中国信访的法治反思:以信访困境倒逼司法公正的论文_司法制度论文

中国信访的法治反思:以信访困境倒逼司法公正

　信访制度毋庸置疑是中国共产党首创的。信访制度作为历史的传承，以“邀车驾”、“挝登闻鼓”等形式存在的“直诉制论文联盟http://度”作为沟通国家与民众相互关系的桥梁与纽带；同时，契合于中国特色的民主政治制度，信访制度以其原初的公民参与民主的定位满足了“保持各级人民政府同人民群众的密切联系”的要求而具有政治正确性。然而，以现实的视角来审视中国当前的信访现象时会发现，当这种具有历史悠久性的制度遭遇中国现实时，呈现的是使政府与民众都难堪的信访困境。目前，在我们党和国家将“依法治国”作为治国总方略的背景下，信访困境的产生乃至于恶化，无疑对我国的法制建设产生巨大的阻碍，因而需要在中国的境遇内重新审视信访制度，探求解决信访困境的出路。
　　一、信访在制度层面存在的问题
　　1、信访的功能错位
　　信访作为我国公民一项基本的政治权利，是宪法赋予的。我国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”但实际上，信访突破了宪法的授权而更多的承担了不当的“权利救济”的负担。
　　我国学者于建嵘指出：现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能，主要有两个方面。Www.11665.Com其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。[1]
　　然而，将信访界定为以行政方式解决纠纷的权利救济方式，则是超出了对信访的原初定位而赋予了信访在司法体制之外解决纠纷的功能，这是对信访功能的错误定位。正是在中国当前的政治环境下存在着这种法外解决的可能性，信访制度才在我国逐渐演变成为一种权利救济的手段并被滥用，亦即当司法救济不能有效地使公民的所有合法权利都得到保障，在传统的“青天意识”的支配下，信访成为一种非常规的化解矛盾的方式，成为某些人心中的“救命稻草”。[2]
　　2、信访的制度缺陷
　　我国有学者将信访活动分为参与类信访、求决类信访、诉讼类信访三种类型。
　　首先，对于求决类信访，从这类信访涉及的问题来看，动拆迁、征地补偿、失业保障等重大信访问题是信访机构无权处理的事项。从法律地位看，信访工作机构并不具有行政的职能和权力，也不是单独序列的国家机构，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。这就在法治之外开辟了一条偏离司法渠道的纠纷解决机制，而这种体制外的机制宪法与信访条例都没有赋予相关的裁决权限与规定具体的处理程序因而具有随意性，因而具有“人治”的色彩。
　　其次，对于诉讼类信访，由于在我国老百姓的潜意识中并没有对于法的信仰，法一直以来被认为是统治的工具，因而法院作为审判权的行使者在人们的内心中并没有权威性，特别是近年来，法官腐败，贪赃枉法的案件层出不穷，屡见不鲜，这使得人们法院的权威性更加受到质疑。因此，近年来涉法涉检信访逐渐增加，常常一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正执法，有时即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。但这类诉讼类信访如果得到了支持，则是对司法独立的严重伤害。
　　二、信访在现实层面存在的困境
　　信访作为一种“权利救济”的制度性的措施，“它一面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解

