内容提要:行政诉讼是行为相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向人民法院提起诉讼,人民法院对此行政行为进行审理并作出裁判的活动.行政机关作为诉讼中的被告如何承担举证责任,维护政府部门形象,起到极其重要的作用.本文结合司法实践及法律规定对这一问题进行了阐述,并在实际工作中如何行使自己的职权等方面提出了自己的观点.
关键词:行政诉讼 举证责任
正文:我国《行政诉讼法》于1989年4月4日由第七届全国人大第二次会议通过,于1990年10月1日起施行.《行政诉讼法》的实施,不仅有效保护了公民,法人或者其他组织的合法权益,而且更为重要的是,其强有力地推动了我国行政法治化的进程,将行政机关的具体行政行为纳入到司法审查的轨道,提高了人民政府依法行政的意识,它无疑是中国法治建设中的里程碑.标志着我国依法行政开始进入重视保护公民权利和监督行政权力的新阶段.
一,行政诉讼的概念
行政诉讼,是指公民,法人或者其他组织认为行政机关和法律,法规授权的组织的行政行为侵犯其合法权益,依法向人民法院提起诉讼,人民法院在当事人和其他诉讼参与人的参加下,对行政行为进行审理并作出裁判的活动.我国的行政诉讼具有以下几个特征:1,行政诉讼是解决行政纠纷的一种诉讼活动,是发生纠纷的相对人一方或多方,请求与纠纷各方没有利害关系的国家司法机关,按照能确保公正的程序解决纠纷的一种活动.2,行政诉讼的原告只能是相对人,即认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己合法权益的公民,法人和其他组织.3,行政诉讼的被告只能是作出具体行政行为的行政机关或法律,法规授权的组织.
行政诉讼双方当事人在行政管理过程中法律地位是不平等的,但是在诉讼过程中的诉讼权利和义务是平等的.双方当事人都有权要求人民法院依法进行审判活动,从而保护自己在行政法上的合法权益.诉讼主体,客体和内容构成了行政诉讼法律关系的基本要素.行政主体,行政相对人与具体行政行为的存在与形成以及三者之间的关系是产生行政诉讼的准必要前提.行政诉讼是基于有了行政主体和行政相对人两方,这两方又基于对行政主体作出的涉及行政相对人权利义务的具体行政行为的认识存在差异而产生了争议,当争议无法在行政主体内部消除时,就产生了行政诉讼.
需要说明的上,行政主体是依法行使国家职权的有权一方,一般情况下,在作出行政行为时是单方的,独断的和权威的.虽然理论上法律规定有听证程序,监督程序等一系列制约行政主体行使行政权力的机制,但在现实中,行政行为的最终作出仍然是单方的.所以行政主体从内部消除自己单方作出的具体行政行为是可行的.同时这一点也有法律依据予以支持.这包括行政主体自己主动撤销,复议时撤销以及在行政诉讼过程中主动撤销具体行政行为等情况.只有行政主体不能在内部消除有争议的具体行政行为时,才可能需要进入行政诉讼程序.在这里,行政诉讼的原告恒定是作为行政相对人的公民,法人和其他组织,被告恒定是作出具体行政行为的行政主体即行政机关和法律,法规授权的组织.
二,举证责任由被告承担也是行政诉讼举证责任承担的一个最显著特征.
我国行政诉讼有一个明显的特征是,人民法院对行政机关的具体行政行为进行合法性审查,这也是我国行政诉讼区别于民事诉讼的特有原则.一般情况下,在诉讼中是实行"谁主张,谁举证"的,这也是诉讼法律制度的一个最基本原则和最普遍特征.对特定类型的案件,法律规定由特定一方当事人承担证明案件事实的义务,如果该方当事人不能提供证据证明其主张,将推定其主张不能成立而败诉.当然,一方当事人负有举证责任,并不排斥其他当事人提供证据的诉讼权利.当事人提供证据,法庭有义务接受,对于负有举证责任的一方当事人来说,提供证据既是权利也是义务.在司法实践中,从节约诉讼成本,节省司法资源的角度考虑,在确认由主张某一事实的另一方当事人提供证据更有利于查明案情,更有利于实现经济诉讼这一目的时,完全可以由另一方当事人承担举证责任.
