摘要：全面质量管理是20世纪50年代在美国发展起来的一种重要的管理思想。它强调顾客的满意为组织生存的根本，要求以顾客为中心来全面、系统地关注质量。在私营部门管理方法广泛运用于公共部门的今天，鉴于政府官僚主义对顾客需要的忽视，全面质量管理应用于政府公共管理逐渐成为一种趋势。本文即是主要阐述如何运用全面质量管理中的顾客满意思想来改进政府公共管理的实践。笔者首先介绍了全面质量管理的发展历程，然后将重点放在了对政府顾客的界定及其需求的分析上，最后探讨了政府与企业在实施顾客满意战略上的不同。
关键词：顾客满意 政府 全面质量管理
0 引言
一个企业只有赢得顾客才能赢得生存与发展，而一个政府同样必须时刻将顾客挂在心上。失去顾客，企业将在市场中被淘汰，而政府也将免不了被抛弃的噩运。正如1994年美国质量管理专家j·m朱兰在美国质量管理大会上提出的：“20世纪是生产力的世纪，21世纪是质量的世纪，质量问题将成为关系一个国家和企业生存和发展的重大问题。”时下一些国家政府出现合法性危机，就是在很大程度上因为政府提供的公共产品的劣质而逐渐失去了民众的认同，失去选票，要解除政府合法性危机，获取民众认同，就是需要政府树立政府公共管理的根本目的是使其顾客满意的理念，而这正是全面质量管理的思想。
1 全面质量管理
1.1 全面质量管理的涵义和主要思想 全面质量管理（即total quality management简称tqm）是20世纪50、60年代发展起来的全新的质量管理理论。wwW.11665.coM它主要包含以下三个涵义：①全面：特指把追求质量应用于工作的方方面面，从界定客户的需求到积极主动地评估客户满意与否。②质量：意味着满足、超过客户的期望值。③管理：指发展及保持组织力量以便不断提高质量。[1]
总之tqm就是要求我们在各个环节、整个系统不断提升质量，不断满足、超过顾客的需求和期望。
全面质量管理思想广博、内涵丰富，有以下四大主要思想：
1.1.1 顾客导向。组织依存于顾客，一个企业的经营活动要以满意为宗旨，从顾客的角度，以顾客的观点来分析和思考问题。任一组织都应努力去理解顾客当前和未来的需求，满足顾客要求并争取超越顾客期望。以顾客导向是tqm核心思想，全面质量管理的实质就是利用“顾客满意”来实现组织和管理革新。[2]
1.1.2 卓越领导。根据tqm的80/20原则，发生质量问题的责任80％应当由管理者来承担。因此，tqm强调领导者理解全面质量管理，特别使要帮助和带领全体员工以顾客为导向，提高产品质量，使顾客满意。
1.1.3 不断改进。市场永远在发展，顾客始终在变化，要赢得新顾客，巩固老顾客，组织就必须将持续改进产品质量作为一个永恒目标，否则迟早会被顾客抛弃。
1.1.4 全员参与。全员参与是各种管理成功的必要条件。员工的质量意识和质量行为决定着组织最终输出产品的质量，自有各级人员充分参与关注质量，才能为组织带来收益。
1.2 政府全面质量管理 tqm在企业的巨大成功，也引起了政府的广泛关注，在以企业精神改造政府的呼声日隆下，运用tqm改进政府公共管理被提上了议程。而顾客满意正是tqm的核心思想。
关于在我国实施tqm，马孝扬在论文《论政府工作全面质量管理》中论述了必要性和可能性。[3]我认为tqm将有助于推行中国政府行政改革。因为tqm强调以顾客为尊，不断提高产品质量，使顾客满意。要让我们的“官员”从根本上认识到政府工作的目的是让所有的顾客满意，让我们的选民、我们的公民满意。只有政府的“顾客”提供高质量的公共产品，才能赢得顾客的信任，赢得民众的认同，赢得生存与发展，否则你的合法性将受到质疑，并最终被抛弃。
2 全面质量管理下政府的顾客分析
2.1 顾客的定义及其重要性 顾客是tqm中的一个重要概念，顾客在以往基本上被定义为“使用并偿付产品或服务的人”[4]或“指具有特定的需要或欲望，而且愿意通过交换来满足这种需要或欲望的人”[5]。这些定义使我们常常忽视其他顾客的需求，从而降低了顾客满意度与忠诚度，削弱了一个组织发展的能力。随着技术的进步，社会的发展，人的需求不断提高并呈现多样化，我们必须关注所有顾客的需求，而不是只简单服务于几个特定顾客，使顾客满意就是要使不同种顾客都满意。政府顾客迫使政府打起精神分析顾客需求，并力争满足超过顾客期望值，以赢得生存与发展。正如戴明所言，“对大部分政府业务而言，他们不必去争取什么市场。市场固然不用争取，但政府机关仍应依法规有效而经济地提供服务并以服务民众为目标。持续不断地提高政府服务，才会赢得大众的赞誉并保助这项服务业的就业市场。同时帮助企业界创造更多的工作机会”。[6]
2.2 政府面对的顾客 顾客是个广义的概念，根据tqm理论，政府面对的主要是内外两种类型多个层次的顾客体系。
