论文摘要 消防行政执法是公安机关消防机构依据法律法规的授权所实施的涉消防事务的管理活动，是消防权能的社会化。消防行政处罚作为消防执法的重要形式既具有一般行政处罚的共同性特征，也具有与消防管理相联系的独特性。实践中由于制度上的缺失使得消防行政处罚备受病诟。本文从当前消防行政处罚所面临的实际问题着手，以消防行政处罚的原生宗旨为引入，着力解析当前消防行政处罚实施中所遇到的问题，并试从立法、执法、权力监控等方面探求新的改进方案，为完善我国消防行政执法提供有意义的借鉴，并希望起到抛砖引玉之效果，引起理论界和实务界更多的对消防执法领域的关注。

　　论文关键词 消防执法 法治 消防行政处罚 自由裁量

　　行政处罚是行政机关或其他法律法规授权的主体依法定职权和程序对违反行政法律法规且尚未构成犯罪的相对人给予制裁的具体行政行为。新《消防法》颁布实施以来，在原有相关行政处罚方面的法律法规、部门规章、地方性法规以及地方政府规章的基础上，在消防行政执法干警的不懈努力下，应该说无论是从消防行政处罚的理念树立上还是从执行程序的严密性上都有了长足进步。但不可否认，当前仍存在着诸多不足待完善之处。笔者结合多年消防行政执法工作的现实体会将主要存在的问题归结为以下几方面：

　　一、对消防行政处罚的定位上存在缺陷，将处罚等同于管理

　　相当一部分执法人员法治意识淡薄，法律知识匮乏使得对行政处罚的认识上存在偏簸。依罚代管、重罚轻纠、重罚轻管现象普遍存在。动辄罚款，责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照甚至行政拘留都已经是家常便饭。wWW.11665.COm重罚思想的一个重要体现就是对于《消防法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等法律所明确规定的，行为人能主动消除或者减轻违法后果、认错态度良好能够积极配合公安机关消防机构工作等情节具备的条件下仍然不加以考虑而仍按原标准处罚，甚至到了有恃无恐的程度。

　　二、重实体轻程序，法律的程序性价值不能得到彰显

　　行政处罚一定意义上是一种对相对人的损益行为，如果不遵照法律规定的程序严格实施将很容易侵害相对人合法权益。消防行政处罚程序分为简易程序和一般程序。简易程序的适用上法律有严格规定，既只有对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的才能适用。同时，简易不能等同于简单。简易程序只是只是允许行政主体可以当场做出处罚决定，并不是说可以随便省略中间环节而草率决定。简易程序仍然要表明执法身份、告知被处罚的事实理由和根据、听取当事人的申述和申辩而且要填写预定格式的编有号码的行政处罚决定书等。实践中，存在不少执法者草草了事，弱化甚至省略必需环节而直接做出处罚决定，更有甚者将简易程序与当面收缴罚款相混淆。当面收缴罚款是《行政处罚法》第四十七条和《治安管理处罚法》第一百零四条规定的适用于给予二十元以下罚款和不当场收缴日后难以执行的场合，而实践中时有存在执法人员在不符合以上规定的情况下当场收缴罚款的情形。一般程序是行政处罚的最主要程序，分为调查取证，告知事由、处罚依据、享有权利，听取陈述申辩或举行听证、做出处罚决定四个环节。依据法律关于处罚程序的规定，参与调查取证的人员不得参与决定程序，如果举行听证，之前程序的办案人员亦不得参与听证程序，但是实践中很多处罚的决定人往往就是调查取证人，这就极大损害了法律的权威性以致相对人的合法权益。除此之外，由于法律程序得不到贯彻遵守，实践中还存在着大量重复处罚现象，严重违反了行政处罚一事不再罚原则。

