［摘 要］ 法律对村委会的行政诉讼被告主体地位规定不明确，仅把村委会的部分行为纳入民事诉讼的范围，易形成诉讼上的盲区。村民自治权对村民来说是一种内部的公共权力,村委会可以被看做是村民自治组织的执行机构,故村委会行使村民自治权的行为也具有公共权力的性质。笔者认为，只有将村委会行使村民自治权的行为纳入行政诉讼的受案范围，才能更好地保护村民的行政诉权，同时还应当加强对农村法律知识的宣传和对村民行政诉权保护方面的研究。
［关键词］ 村民委员会；村民自治权；公共行政；行政诉权
abstract:in the law of our country, the stipulation is not clear about the accused dominant position in administrative for the villagers committee. in this stipulation, only parts of the committee’s action are included in the scope of civil suit, which is easy to form a dead zone. village autonomy, to villagers, is regarded as an internal public power and the village committee could be seen as a self-executing organization, so the exercise of the autonomy of the village committee also has the nature of public power. the author thinks that only the rights of the villagers’ autonomy carried by the village committee is included in the scope of administrative peal can the villagers’ rights be protected. at the same time, it should strengthen the publication of legal knowledge in rural areas and make a research in protecting the villagers’administrative appeal right.
key words: villagerscommittee; villagers autonomy; public administration; administrative appeal right
一、问题的提出
近年来出现了村民委员会（以下称村委会）被当成行政诉讼被告而法院对起诉也予以受理的一些案件，如“某村委会对合同到期的所有承包土地重新发包时，对出嫁外村的妇女一律不予分配承包地。WwW.11665.cOm‘外嫁女’多次找村委会要求分配土地，村委会不予解决，……‘外嫁女’以村委会不作为为由提起行政诉讼。法院判决村委会限期履行法律责任。”［1］但是现行法律并未将其纳入行政诉讼的受案范围，村委会一直以来被排除于行政诉讼的被告资格之外。由此就产生这样的怀疑，“县长、乡长我都可以告，为何不能告村长”［2］。行政诉讼被告的范围界定历来是行政诉讼法学界研究的热点问题，如果从行政诉讼实践的角度来考察，准确界定行政诉讼被告的范围无疑具有重要的意义。
二、我国现行的法律规定及其分析
（一）村委会的法律地位与村民自治权的界定
按照宪法的规定，村委会的性质是“基层群众性自治组织”，但在法律地位上存在许多不同的理解。“《村民委员会组织法》第9条规定，村民委员会由主任、副主任和委员共3至5人组成。这个组织实际上只是基层群众性自治组织的次级组织，因为按照规定，我国的村民自治组织由村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民小组、村民选举委员会等组织构成。村委会只是一种类似于村民自治组织的执行机构的组织，所以将村委会定位于基层群众性自治组织在法律地位上不甚准确。但是将其定位为基层群众性自治组织的执行机构却是准确的。在一定条件下，这个执行机构履行着行政管理职能。”［3］村委会对村民负有自治范围内的管理和服务职责。
村民自治权既是一种权利，也是一种权力。“从本质上讲，该权力来源于村民的让渡，这种让渡的权力通过章程和规约体现出来。…… 当这种村民自治权力在《村民委员会组织法》中得到确认以后该权力就拥有了对抗政府机构的威力。”［4］因此，村民自治权具有双重性质：从来源上看，它是法律赋予村民自治主体的一种权利；而村民自治主体在行使村民自治权时，对构成村民自治主体的每一个村民来说，又是一种具有内部管理色彩的公共权力。因此，作为村民自治组织执行机构的村委会行使村民自治权的行为也具有类似公共权力的性质。
（二）我国现行法律规定
