摘要:本文通过剖析北京市档案局近期查处的一起丢失职工档案的违法案件,对职工档案的国家所有权、丢失档案违法行为发生时间的确定、查处档案违法行为的法律适用、行使档案行政处罚自由裁量权的考量等四个方面的法理问题进行了论述,以期促进档案行政执法尤其是档案行政处罚工作的深入开展。
关键词:职工档案 违法行为 法理
面对档案违法行为的隐蔽性、违法后果显露的滞后性以及发现违法行为难度较大的实际困难,北京市档案局(以下简称市档案局)近年来把发现和查处档案违法行为作为当前档案行政执法的重点来抓,先后对四起档案违法行为实施了行政处罚。
为了促进档案行政执法工作的发展,现将近期市档案局行政执法人员在查处丢失职工档案违法行为中遇到的问题及自己的思考介绍如下,同大家研讨交流。
一、案件查处情况
2008年12月1日,市档案局接到群众举报,反映本市某企业存在故意藏匿、销毁职工档案的违法行为。市档案局执法人员经过深入细致的调查取证,查明举报人原系本市某企业职工,1995年12月8日,该企业将举报人予以除名并将其职工档案从本单位转出。由于举报人的职工档案至今下落不明,该企业又不能提供确凿证据证明本单位已将举报人的职工档案转往其户口所在地的街道劳动部门,客观上造成职工档案丢失的危害后果。
我们认为此行为违反了《企业职工档案管理工作规定》第十八条“企业职工调动、辞职、解除劳动合同或被开除、辞退等,应由职工所在单位在1个月内将其档案转交其新的工作单位或其户口所在地的街道劳动(组织人事)部门”和该规定第十九条“接收单位收到档案经核对无误后,应在回执上签名盖章,并将回执立即退回。www.11665.Com逾期1个月转出单位未收到回执应及时催问,以防丢失”以及《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》(以下简称《北京市实施〈档案法〉办法》)第三十四条“有下列行为之一的,由市或者区、县档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)损毁、丢失属于国家所有的档案的”等规定,属于丢失档案的违法行为。
根据《企业职工档案管理工作规定》第十五条“对违反《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)、《中华人民共和国保守国家秘密法》的,要依法处理”以及《北京市实施〈档案法〉办法》第三十五条“有本办法第三十四条第(一)项、第(二)项、第(三)项行为的,由市或者区、县档案行政管理部门给予警告,根据有关档案的价值和数量,对责任单位可以并处1万元以上10万元以下罚款,对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员可以并处500元以上5000元以下罚款;造成档案损失的,由市或者区、县档案行政管理部门、有关主管部门根据损失档案的价值,责令赔偿损失”的规定,市档案局于2009年3月6日对本市某企业给予警告的行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第二十三条“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定,市档案局责令该企业认真整改,切实保障职工档案的安全。
2009年3月11日,市档案局收到被处罚企业报送的整改报告。该企业表示服从市档案局的行政处罚决定,在今后的工作中要吸取教训,采取有效措施加强对职工档案的管理,杜绝再次发生类似违法行为。
二、相关法理问题的思考
在查处丢失职工档案违法行为过程中,有以下四个法理问题需要认真梳理、形成共识:
(一)对职工档案国家所有权的辨析
根据《北京市实施〈档案法〉办法》第三十四条和第三十五条的规定,只有发生“丢失属于国家所有的档案”的违法行为,档案行政管理部门才能依法予以行政处罚。显而易见,职工档案是否属于国有档案,是档案行政管理部门能否查处职工档案管理中发生的档案违法行为的首要问题。
人事档案是组织、人事管理部门或其他有关部门在人事管理活动中形成的,关于个人经历和德才表现,并以个人为单位集中保存起来以备查考的人事材料。可划分为学生档案、工人档案、干部档案、军人档案四个部分①。《企业职工档案管理工作规定》第二条“企业职工档案是企业劳动、组织、人事等部门在招用、调配、培训、考核、奖惩、选拔和任用等工作中形成的有关职工个人经历、政治思想、业务技术水平、工作表现以及工作变动等情况的文件材料。是历史地、全面地考察职工的依据,是国家档案的组成部分。”2006年国家档案局在就人事档案丢失诉讼对最高人民法院的答复中指出“人事档案是国家档案的重要组成部分,其权属归国家所有。任何单位和个人对人事档案均无随意处置的权利。单位对人事档案负有保管义务”②。由此可见,从档案所有权的角度来看,作为人事档案重要组成部分的职工档案,属于国有档案的范畴。丢失职工档案属于“丢失属于国家所有的档案”的违法行为,档案行政管理部门应当依法予以查处。