　　三、法律不严导致的自由裁量权过大，形成权力寻租空间

　　新《消防法》的颁布适应经济社会发展需要，是消防法治文明建设的重要成果，对于规范和推动消防行政执法有重大现实意义。但新法第六章法律责任部分仍然没有克服原消防法对于处罚措施尤其是罚款数额幅度过大的弊病。比如消防法第六十条对单位违反本法规定，处五千元以上五万元以下罚款，罚款数额竟相差十倍之多。当然，消防执法面临情况的千变万化以及地区之间行业之间经济水平的巨大差异，决定了消防法对于罚款数额的规定上难有更明确细化的技术性作为，加之地方性法规以及政府规章跟进不到位或者虽有立法但条款的操作性不强，这就在客观上导致了执法人员自由裁量权的过大，进而造成权力寻租的空间。立法的缺位导致实践中重犯轻罚、轻犯重罚、同事异罚、异事同罚现象的大量存在，这不仅严重背离了依法行政的理念，损害了法律的严肃性，也是造成近年以来消防行政执法领域贪污腐败案件频发的重要原因。

　　四、制度缺陷导致的监管缺位，致使消防行政处罚游离于有效监控之外

　　新《消防法》第七十一条规定了公安机关消防机构的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为尚不构成犯罪的依法给予处分，但对于实施处分的主体并没有做出进一步明确说明，依什么法，给予何种类型的处分也没有交代清楚，这就造成了实践中监控措施难以跟进到位的局面。消防行政处罚过程中执法人员责任落实不清，掉进了人人插手但是没人负责的怪圈，个案负责制贯彻落实不充分，法律威慑下的惧法心理难以形成。当前，支队以上公安机关消防机构都以设立内部纪检机构，制定颁布了一系列廉洁自律守则等规范性预防性措施，各地也相继引入了规范办案、透明办案、信息公开、电子政务、办案满意度信息反馈、调查回访等较为先进的执法改进措施，但由于未形成一套体系完备、结构严谨、设计科学的监控体系，致使以上监督措施往往流于形式，而难以真正形成一股强有力的监督规控力量。外部监督方面，公安消防部队的现役性也决定了法治条件下司法、人大、政协等监督力量难以有效介入。

　　为提高消防行政处罚的质量和水平，加快推动消防执法尽快向法治化轨道转向，加速推进消防行政执法的社会化，笔者认为应着力从以下几方面进行改革优化。
　　一是注重法治意识的培养，加大法律法规的学习掌握，牢固树立依法行政、执法为民的工作宗旨。公安机关消防机构作为武装部队性质的行政执法力量，作为公安机关的一个重要职能部门，必须要转变思想观念，始终牢记权力是人民通过法律赋予的，职权也只能本着维护广大人民群众的根本利益去履行。作为法治政府的重要窗口，消防行政处罚是公安机关消防机构实施行政管理职能的最频繁也是最有力的手段，其效果的好坏直接影响消防部队在广大民众中的形象。首先，各级消防机构法治部门要充分发挥职能优势，开展多种形式的法制教育培训，制定阶段性执法能力建设培训计划，有组织有计划的对执法人员进行分批次培训。其次，培育法制化建设先进典型，重点照顾，及时总结经验，提炼信息待条件成熟时候召开行政处罚法治化建设现场会，将好的做法和经验进行推广。再次，注重与高等院校法学及行政管理学等院系的交流，可有支队级单位与法学院签订法治培训班，对执法人员分批次进行教学，对考核合格的颁发资格证书。第三，加大理论学习与创新力度，主动走出国门，派遣人员到香港地区以及美日等国家进行学习，取长补短，借鉴并形成一套适合中国国情的行政处罚执法体系。 

