面：存在过错
　　具备了以上三个条件还不能断定何为行政不作为，构成行政不作为还要求行政主体在主观上必须存在过错。如果行政主体的不作为并不是因为主观上的过错，而是由于非主观上的原因而导致的，那么就不具

违法性，不构成行政不作为。例如，因突发的洪水导致某地的交通中断，民政局无法及时将抚恤金发给农民；再如正在值班的警察由于心脏病的发作而没有办法完成巡逻职责，都不构成行政不作为。能够阻却违法性的非主观因素主要指的是不可抗力。所谓不可抗力是指人力所不能抗拒的力量，通常包括两种情况：第一，自然原因引起的水灾、地震、洪涝等；第二，社会原因引起的战争、罢工等等。可见，不可抗力具有不可预见性和客观上的不可抗拒性，因此，当由于不可抗力而导致行政主体无法实施行政行为之时，不能认定为行政不作为。此外，有些学者将“紧急避险”和“申请人承诺”作为违法性的非主观因素进行考虑，由于该观点在实际中操作中难度较大，因此对其纳入违法性的非主观因素还须慎重。
　　3.行政不作为的具体表现形式
　　目前由于行政主体的内部监督机制等存在问题，行政不作为的现象在生活中大量存在，这给公民的合法权益造成了诸多不利影响。归纳起来，行政不作为大致有如下表现形式：
　　3.1违法行为查处不及时
　　当违法行为发生之时，行政主体发现不及时，或者已经发现但处理也不及时，那么就容易导致违法后果的持续状态不断加重，处理违法行为的难度也将不断升高。例如，沈阳乐购铁西店长期大量违法销售过期与不合格食品，最终引起沈阳一市民的举报。但是当行政主体接到举报之后，连续三个月未给该举报人任何答复。该接受举报的行政机关的行政不作为行为引起了其他市民的强烈反感。为“表彰”该行政机关的工作态度，市民给行政机关送了一面“不作为”锦旗。
　　3.2超期履行法定职责或不完全履行法定职责 　即行政主体对申请人提出的申请，虽然已经受理，并且采取了行动，但是由于主观上的故意或者过失，在法定或者合理的期限内没能履行完毕程序上的作为义务；或者虽然想行动，但是不完全履行法定的职责。因为这种履行超过了法定的期限，或只是履行了部分法定职责，从其构成要件来看，仍然属于行政不作为，仍然会对当事人的权利造成损害，所以对于行政主体超期履行法定职责或不完全履行法定职责的行为有必要予以追究。
　　3.3行政许可不作为
　　一些具有发证权的机关，面对当事人的申请之时，既不表示同意也不表示不同意，恶意拖延办证。这种行政不作为的行为无论是对国家，还是对行政相对人都造成了不同程度的侵害。就国家而言，只有当其许可的从业资格或者营业资格得到审批，才能更好地促进社会的繁荣富强。对于行政相对人而言，行政机关对其的许可行为可能影响其事业发展等切身利益。由于行政主体的行政许可不作为侵害了行政相对人的利益，这还容易使老百姓产生对行政机关的不良印象。
　　3.4错误行为不纠正
　　对于行政主体作出的具体行政行为，当事人提出充分证据证明其存在错误，或者行政主体发现自己所作出的具体行政行为存在错误，但是行政主体为了面子、害怕当事人上访或提出高额赔偿要求，该纠正的具体行政行为往往得不到及时纠正。
　　3.5不一次性告知
　　当行政相对人向行政机关提出申请，而该行政机关认为不符合办理条件的，应该一次性告知行政相对人申请所必须具备的条件，不能在行政相对人重新申请后又不断告知存在新的缺陷、补充新的材料，让行政行对人往返奔波，引起人民群众的反感。
　　3.6该公示的信息未公示
　　按照《政府信息公开条例》的要求，对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的或需要社会公众广泛知晓或者参与的信息以及行政机关办事程序等应当主动公开。对于城乡建设和管理的重大事项、征收或征用土地及房屋拆迁及其补偿情况、财政收支及各类专项资金的管理和使用情况、乡镇土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况均应公开，但事实上很多没有依法公开。
　　参考文献：
　　[1]吴偕林.关于不作为行政与不作为行政案件范围的思考[j].行政法学研究.1995（1）：51-52
　　[2]黄曙海.行政诉讼法100问[m].法律出版社，1989：79
　　[3]韩元建.行政不作为的概念及构成要件研究[d].中国政法大学，2005：12
　　[4]杨海坤，章志远著，行政法学基本论[m].中国政法法学出版社，2004：94
　　（作者单位：闽南师范大学政治法律系；福建 漳州 363000）