我国目前尚无法律、法规及司法解释明确村委会在行政诉讼中的被告地位。在实践中，对于村民起诉村委会在申请用地中不予出具证明等不履行职责的不作为行为，法院往往以不属于民事诉讼法所规定的因财产关系和人身关系发生的纠纷为由拒绝受理，而行政审判庭又以村委会不是适格的行政诉讼主体为由而不予立案，形成诉讼上的盲区。而更多的情况是，村民与村委会发生法律纠纷时，村委会是以积极作为的角色出现的。最常见的是以下几种情况：第一种是村委会滥用财政权力，向村民乱摊派或非法集资；第二种是村委会剥夺村民基于自治团体成员身份的可期待的财产利益，如中止承包合同，不分给责任田或土地征用补偿费等；第三种是村委会为管理公务而行使罚款等处罚权［5］。而这些法律纠纷除承包合同纠纷被纳入民事诉讼范围外，其余的是纳入民事诉讼还是行政诉讼，立法上尚不明确，导致村民告状无门。“最高人民法院认为……农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。……对于因安置补助费发生的争议应否由人民法院受理的问题，应具体情况具体分析。如需要安置的人员由农村集体经济组织安置的……不属于人民法院受理民事诉讼的范围……对于不需要由农村集体经济组织安置的人员，安置补助费应直接支付给有关人员，因此而发生的争议，属于平等主体之间的民事权利义务争议，人民法院应当作为民事案件受理。”［6］司法解释已经明确规定，村民委员会的有些行为不应作为民事诉讼来受理，但是否作为行政诉讼，则未明确。
（三）现行法律规定的弊端
现行的《行政诉讼法》及其相关的司法解释未将村民自治权纳入行政诉讼的受案范围，并不符合法律的基本原则与精神。“村委会行使的是基层群众性自治组织中的自治行政权，……其权力虽然是村民会议授予的，但仍然应该属于公共权力的范畴。”［7］村委会的职权突出的特点是以公共权力作为构建和运作的基础，即“村委会办理本村的公共事务和公益事业”。这种公共权力体现为强制性与职责性相结合，强制性意味着村民必须服从村委会的管理，职责性则意味着村委会必须承担其在公法上所履行的义务。本文开头提到的土地承包权争议，的确属于“村民委员会依照法律规定，管理本村集体所有的土地”的范畴，因此将其定性为“村委会行使村民的自治权的范畴”是没有任何问题的。但是村委会的决定在事实上剥夺了“外嫁女”的土地承包权，侵害了村民的合法权益，而其依据的仅仅是村民会议的表决结果，并无任何法律依据。如果该村民不能通过行政诉讼的途径使自己的合法权益得到保护,就只能提起民事诉讼。但是从民事诉讼的“谁主张，谁举证”的举证原则和行政诉讼的被告负主要的举证责任的规定来看，将其纳入行政诉讼，更有利于保护村民的合法权益。如果这个案件也无法通过民事诉讼程序得到解决，我们将会看到这个村民可能获得的法律救济就几乎穷尽了。对于《村民委员会组织法》第4条目前还没有明确的官方解释，在这种情况下，乡镇政府介入的合法性仍然悬而未决。而且，目前法院尚不受理以村委会为被告的行政诉讼，剩下的法律救济可能只有尚未制度化的，并且很难启动的人大监督程序了。
三、立法建议
（一）确立村委会的行政诉讼被告主体地位
笔者认为将村委会行使村民自治权，对村民进行管理和服务的行为纳入行政诉讼的受案范围，将是最适当的法律救济方式。罗豪才先生指出：“行政诉讼实质上是一种司法审查。《行政诉讼法》赋予法院审查具有行政职权的行政机关、机构以及法律、法规授权的组织所实施的具体行政行为的权力；而对于据以作出具体行政行为的普遍性规则，在规章以下，法院具有司法审查权，可以判断其合法性并确定是否适用。这种审查对于行政过程是一种监督，而正是由于这种监督，它能为权利被行政权力侵害的相对人提供有力的法律救济。”［8］148如果村委会可以作为行政诉讼的被告，法院可以深入考察村委会行使自治权的合法性和合理性问题，不仅可以审查村委会的个别行为，而且可以审查支持这些行为的村规民约。行政诉讼中被告一般承担更重的举证责任，相比于民事诉讼，原告显然处于更有利的地位。 因此，这种救济对于个体来说是最优的选择。按照我国的行政诉讼的受案标准，判断一个组织能否成为行政诉讼的被告，关键在于看其是否具有行政主体资格。既然村委会不是行政机关，那么其是否具有行政主体资格呢？所谓行政主体是指具有管理公共事务的职能，以自己的名义实施公共行政管理活动并能独立承担由此产生的法律责任的组织。由此判断一个组织能否成为行政诉讼的被告，关键看其能否以自己的名义实施公共行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任。村委会不是行政机关，村委会只有在有法律法规授权的情况下才可能具有行政主体资格。
（二）村委会行政诉讼被告主体资格确立的分析
村委会应当纳入民事诉讼主体还是行政诉讼主体的关键，是看村委会基于何种身份与村民发生法律上的关系。考察一下《村民委员会组织法》中对村委会职能的规定，我们能清楚地看到村委会的三种身份。“村委会基于三种身份而与村民发生法律关系，第一种身份是集体财产的管理人，依照法律规定管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，这又包括两种情况：一种情况是以集体财产所有人的名义进行民事活动；另一种情况则是对村民进行经济管理，向村民收取集体提留以及其他款项，分配集体收入等。第二种身份是农村社区的管理者，如调节纠纷，维护治安，兴修水利，兴办公共事务和公益事业等。第三种身份则是基层政府行政的受托人，受基层政府的委托实施一些行政行为，主要是催粮派款，审批宅基地，开具结婚登记证明等。这三种身份中的第一种身份和第二种身份与村民自治的范围是重合的。村民委员会的身份应当采用两分法，从宪法和村民委员会组织法的规定来看，其职责主要是办理本村的公共事务和公益事业，并协助政府开展工作，因此具有两种身份，即所谓村民当家人身份和政府代理人身份。” ［9］