　　二是完善操作规程，制定切实有效、可操作性强的办案细则，并严格要求办案人员遵照执行。鉴于方便使用的目的，全国已有几个消防总队制订了执法实用手册，这极大方便了执法人员的学习掌握和实用查询。但由于个欠缺强制性，加之个别执法人员法律意识淡薄，致使执法手册成了摆设。有必要建立一套严格的案件全程法治规控体系，严格落实案卷备案制度，所有行政处罚案件一律建立电子档案，严格规范办案流程。杜绝简化、逾越程序办案，严谨执法人员参与同一起案件的不同环节。严格落实案件回避制度，对确实符合回避条件的人员一律做回避决定，制度决不能向人情示弱。
　　三是完善行政立法，采取技术性措施，严格限制自由裁量权的滥用。立法上，各省消防条例应更加注重罚款数额的具体化和明确化，各级人民政府应结合当地经济发展水平以及行业特征及时组织制定罚款数额的具体量化标准，使裁量最大限度的排除人为因素的干扰。个别地方已出台具体的行政自由裁量权的管控办法，如《杭州为行政处罚自由裁量定规矩》，《青岛市民政局行政处罚自由裁量行为暂行办法》，关于公安机关消防机构行政处罚自由裁量权的管制办法也有出台，如北京市就出台了《消防行政处罚依据、案由和自由裁量基准》和《消防行政处罚考量因素及权重标准》，《阳江市公安消防局行政处罚自由裁量权量化标准》等，一些列相关规章制度的出台将进一步规范消防行政处罚的自由裁量。
　　技术性措施方面，比如《行政处罚法》第四条规定了行政处罚应考虑的基本因素“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，执法人员可根据以上基本因素，各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可供操作的计算模式，也便于实现行政处罚的统一。在具体的操作上可借鉴刑事司法领域的“电脑量刑”做法，就是将各种情节归入一数据库，并分别赋予权重（细化为比例系数），确定罚款数额时工作人员只需将本案各项具体情节输入电脑，由电脑自行进行匹配计算即可算出处罚结果。以“责令停止施工、停止使用或者停产停业”为例，其应考虑的法定因素为“违法的事实、性质、情节、后果”（何人、何事、何地、何时、何因、何情、何果）。以“情节”为例，可分为“轻微、一般、比较恶劣、恶劣”四档。再对这四档予以明晰，确定其具体内容。以“轻微”为例，开工时间短（15天以内）、规模小（违法面积200平方米）、违法获利少（1万元元以内）以及是否有屡犯情节，是否主动交代违法事实以及主动配合公安机关消防机构工作等情节。
　　四是完善现行法律，健全责任追究机制，改变消防行政处罚监管的空档运行格局。第一，明确责任，着实提高公安机关消防机构的内部监督。鉴于新的消防法颁布实施刚三年有余，不宜进行立法修改，建议最高人民法院对消防法第七十一条第一款以司法解释的形式进行补充说明，明确消防行政执法人员违法乱纪行为的监督主体和进行纠正处罚决定机关（此处有别于党纪监督和党内处分）。第二，摆正位置，自觉接受人大、司法、舆论监督。作为行政执法部门，消防机关要自觉接受司法和人大的权力监督。尤其是司法审查作为一种重要的纠错机制，在保证行政机关依法行政、维护相对人权益方面起着至关重要的作用。根据《行政诉讼法》第十一条之规定，相对人对消防行政处罚结果不服的可以提出行政复议或者直接提起行政诉讼，人民法院受理对于行政处罚不服的案件可以依据《行政诉讼法》第五十四条做出判决，根据本条第四款之规定行政处罚显失公正的，可以判决变更。第三，将公安消防行政处罚纳入行政执法业务电子监控系统，充分发挥电子监察实时监控、合法性把关、信息认证、流程规范的优势来对公安机关消防机构做出的行政处罚事项进行廉政监督与效能监督，对“自由裁量权”进行规范监督。加大信息公开力度，方便相对人查阅相关信息，保证处罚过程的公正、公开、公平。监督程序前移，实行办案全程追踪制，落实好责任人签名备案制度，从根本上铲除行政处罚中违法乱纪现象滋生的土壤。
　　总之，消防行政处罚既是动态的又是综合的，实践操作中出现的问题是我国法治文明建设中必然要面对的，相信随着依法执政理念的不断深入和各项制度的不断健全，我国的消防行政处罚将逐渐走向制度化和理性化的轨道。这对于加快大消防格局的形成，促进消防事业大发展大繁荣，推动谐社会建设将发挥更大更好的作用。