由于人事档案事关公民个人的切身利益,公民向档案行政管理部门举报、要求查处人事档案管理中的违法行为的愿望尤为强烈。在当前档案行政管理部门依法履行行政处罚职责缺乏案件线索的情况下,应当对公民举报的涉及人事档案的违法行为予以高度关注,从中发现有价值的案件线索。
(二)对丢失档案违法行为发生时间的确定
根据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算”的规定,确定丢失职工档案的时间是否距发现之日起不超过两年,是能否给予行政处罚的关键因素。
本市某企业1995年把举报人除名后,认为本单位已根据有关规定将其职工档案提请其户口所在地的某区劳动行政部门审核后转交某街道劳动部门保存,而某区劳动行政部门及某街道劳动部门均否认曾经接收和保存过举报人的职工档案,举报人据此认为本市某企业并未将其职工档案转出。也就是说,1995年本市某企业转交举报人的职工档案以来,有关当事各方均认为该档案有着确切的下落,不存在丢失档案的情况。只有在2008年市档案局接到举报、进行调查取证后,才彻底查清了举报人的职工档案下落不明,最终确定了该档案已经丢失的事实。鉴于本市某企业只能提供证据证明已转出举报人的职工档案而不能提供证据证明已将档案转交其户口所在地的某街道劳动部门保存,举报人的职工档案下落不明显然与本市某企业履行转交职工档案的法定责任不到位有着直接的因果关系,市档案局据此认定该企业应当对丢失职工档案的违法行为承担必要的法律责任。
需要说明的是,举报人的职工档案从本市某企业转出后下落不明,只是表明该档案脱离了有关单位的有效管理。由于存在将来重新发现该档案下落的可能性,因此档案下落不明并不一定意味着其已经丢失。由于下落不明的档案一旦被认定为丢失就构成了档案违法行为,对此负有直接责任的人员必须承担相应的法律责任,借鉴《中华人民共和国民事诉讼法》为人民法院针对下落不明满一定期限的公民设定判决宣告死亡的特别程序,公民在被法院判决宣告死亡后,其原有的婚姻关系随之消灭,继承由此开始的规定③,对于下落不明的档案能否确认其已经丢失,我们认为应当由档案行政管理部门经由调查核实的特定程序来予以最终确认。借鉴1988年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》“被宣告死亡的人,判决宣告之日为其死亡的日期”的规定,我们认为丢失档案违法行为发生时间应当推定以档案行政管理部门经过调查取证,最终确认本市某企业存在丢失职工档案违法行为之时起算。
(三)查处档案违法行为的法律适用
由于《档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《档案法实施办法》)和《北京市实施〈档案法〉办法》对行政处罚都作了相应的具体规定,根据《中华人民共和国立法法》第六十三条第一款“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规”的规定,在查处档案违法行为时,究竟是适用作为上位法的《档案法》和《档案法实施办法》,还是作为下位法的《北京市实施〈档案法〉办法》,要看这三部法律、行政法规和地方性法规之间是否存在相互抵触的情况。
档案行政管理部门的行政处罚权是1996年7月全国人大常委会通过修改《档案法》赋予的。由于这是在1996年3月全国人大制定《行政处罚法》对行政机关的行政处罚权予以严格限制的情况下,国家把行政处罚权赋予一个以前没有此项权力的行政管理部门的第一部法律,因此《档案法》对档案行政管理部门实施行政处罚权的范围予以了严格的限制。根据《档案法》第二十四条第二款的规定,只有“在利用档案馆的档案中”这一有限范围内发生“损毁、丢失属于国家所有的档案的;擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的;涂改、伪造档案的”三种档案违法行为,档案行政管理部门才能对违法者给予行政处罚。由于在现实工作中,档案违法行为大多发生在利用档案馆的档案这一特定领域之外,为了有效制裁档案违法行为,切实保障档案安全,《北京市实施〈档案法〉办法》第三十五条突破了《档案法》第二十四条第二款的限制,授权档案行政管理部门对发生在“利用档案馆的档案”之外的上述三种档案违法行为给予行政处罚。