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决法律问题的途径，一方面又为对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道。”[3]当信访作为一种“法律系统之外解决法律问题的途径”而难以被信访条例遮蔽的功能错位与制度性缺陷传导到现实层面，信访活动的双方当事人——政府与访民——都将陷入难以自拔的信访困境。
　　1、政府困境
　　信访制度作为一项游离于司法途径之外、甚至似乎与司法有些相悖的“边缘制度”，本应该悄然隐退。但随着改革开放的深入，各种社会矛盾的积累甚至激化，信访不仅没有退出历史舞台反而由边缘走向了中心，近论文联盟http://年来不断出现的信访洪峰[4]正体现了信访的选择趋向。
　　一方面信访机构由于缺乏相关事项的处理权限而相互推诿、拖延或者地方关系网的制约导致信访事项在基层得不到及时解决而将矛盾激化或通过越级上访上交给高层政府；另一方面，正是由于信访渠道的畅通以及不受审级的限制，民众的集体上访、越级上访等非正常的方式必将破坏社会安定团结的局面。由此可见，在民众的权利救济与政府的秩序追求之间存在一定的张力。这种张力的存在使政府在信访活动中处于左右为难的境地：一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦、堵、卡、截，而是要保证信访渠道的畅通，充分保障群众的民主权利；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。[5]许多省市县“零上访”、 “保一方平安”的刚性维稳的巨大压力使得政府处于一个两难的困境之中，难以在在民众的权利救济与政府的秩序追求之间求得平衡。
　　2、访民困境
　　当政府的信访困境投射到民众身上时，访民困境以一种更难堪的局面出现，更严重的是信访机制的黑暗运行侵犯了民众的基本权利。
　　众所周知，访民的诉求得到解决取决于很多非常偶然性的因素，如获得高层首长亲自接见或直接批示，但正是这种偶然性机遇的存在给走投无路、破釜沉舟的访民裂开了一道小小的门缝，透露出些许希望的曙光。更多的访民为了抓住这根不经常出现的“救命稻草”，就会穷尽自己的智慧引起高层的注意。这是一种“问题化”[6]的过程，即把访民关心的问题转化为政府关心的问题，这样政府才有可能把解决访民的诉求纳入议事日程中。
　　在实践当中，闹访、缠访、越级上访、集体上访等都是访民以一种非常规的方式寻求法治外的纠纷解决途径。诸如闹访、缠访往往被认为是对社会祥和安宁形象的破坏；越级上访、集体上访则会破会社会的秩序而刺痛政府的神经。此时，政府为了社会的安定而将这些感受全都反作用到访民身上：在法治轨道内，因为这些非正常的上访方式游走在秩序的边缘很可能失控而被认定为“闹事”，故而政府就可以用冲击办公秩序、扰乱社会治安、破坏公共交通秩序等罪名将上访者法办，如永州市公安局冷水滩分局对农民唐封银以“准备上访，其行为扰乱了公共场所秩序”的名义处以拘留十天的行政处罚；[7]“准备上访”就会“扰乱公共场所秩序”？这是对访民信访权利、人身自由的赤裸裸的剥夺；在法治轨道外，政府用很多非常的手段对访民进行围堵、打击、报复，近年来发生的劫访[8]、对访民施暴、强行给访民办学习班、将访民强送精神病院[9]、武装抢尸防止访民抬着尸体上访[10]等更是对访民人身自由的骇人听闻的侵犯。转贴于论文联盟 http://

　三、以信访困境倒逼司法公正
　　（一）信访困境产生的原因
　　信访困境的产生不仅是我们社会深层次的社会意识影响的结果，而且，外在社会制度本身所存在的种种缺陷对信访论文联盟http://困境的产生乃至于恶化起到了重要催化作用。
　　如前所述，在求决类信访、诉讼类信访中，信访被定为一种权利的救济途径，从而具有了一种准司法的性质。但是，在一个法治社会里，社会矛盾的解决应当主要依赖司法机制合理有效的运行，法院应当是纠纷解决的最后的并且是最具权威性的机构。然而，在我国目前的社会背景下，司法制度本身存在的诸种缺陷致使司法机关无法为纠纷的解决提供有效的渠道，这就迫使民众通过其它的途径来寻求解决之道，这样一来，信访作为在我们国家具有深厚文化根基的“行为方式”则必然成为群众的首选，并因此而愈演愈烈。
　　具体而言，司法不公引发信访困境主要体现在以下几个方面：
　　1、司法腐败
　　“一切有权力的人都容易滥用权力”，在权力不受监督的情形下尤其如此。在我国现行的体制下，由于官员的权力往往没有受到有效地限制，这就为官员的“权力寻租”提供了制度上的漏洞。武汉市中级法院自2005年以来连续三次发生的法官“窝案” 开了中国司法界的先例，乌鲁木齐铁路运输中级法院因涉嫌单位受贿罪受起诉并面临刑事处罚案件，更是成为世界司法史的奇闻！
　　司法机关，作为一个伸张人间正义的机关，所代表的不仅仅是国家的审判权，更重要的是被人们普遍信仰的深深扎根于民众心目中的正义观念。所以，司法官员的腐败，所伤害的不仅仅民众亟待救济的权利，更严重的是，伤害了法院的形象，伤害了人们对于司法公正的信仰。当他们无法相信，法院的法官是正义的化身的时候，又怎么能期待他们还会去法院请求法官去为他们伸张正义？
　　2、司法不独立
　　根据我国《宪法》的规定，人民法院依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这从宪法层面赋予了人民法院独立的审判权。然而在现实中，司法并非独立的，在现有的体制下，法院总是会受到种种的制约。这主要表现在，法院除了受同级党委的领导外，其人事权和财权均由同级政府控制，政府人事部门依据《公务员法》有权对法院人员进行全方位管理。法院在人、财、物上所受的种种牵制，使得法院难以摆脱行政机关的制约而独立，因此丧失了对行政机关进行监督制约的功能，结果沦为行政机关维护地方稳定，为地方经济发展保驾护航的工具。
　　3、重视实体，轻视程序
　　西谚有云：“正义不仅应当实现，而且应当以看的见的方式实现”。在西方的法律传统中，程序正义优先于实质正义，一个案件只有经过公正的看得见的审理程序，才能够达到公正的结果。诉讼程序的任务就是提供一系列的事实认定规则和法律适用规则，并通过程序运作，来确定案件事实和准确适用法律，以解决法律纠纷，程序对于结果常常有决定性的作用。
　　相反，在我们国家，自古以来都是重实体轻程序，只要达到实质正义，程序上有没有缺陷则不重要。其结果是当事人不知道法院为什么会作出对自己不利的判决，所以他们有疑问；当事人的疑问也无法在判决书中找到答案，因为法院判决书公式化，判决理由普遍过于简单，缺少甚至没有法律论证和推理，这又加剧了他们的疑问。这是这种疑问导致了对司法的不信任，进而诉诸信访渠道。
　　（二）信访困境的化解之道
　　培根曾云：“一次不公的（司法）判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”[11]我国目前存在的司法腐败、司法不公不仅玷污了法院的权威，而且也堵塞了民众的权利救济的渠道。当民众无法从司法机关那里得到他们乞求的公正时，他们就会转而通过其它的途径寻求解决之道。因而信访困境的化解之道就在于畅通解决纠纷的司法渠道，剥离信访无法承受的权利救济的重负。
　　1、司法独立，排除干预
　　司法独立是树立司法权威的制度保证。只有实现司法独立，才能实现法院完全依照法律办案，才能实现对民众权利的保护，从而树立起法院的威信。现在，一般认为司法独立包含三大要素,一是指司法权独立，即司法权在国家权力的关系中保持不受其他权力干涉的独立性；二是法院独立,司法机关内部上下级组织系统各自独立，下级司法机关审判案件不受上级司法机关干涉；三是法官独立，既独立于上司和其他法官，也独立于当事人及其他任何组织和个人。[12]
　　因此，我国应当加速推进司法改革，完善权力架构，实现司法权的真正独立。
　　2、防治司法腐败
　　现实中，司法腐败是多种原因所导致的结果，比如，权力的监督缺位，司法权受行政权的干预，司法人员的法律素养低等。对此，在我们看来，只有对症下药，彻底消除滋生腐败的生态环境，才能彻底消除这一症结，具体而言：
　　（1）改进监督方式
　　我国目前已经建立了比较完善的权力监督体系，比如人大的权力监督，检察院的司法监督，以及舆论监督。但是，这些监督在实行中却往往流于形式，起不到真正约束权力的功效。比如，对于权力监督，根据我们宪法规定,人大对司法的权力监督的形式限于司法机关向同级人大汇报工作和同级人大对个案进行监督。面对来势汹汹的腐败现象而言,这种监督明显缺少力度。对此，我们认为可以通过改进监督方式来改变，比如建立专门的隶属于人大的独立调查委员会，专门对司法中所发生的设计司法腐败、社会反响大转贴于论文联盟 http://