村民委员会作为政府代理人的身份又分为两种情况。一种是由经济法律法规或规章授权而实施某一方面的行政管理，此时的村民委员会属于行政法上的法律法规授权的行政主体，应当属于行政诉讼的受案范围。另一种情况是法律法规规章未授权，但村民委员会接受乡级人民政府委托而办理行政事宜，这实质上属于乡级政府的一种具体行政行为，村民如果不服起诉到法院，应当以委托的乡级政府为行政诉讼的被告，这种行政诉讼，不论委托的乡级政府是否符合法律法规规章授权的情况，只要是乡级政府授权村民委员会行使行政职权的，就应当视为委托成立，即以委托的乡级政府为被告。根据2000年《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第21条规定:行政机关在没有法律法规或规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告［8］42。
村委会的村民当家人身份，从我国目前的法律制度来看又分两种情况。第一种情况是村民委员会以集体土地发包人身份出现。因土地承包合同发生纠纷的，我国有关法律法规已经明确规定适用民事诉讼程序，村委会虽然以民法上的主体地位出现，与本村村民签订土地承包合同，但在事实上却与村民处于不平等的法律地位。村委会作为集体土地的发包人，可以与本村村民签订承包合同，也可以与非本村村民签订承包合同，其中村委会与本村村民签定承包合同，其性质属于行政合同的范畴，虽然将其理解为民事合同也可以获得司法救济，但从民事诉讼的“谁主张，谁举证”原则和行政诉讼的被告负主要举证责任的规定来看，将其纳入行政诉讼，更有利于保护农民的合法权益。村民委员会在很大程度上属于依照法律从事公务的人员，这在立法上已明确村委会的某些行为属于公务。第二种情况则是村委会办理公共事务和公益事业，分配集体收入以及摊派集资等。村委会虽然不属于我国的行政机关，但办理本村的公共事务和公益事业在事实上行使着一种类似国家权力的公共权力，与村民之间是一种管理与被管理的关系，不属于平等的法律关系，而属于公共行政的范畴。因此村委会在行使村民的自治权时，与村民发生的纠纷是管理和服从的关系，并非完全平等的民事法律关系，仍然应当将其视为法律法规授权的组织，而可以成为行政诉讼的适格被告。
所以，村委会的行为只要具有办理本村公共事务和公益事业性质，都属于法律法规授权行使行政权力的公共行政范畴，原则上都应当纳入行政诉讼，但如果能够证明是接受乡级政府的委托而办理行政事宜的，则应当以委托的乡级政府作为行政诉讼的被告。另外，目前有关农业承包合同纠纷适用民事诉讼程序解决的机制也应当得到部分修改，其中村民与村委会就农业承包合同发生纠纷的，应当纳入行政诉讼，而非本村农民承包本村土地发生纠纷的，其与村委会则属于平等的民事主体，应纳入民事诉讼。
四、对村民行政诉权的保护
目前学者对行政诉权的研究并不多。学者们普遍认为行政诉权是行政活动中的权利主体按照法律预设的程序，请求法院就有关行政纠纷作出公正裁判的程序性权利。这里的行政诉权概念是广义的，既包括行政相对人的起诉权也包括行政主体的应诉权，笔者认为这是可取的。
村委会作为我国农村最基层的行使管理和服务职能的组织，其行为直接关系村民的利益，关系国家的安定团结以及人民对法治的信仰。因此，从行政诉讼的角度来看，村委会无疑是最有可能被村民提起行政诉讼的组织。
现实中，村委会的行为具有较强的“强制性”，一般认为其权力来源于“传统”、“威信”和乡镇人民政府的“支持”。这种对权力来源的认识在本质上是不正确的，是基层民主需要纠正的地方。但是我们不能因为其权利来源的不正当性否认其权利存在的客观事实，更不能因此放纵该权利的行使，并使得因该权利行使而遭受损害的村民的合法权利处于失去救济渠道的境地。
村民中产生的许多纠纷在提起诉讼时往往因为诉讼主体不对而得不到迅速有效地处理。村委会作为基层群众性自治组织的执行组织，其行使村民自治权的最终目的在于满足公共利益的需要。其权力虽然是村民会议授予的，但仍然属于公共权力的范畴。正如有的学者指出：“多数农民由于几十年的思维习惯和几千年的文化沉淀，仍然将这一管理的机构认同为一级行政机关，而这一自治管理过程中仍然存在行政行为。”［10］这里行政的内涵包含了国家行政和公共行政，而村委会行使村民自治权，对村民进行管理和为村民提供服务的行为，则属于广义的行政行为范畴。这些行为完全有可能像前述案例中提到的那样侵害公民的合法权益，如果对这类行为不予受理则是对村民行政诉权的侵害。因此，只有将村委会行使村民自治权的行为纳入行政诉讼的受案范围，才能对村民的行政诉权进行更为有效的保护。村委会的行为对村民权利的影响是巨大的，没有审判的介入几乎没有任何最终的和有效的途径保护村民的合法权利。村委会作为行政诉讼的被告在理论上是行得通的。
因此，笔者认为要切实保护村民合法行使行政诉权，进而有效地维护村民自身的合法权益，就必须对现行的《行政诉讼法》加以修改，将村委会在行使村民的自治权时，对村民进行管理和服务的行为纳入行政诉讼的受案范围。
［参考文献］
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