无论是民事诉讼法还是刑事诉讼法,都没有提出"举证责任"这一概念,更谈不上具体规定.而行政诉讼法是三大诉讼法律制度中唯一明确规定了举证责任的法律文件.举证责任是行政诉讼特有的证据制度,同时举证责任由被告承担也是行政诉讼举证责任承担的一个最显著特征.进行这样的规定显然是基于行政主体应当"依法行政"或者说应当依法履行法律赋予的国家职权,不得超越职权和滥用职权违法行政的原理.被告必须提供确定充分的证据证明其作出的具体行政行为是合法的和恰当的,否则可能因为没有事实根据或者没有法律依据而承担败诉责任——也就是因为承担举证责任时的举证不能而导致的不利后果.
三,行政诉讼法规定被告在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据也是必要的.
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条的规定,在诉讼过程中,被告(及其代理人)不得自行向原告和证人收集证据.根据有关行政法律法规,被告在作出具体行政行为时应当有确定的事实根据及明确的法律依据,否则具体行政行为就失去了基础.而确定的事实根据必须事前就已经有充分的证据能够证实,如果被告在诉讼进程中才开始收集证据,说明其作出具体行政行为时的事实根据尚处于一种不确定的模糊状态,其作出的具体行政行为的合法性就值得怀疑.如果允许被告在诉讼过程中收集证据,显然不利于对被告在诉讼过程中收集证据,显然不利于对行政主体的行为进行监督和规范,不利于"以法治国","依法行政"等一系列政治,法律目标的实现.
四,被告应当为其作出具体行政行为时所采用证据的真实性负责.有关这一点行政诉讼法律体系中并没有体现,这不失为一项缺陷.
因为司法实践中一直存在一种争议,那就是行政机关在作出具体行政行为时对有关资料的审查义务问题.有种意见认为行政机关只作形式审查,只要有关资料的格式,种类,数量符合要求即可,不必审查资料的真实性.笔者对此持反对意见.行政机关在作出具体行政行为时,必须对事实进行确认,而确认事实必然要依靠客观,真实,完整的资料――也就是认定事实的证据.如果没有实质性审查,那证据资料的真伪无法辨别,事实也就无法确认,从而具体行政行为的作出也就没有了确定的事实基础,这样必然导致具体行政行为正确性,合法性的不可知,违背了法律的要求.比如在颁发的具体行政行为作出时,如果行政机关不考虑行政相对人提供资料是否真实,那任何人都可能伪造资料去取得证照.但在司法实践中,行政机关动辄以"不进行实质审查"为由来推托责任,而人民法院有时出于维护行政机关脸面或者其他考虑,也经常以"没有法律,法规规定被告应当进行真实性审查"为由作出有利于行政机关的裁判.所以笔者认为应当将"行政机关(或被告)提供的证据被人民法院确认不是真实的,即使该不真实的证据系行政相对人提供,也应当认定被告举证不能".明确写进行政诉讼法律文件中,以利于现实操作性的增强.
五,在被告不承担举证责任或者不能完成举证责任时由其承担不利后果有利于规范行政机关的行为,也有利于使社会秩序走向一个良性循环的发展轨迹.
这里的被告举证应当人广义理解,即包括被告提供证明事实的证据,也包括被告提供其所适用的规范性文件.如果被告不能完整,真实地提供证明不治之症的证据,则人民法院会以被告举证不能对其作出的具体行政行为作出撤销,变更,以及判令重新作出具体行政行为的处理.如果被告不能提供其作出具体行政行为依据的规范性文件;或者提供的规范性文件不合法,不适宜;或者被告错误适用了有关的规范性文件,则人民法院也会分别情况作出撤销,变更以及判令被告重新作出具体行政行为.