2.2.1 内部顾客 政府内部顾客是指政府内部从业人员，包括各部门的高层、中层以及中层职员，其主体就是公务员。政府内部顾客主要分作三类。
①流程顾客 在政府公共管理活动中，政府机构按照一定程序行使职能，完成公共产品生产过程，这个过程中各个环节之间存在互为顾客的关系，是为流程顾客。实质上就是一个工作程序上的互为顾客，互相服务的关系。
②职能顾客 从中央到地方，政府结构呈现为矩阵管理模式。虽然各个部门各司其职，但从广义的“职能”（faction）来讲，不同层次上的组织单元互为职能顾客，从而实现我们整个国家公共管理统一运作的整体优势。
③职级顾客 在我们单一制的政府内部，强调政令的统一，以便路线、方针、政策得以从上而下得以贯彻实施。我们把政府内部纵向全力关系结构上的上下级互为顾客的关系称为职级顾客。
2.2.2 tqm下政府内部顾客的意义 政府内部的公务员要学习tqm，重视顾客思维，积极合作，相互服务，从而更好地为政府的外部顾客服务。当然，我们的政府要为公务员间的合作与服务提供一个激励的环境，因为公务员自身作为内部顾客，政府也要力求让他们满意且争取超过他们的预期。内部顾客对政府的高满意度使赢得外部顾客满意的坚实基础。政府要在可能的条件下尽量改善公务员的生活水平，提高其生活质量，增强他们对自己岗位的认同，使他们能安心工作，为人民服务。同时要提倡合作，鼓励合作，提高行政效率，强化行政效能。
2.2.3 外部顾客 政府外部顾客即是在政府外部环境中与政府各部门有着直接的交换关系或有相互影响的利益关系，但无交换的组织或群体。主要包括公众顾客、供方顾客、中间顾客和资本顾客。
①公众顾客 公众顾客，就是选民，是政府的主要顾客。“在公共部门，主要顾客就是你的工作主要用来帮助的个人或团体。”[7]而公众顾客可以在某种程度上分为核心顾客、次要顾客和潜在顾客。
②供方顾客 政府就像一个大企业，它的运作也需要供应商的支持，政府的供方顾客就是向政府提供产品的组织或个人。供方可以在政府内部，但主要在政府外部。政府需要的产品是多样化的，从而它的供应商也遍布各个行业。小到纸笔等办公用品的生产商，大到网络支持、军工企业，都可以成为政府供方顾客。拥有稳定的供应商提供高质量的产品，是政府顺利运作的必要条件，也是其降低公共产品生产成本和保证公共产品质量的必须。
③中间顾客 政府的中间顾客就是介于政府和公众顾客之间的顾客，主要是各级政府的派出机构和经政府授权的民间机构。
2.2.4 tqm下政府外部顾客的意义 相对内部顾客而言，外部顾客对于政府来说更具重要性。外部顾客是政府生存的市场环境，直接决定着政府的存亡兴废。政府因公众顾客的授权而成立，因其购买欲望而存在和发展；政府需要供方顾客持续不断供应高质量产品才可能顺利生产高质量公共产品；有了中间顾客，政府才可能更确切地知道民众的需要和更及时地回应这种需要。
3 政府之顾客满意战略
tqm强调组织对顾客的关注，认为能否赢得顾客事关生死。因此，政府必须将顾客上升到一个战略高度。在介定了政府的各种顾客，认清政府应该服务的对象后，我们必须审慎分析各种顾客的不同需求，极力采取何种措施来满足客户需求并超越他们的期望，以提高顾客满意度。
3.1 政府与顾客间需求互动分析 要了解政府顾客的需求就要分析不同种顾客与政府的不同交换关系。只要政府提供的公共产品等于顾客所想要交换到的公共产品，则就可达成使顾客满意的目的。
3.1.1 政府与内部顾客之间的交换关系 对于政府而言，要想满足其他顾客的需求，就必须先满足其内部顾客的需求。因为内部顾客是为政府外部顾客服务的责任承担者，且“拥有高满意度的员工的组织比拥有低满意度的员工的组织更有效率、员工流失率更低、更能贯彻顾客第一的思想。”[8]。政府内部顾客的交换关系可由图1显示：
①挑战性工作；②公平的报酬；③融合的同事关系；④良好的福利待遇与保障安排；⑤一定的升迁机会与发展机遇。
①良好的工作表现与工作效果；②与上司及同事的融洽关系；③遵守组织的规章制度；④对政府核心价值观的认同和贯彻；⑤愿意奉献与履行责任。
3.1.2 政府与公众顾客交换关系 公众顾客是政府主要的外部顾客，他们通过提供各种资源来获取他们满足他们的需求。图2即是他们的主要交换关系：①高质量的公共产品；②适宜的税收政策；③廉洁自律公务员队伍；④全面优质的服务承诺。
①通过积极纳税重复购买公共产品以维持政府存在；②对政府保持告的认同感；③支持政府各项新的政策；④提出改进建议。
3.1.3 政府与供方顾客之间的交换关系 政府的供应商不受政府控制，且与政府其他顾客没有直接的联系，却有着自己独特的需求，需要政府为之提供特别的支持。请看图3中政府与供方顾客的交换关系：