的案件进行专门调查。
　　（2）加强司法人员的队伍建设
　　一是提高司法人员的准入标准，司法人员必须具有良好的法律素养，同过国家司法考试，并且不具有重大的道德瑕疵；二是实行案件合格考核制度,对于不会办案和作风不好的司法人员要坚决调出司法队伍。三，是提高司法人员的待遇。
　　3、树立程序优先于实体的正义观
　　面对我国司法实论文联盟http://践中普遍存在的轻视程序的弊端，我们认为应当从以下几个方面进行改善：
　　（1）完善程序规则体系，加强立法保障
　　因此在国家立法中应注重对程序规则的完善，建构严格的程序体系，从而为程序正义的实现提供法律依据。
　　（2）严格推行公开审理，加强对司法的监督
　　公开审判原则是诉讼法上的一条至关重要的原则。只有将权力的运用充分暴露在阳光下，才能使得任何“权力寻租”、“程序不当”的行为毫无藏身之地，才会促使法官谨小慎微，恪守职业道德，严格依法办案。
　　（3）建立完善的责任追究制度
　　对于在司法程序中违反程序规定的司法人员建立严格的责任追究机制，情节轻微的要予以处分，严重的要依法追究刑事责任。
　　（4）在判决书中完善说理的部分
　　针对目前许多判决书中存在说理部分比较少，说理不透彻的缺陷，我们认为应当将完善的说理部分作为判决的硬性要求，以及作为对法官业务水平进行考核的硬性指标。
　　总之，通过重塑司法公正，疏通民众的权利救济渠道，让民众在司法的轨道里定纷止争，信访的权利救济的任务就会自动脱离，信访的困境也就随之迎刃而解。
　　四、结语
　　作为一种司法体制之外解决纠纷的渠道，信访背离了其政治参与的原初定位而承受了权利救济的重担，这种功能的错位与制度性的缺陷导致政府与访民双双陷入无法自拔的困境之中。究其原因，在中国境遇内司法不公、司法腐败在很大程度上堵塞了民众的救济渠道，民众为了寻求权利的救济而抓住了信访这根“救命稻草”，“信访而不信法”成为一种不得已的选择。信访困境的解决之道在于，剥离信访之权利救济的功能，让本属于司法途径而堕入信访渠道解决的纠纷重新回归正途，让司法裁决一切，而重塑司法公正仍使民众“信法而不信访”的根本之道。转贴于论文联盟 http://

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