法律层面“两规衔接”的历史背景与演进趋势

　　引言：“两规衔接”的趋势
　　近年来，城市总体规划和土地利用总体规划的协调衔接渐成趋势。我国城市规划及土地利用总体规划的编制工作，分别依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《城乡规划法》和《土地管理法》）及其他相关的地方性法规和规章。其中《城乡规划法》和《土地管理法》作为法律层面两规的主要依据，对两规衔接有着重要的影响。
　　
　　城乡规划法和土地管理法中“两规衔接“的发展历程
　　从《城市规划法》到《城乡规划法》
　　《城市规划法》是我国城市规划法系开创性的法律，具有城市规划宣言法的性质[[[] 吴志强，唐子来．论城市规划法系在市场经济条件下的演进[j]．城市规划．1998，（3）：11-19．]]，于1990年4月1日起开始施行。《城市规划法》第七条规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。”当时我国的国土规划、区域规划以及江河流域规划、区域性土地利用总体规划有一些编制的试点，但还没有法定的审批程序和审批成果，而全国绝大多数城市总体规划已经各级政府按法定程序审批，在实际工作中存在着相互联系和交叉的情况。
　　2008年《城乡规本文由论文联盟http://收集整理划法》颁布，将城市规划和村镇规划纳入一部法律中，打破城乡“二元”规划格局填补了过去法律、法规中关于乡村规划的空白，也成为两规衔接的重大趋势。WWW.11665.COM《城乡规划法》第五条规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”与原《城市规划法》相比，《城乡规划法》中删除了原《城市规划法》中提及的国土规划的内容，并增加了对规划区的解释（第二条），被认为是两规衔接的重要内容。
　　《土地管理法》的三次修订
　　1986年6月25日，《土地管理法》通过并发布。1988年《土地管理法》随宪法修订，从此土地作为重要的生产要素参与到市场中，由经济体制的改革带来了投资和建设的急速增长。由于相关规划体系不成熟，1988年版的《土地管理法》中对土地利用总体规划的内容涉及不多。
　　土地作为商品过快卷入市场造成了土地管理的一系列问题，1992年全国范围开始出现圈地热潮，耕地保护面临重大转折。1998年版《土地管理法》提高了土地利用总体规划的法律地位，把它作为国家管理土地、调控土地利用、保护耕地的重要基础[[[] 李元主编．新土地管理法学习读本[m]．北京：中国大地出版社．1998．]]，强化了土地利用总体规划作为政府实施土地用途管制重要依据的作用，扩大国务院的审批权限，缩小省、县级人民政府的审批权限[[[] 姜爱林．新土地管理法对城市规划法的影响[j]．中国房地产．1999，（2）：13-15．]]，加强国家对土地总供量控制[[[] 王平，李克坚．论修订土地管理法的价值取向[j]．中国房地产．2000，（2）：18-19．]]。
　　进入21世纪以后，城市的快速发展，土地资源日益减少，一些地区的发展遭遇瓶颈，土地利用规划的地位空前提高。在2009年的《土地管理法》（修订案送审稿）中，土地利用总体规划章节的内容由9条扩充到18条。其中与两规衔接直接相关的内容有所增加，首先是增加了有关国土规划的内容；其次规定了城镇建设用地扩展边界的地位；第三是在原有衔接的规定上增加了除城市规划之外的镇、乡、村庄规划。
　　
　　
　　
　　《土地管理法》修订的不同背景展现了两规衔接的需求逐步加强，尤其在编制方法内容和管理体系上的融合日益深入。
　　
　　法律层面两规衔接的现状和问题
　　《城乡规划法》与《土地管理法》的各自侧重
　　城市规划法颁布之前，曾以条例的形式，对1984-1990年间的城市建设提供了法律依据。这也间接使得原《城市规划法》包含了大量的编制技术说明，大量篇幅是在规定规划文件的内容与编制方法。规划工作技术的色彩很浓厚，模糊了规划工作法律管制的政策意义[[[] 仇保兴．从法治的原则来看《城市规划法》的缺陷[j]．城市规划．2002，26（4）：11-15.]]。在整部《城市规划法》中甚至没有涉及到监督检查的内容。而《土地管理法》从一开始就明确了监督检查的章节内容，并且在历次修订中一直是重点，可见其管制性更强。这与城市规划重编制、土地利用规划重管制的特征有着紧密的关联。从发达国家的情况来看，在现代社会，城市规划的编制已经在很大程度上不是一项单纯的工程技术工作，《城乡规划法》中监督检查一章的设立就是其政策管理性加强的重要表现。
　　《城乡规划法》重点针对的是各类城乡规划，城市总体规划是其规定的城乡规划中的一个重要类别；而《土地管理法》涉及的内容更为宽泛，土地利用总体规划是其关注的唯一一项土地规划。
　　层级相同，原则衔接而缺乏细则
　　《城乡规划法》和《土地管理法》作为两部规划方面的主干法，其法律层级相同，均以国民经济和社会发展规划为重要依据，由两个平级的部委制定。城市规划是一种建设管理的实践活动，其实质是对土地使用的配置管理。国际上的发达国家很少有设置两个平行的政府部门来行使这一种规划调控权的案例。在这两部平行的法律中均明确了城市总体规划与土地利用总体规划协调衔接的基本原则，但在两个总体规划的目标、内容、年限、用地分类标准、规划成果数据等多方面仍存在诸多不统一[[[] 敬东．新土地管理法对城市规划法的影响[j]．城市规划汇刊．1999，（5）：72-78．]]，造成在实际工作中两规衔接面临困难。