对《档案法》、《档案法实施办法》和《北京市实施〈档案法〉办法》关于行政处罚的规定进行比较,《北京市实施〈档案法〉办法》授权档案行政管理部门对“损毁、丢失属于国家所有的档案的;擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的;涂改、伪造档案的;擅自出卖或者转让国家所有的档案及集体所有、个人所有的以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案的;倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的”五种档案违法行为给予行政处罚,运用“警告、罚款、没收违法所得”三种行政处罚种类,罚款幅度为“对责任单位可以并处1万元以上10万元以下罚款,对直接负责的主管人员或者其他责任人员可以并处500元以上5000元以下罚款”的规定,这与其上位法《档案法》和《档案法实施办法》)的规定是完全一致的,符合《行政处罚法》第十一条第二款“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”的要求。
有鉴于此,《北京市实施〈档案法〉办法》在给予行政处罚的行为、种类和幅度三个方面严格遵照其上位法《档案法》和《档案法实施办法》的有关规定,这三部法律、行政法规和地方性法规在行政处罚的规定方面并没有相互抵触之处。对于本市某企业丢失档案的违法行为,档案行政管理部门完全可以根据《北京市实施〈档案法〉办法》的规定给予行政处罚。
(四)对行使档案行政处罚自由裁量权的考量
档案行政处罚自由裁量权,是指档案行政管理部门在法定档案行政处罚权限范围内,对档案违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的自主决定权。根据《档案法实施办法》第二十八条和《北京市实施〈档案法〉办法》第三十五条的规定,对于丢失档案违法行为的责任者,由档案行政管理部门给予警告,并可对单位处1万元以上10万元以下罚款,对个人处500元以上5000元以下罚款。造成档案损失的,还可责令赔偿损失。
为了进一步做好规范行政处罚自由裁量权工作,根据2007年北京市人民政府制定的《北京市关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》④第六条“规范行政处罚自由裁量权应当遵守下列规定:(一)法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类的,行政执法部门应当明确适用不同种类行政处罚的具体条件;(二)法律、法规、规章规定可以选择行政处罚幅度的,行政执法部门应当根据涉案标的、过错、违法手段、社会危害等情节划分明确、具体的等级”的规定,按照《档案法实施办法》和《北京市实施〈档案法〉办法》关于罚款数额“根据有关档案的价值和数量”予以确定的要求,2008年市档案局制定的《北京市档案行政处罚自由裁量权规范应用标准》⑤以“涉案标的”作为规范档案行政处罚自由裁量权的基本标准,把涉案标的价值以“保管期限”为标准具体细分为“永久”和“定期”两个档次,把涉案标的数量以纸质档案为标准(其他载体档案参照执行)在“永久”和“定期”两个档次内再进行具体的划分。
根据《行政处罚法》第五条“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的规定,在“警告、罚款、没收违法所得”三种档案行政处罚种类中,《北京市档案行政处罚自由裁量权规范应用标准》高度重视档案行政处罚的教育功能,倡导档案行政管理部门对大多数轻微档案违法行为适用“警告”的行政处罚。考虑到普通的职工档案其价值和数量都较为有限的实际情况,根据《北京市档案行政处罚自由裁量权规范应用标准》关于“损毁、丢失属于国家所有的档案的”违法行为,涉案标的为1页-50页以下的永久保管档案、1页-250页以下的定期保管档案,行政处罚种类适用“警告”的规定,市档案局决定对丢失举报人职工档案的企业给予警告的行政处罚。
根据《行政处罚法》第七条“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚,其违法行为对他人造成损害的,应当依法承担民事责任”以及《中华人民共和国民法通则》第一百三十四条“承担民事责任的方式主要有:(七)赔偿损失”的规定,考虑到2008年人民法院经过审理已经认定该企业对丢失职工档案负有过错、判决其赔偿举报人人民币六万元的情况,市档案局决定不再对该企业造成档案损失的过错作出责令赔偿损失的处理。
以上是我们对参与查处丢失职工档案违法行为的情况介绍及其法理分析。徒法不足以自行,查处档案违法行为是提高社会档案意识和档案法制观念最有效的途径和手段。我们相信,在广大档案行政执法人员的辛勤努力下,随着档案行政执法尤其是档案行政处罚工作的深入开展,必将为档案事业营造出一个良好的发展环境。
注释:
① 王英玮.专门档案管理.中国人民大学出版社,2004:p84.
② 《国家档案局办公室关于人事档案丢失诉讼有关问题的答复》(档办〔2006〕54号)
③ 柴发邦.民事诉讼法学.北京大学出版社,1992:p285.
④ 《北京市人民政府关于印发行政执法责任制配套制度的通知》(京政发〔2007〕17号)
⑤ 《北京市档案局关于印发档案行政执法责任制配套制度的通知》(京档通〔2008〕1号)