在司法实践中,由于长期以来行政主体一直以管理者而不是服务者的姿态出现,加之行政立法的不完善,使得行政主体在作出具体行政行为时极不完善,使得行政主体在作出具体行政行为时极不规范.行为的形式及内容均有很多违法之处.所以在一段时期以来,行政诉讼案件以被告败诉作为结果的占极大比例.近几年来,随着"依法行政"的观念深入人心以及行政主体逐渐地自我改变姿态,使得这一状况有所改观.笔者认为,随着人们法律意识的增强,自我保护意识及自觉地监督意识也在逐渐增强,从而大众的监督和制约作用越来越明显,这就使得行政主体相应地规范自己的行为,从而使得社会秩序走向一个良性循环的发展轨迹.
六,在行政诉讼中原告在一定范围内也要承担举证责任,但原告所承担的举证责任是极为有限的,仅仅是初步的.可以说原告承担的举证责任是行政诉讼被告承担举证责任这一基本规定的例外情形.
根据行政诉讼法的立法本意,原告在行政诉讼中所承担的举证责任是极为有限的.被告的举证责任弥补了原告一方当事人在被告实施具体行政行为的行为与不行为中收集证据能力的先天不足,立法目的在于以期实现行政诉讼中双方当事人在诉讼地位和诉讼能力上的平等和平衡.对原告承担的举证责任是这样来规定的:最新颁布的《最高人民法院关于行政诉讼证据基于问题的规定》(以下简称行政诉讼证据规定)第四条规定,公民,法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的证据材料.这一规定指的是在起诉阶段,原告必须提供行政争议存在的事实根据.必须强调的是,这里原告的举证责任仅仅是初步的证明责任,决不是要对被诉的具体行政行为是否合法承担举证责任――这是被告在整个行政诉讼过程中承担的举证责任.
即使原告只承担一个初步的举证责任,在一定条件下还可以得到减轻.一是被告应当依职权主动履行的情形;二是原告因被告受理申请的登记制度东完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的.笔者认为之所以这样规定是基于现实中存在的原,被告地位实质上的不平等而可能导致原告确实无法取得这方面证据的情形来考虑的.
另外,原告为了实现自己的诉讼目的,还可以就本应当由被告承担的举证责任来主动提供证据.在实践中,任何一方都不想承担败诉的诉讼后果,所以尽由一方举证难免有避重就轻或者隐瞒实情的情形.在这种情况下,由本不承担举证责任的对抗方来自愿向法庭提供证据显然有利于法院尽快以及尽可能准确地查明案情,从而使公正判决有了事实基础.也下是基于这一考虑,行政诉讼证据规则第六条规定了"原告提供的证据不成立的,不免除被告对具体行政行为合法性的举证责任".这一规定无疑是为了鼓励原告尽可放心地去收集尽可能多的证据,另一方面也就被告可能存在的侥幸心理作出了彻底的预防.这一规定无疑是负责任的.从广义来讲,行政诉讼还包括行政赔偿诉讼,在这一程序中却完全适用于"谁主张,谁举证"这一基本原则.这里不再进行阐述.从建设社会主义民主法制国家,大力推行全面依法行政,切实保护行政相对人的正当权益等.各方面来看,进一步完善行政诉讼法律体系势在必行.对诉讼期间被告改变被诉具体行为应加以分析,对合理的应依法支持,对损害国家利益,公共利益或限制原告,第三人正当诉讼权益的,人民法院应行使司法权加以制约.
笔者认为,作为行政机关更应该熟悉掌握国家的法律,法规,做到依法行政,拿出具体行政行为的事实依据,不仅有助于更好地寻求事实真相,还可以通过举证责任的分配及证明标准的确定,公正和效率地分配社会资源,指引当事人应当遵循的行为规则.
以上仅是笔者个人的一些粗浅的看法和观点,还有待于进一步的学习研究.
参考资料:
1,张焕光等编《行政法知识手册》,劳动人事出版社1990年版
2,姜明安主编《行政法学》,法律出版社1998年7月版
3,薛纲凌著《行政诉权研究》,华文出版社1999年半版
4,章剑生著 《行政诉讼法基本理论》中国人事出版社1998年4月版
5,王宝明著《行政法与行政诉讼法》,中国城市出版社2003年11月版