①为产品付出代价；②准时付款；③有效的技术支持能力；④良好的信誉；⑤可提供其他服务的能力。如：帮助改进管理、提高效率、协同创新等等。
①高质量、可靠的产品；②售价和价值适当；③按时交货；④优质的售后服务与及时的技术支持；⑤灵活的适应能力与很好的信誉。
3.1.4 政府与中间顾客的交换关系 政府的中间顾客主要是由政府各级派出机构和政府授权的民间机构组成。他们需要的是：①一定的处事权限；②工作的指导；③资金支持。
并提供优质服务协助政府更好的为政府其他顾客服务。
3.2 如何达成政府顾客满意 虽然tqm不是纯粹的技术，而是一种全新的管理思想，[9]但tqm中确有我们应运用的方法。政府部门要积极运用tqm的方法训练各级公务员如何来达成顾客满意，同时改善自己的工作环境，提高自己工作的满意度。
3.2.1 任一个人都要负起满足顾客需求的责任，要设定清晰的目标并且切实采取行动去解决问题，时刻注意分析自己的优缺点，分析自己的工作。另外，政府部门的工作实质上也是一门技术，要不断分析自己岗位上可能的各种情形来设计应对的措施，以专业地服务公众。
3.2.2 持续不断地学习与自己工作有关的知识，以便更有效率地服务于你的顾客。要不断征求并以开放的心态应对公众、领导和同事提出的意见及反馈。不要以为公务员是“铁饭碗”，如果你跟不上公众的需要和不断增长的要求，如果你不能很好的服务公众，你也会被清除出公务员队伍。
3.2.3 要与他人共享知识、技术和信息。为顾客提供帮助，在公务员队伍及上下级间要实现信息共享；要承认到他人的贡献；要像对待自己的同事一样来对待供方顾客；少些争权夺利，多些时间考虑如何满足顾客需求。
3.2.4 要有长远的眼光，并坚持不懈地达成顾客期望。政府应积极回应顾客需求，采取迅速、果断行动，不要拖延、耍官威；不要抱怨，要以困难为机遇；积极运用更多有效率的方法服务顾客；无论在何种不利情况下，在顾客面前要始终保持乐观心态；努力解决顾客的问题，不要脸难看、事难办。
国内一些学者也提出了诸如抛弃传统的官僚文化，培养“为顾客服务，对顾客负责”政府文化；引入竞争性的公共选择机制；建立顾客信息系统；实行社会服务承诺制等让人印象深刻的措施来提高政府的顾客满意度。[10]
全面质量管理要求我们关注质量，关注顾客需求，强调运用顾客满意实现组织和管理革新。新世纪，政府要生存和发展必须树立顾客满意为公共管理的根本目标，在公共组织中全面实施全面质量管理，并使其发挥作用。
参考文献：
[1][美]w.爱德华兹·戴明[w.edwards deming].钟汉清,戴久永译.《戴明论质量管理：以全新视野来解决组织及企业的顽症》海南出版社.2003版.
[2][美]j.m.朱兰[j.m.juran].杨文士等译.《朱兰论质量策划：产品与服务质量策划的新步骤》.清华大学出版社.1999版.
[3]garbor,andrea.1990.the man who discovered quality:w.edwards deming brought quality revolution to america. new yor:times book.
注释：
[1][美]史蒂文·科恩，罗纳德·布兰德.孔宪隧等译.《政府全面质量管理》 中国人民大学出版社.2002年版p6.
[2][美]marn j.cha towards．bureaucratic reform by customer satisfaction.《北京联合大学学报》，2002年9月第16卷增1期p6.
[3]马孝扬.论政府工作全面质量管理.《辽宁教育学院学报》.1999年5月第16卷第5期p33.
[4][英]泰德·琼斯.《完善的顾客关怀》.湖南人民出版社.2000年版p59.
[5][美]菲利普·科特勒谱．梅汝和等/译.《营销管理：分析、计划、执行和控制》上海人民出版社 1999年版p13
[6][美]w·爱德华兹·戴明.钟汉清，戴永久译.《戴明论质量管理：以全新视野来解决组织及企业的顽症》海南出版社2003年版p7.
[7][美]戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克.谭功荣，刘霞译.《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中国人民大学出版社2002版p181.
[8][美]斯蒂芬·p·罗宾斯谱.孙健敏等译.《组织行为学》中国人民大学出版社.美国prentice hall 出版公司1997年版p154.
[9][美]史蒂文·科恩，罗纳德·布兰德.孔宪隧等译.《政府全面质量管理》 中国人民大学出版社.2002年版p6.
[10]王雁红.顾客导向型政府及其对我国政府改革的启示.《社会》，2003.10.p57.
